第条的程序与作用

一、第226条的程序与作用

根据《欧共体条约》第211条(原第155条)的规定，确保欧共体法的适当实施是欧盟委员会的一项重要职责。该条开宗明义地指出：

为保证共同市场的适当运作与发展，委员会应：

——保证本条约的规定和各机构依此而采取的措施得以适用。

可见，在欧盟委员会的各项职能中，保证欧盟法律的实施是其首要的职责。为此，《欧共体条约》第226条赋予了欧盟委员会在保证和监督成员国实施欧盟法律方面的具体权利。该条规定：

如果委员会认为某一成员国没有履行本条约的义务，它在给予该国递交其看法(observations)的机会后，应就此事项发表说明理由的意见(a reasoned opinion)。

如果该国不在委员会规定的期间内遵守此等意见，后者可以将该事项提交欧洲法院。

上述程序表明，如果某一成员国明显地违反了欧共体法律，欧盟委员会首先应通过它与该国之间的政治协商途径来寻求解决或补救，而不是立即诉诸欧盟的司法程序。只有在有关成员国拒不履行欧盟法律义务和第226条规定的协商规定的情况下，委员会才到欧洲法院申请立案。其用意在于：尽量避免欧盟委员会与有关成员国之间发生或过早地发生对抗。

欧盟委员会要启动第226条程序，首先必须掌握某一成员国在实施欧盟法律方面有违反其义务的事实。在证据获取方面，除了通过自身的机构及其公务员的直接途径外，欧盟委员会还依靠其他成员国、个人(自然人和法人)、欧盟机构(如欧洲议会、经济与社会委员会、区域委员会等)、新闻媒体等间接途径提供的证据或线索。欧盟委员会曾经明确地说明公民提供的指控是发现成员国违反欧盟法律义务的主要源泉，而且通过第226条程序，公民在保证欧盟法的实施与执行方面发挥了重要作用，尽管这种作用是间接的。委员会在其1992年和1993年的年度报告中曾写道：“大量的指控主要是通过普通人民对本委员会之重要性认识的日益提高而获得的，在一些情况下，是通过国内的补救或所有的国内补救用尽之后向本共同体上诉的情势——这些有限的途径而获得的。本委员会的指控程序易于进入，因为它不涉及各种手续和费用。本委员会一直努力鼓励这一程序的适用，以改进欧共体法的适用，同时促进一个真正的人民的欧洲。这一运动的成功超出了预料，尤其在环境领域”。⁽⁹⁾

经过长期的实践，第226条的运作基本上形成了四个阶段：(1)非正式协商阶段，即：委员会将有关违反欧盟法的实施事项告知有关当事成员国，给后者提供解释其立场的机会，并希望该成员国能与委员会就此达成一致；(2)正式协商阶段，即：如果有关事项不能通过非正式磋商解决，委员会将以正式函件的方式通知当事成员国，后者通常有两个月的答复期(紧急情况除外)，委员会通常在一年内决定是终止该事项还是进入后续程序；(3)发表说明理由之意见阶段，即：如果正式协商程序不能解决问题，委员会就发表说明理由的意见，如果当事成员国想避免诉讼程序，就必须在此等意见发表后的两个月内纠正其违反欧盟法的行为；(4)进入司法阶段，即：如果当事成员国没有在规定的期间内遵守有关的欧盟法，委员会最终向欧洲法院对该国提起诉讼。

根据欧盟委员会对有关年份的统计与分析，第226条规定的各种程序在运用上的趋势是：委员会发出正式公函的数量增加，而发表说明理由之意见和最终向欧洲法院提出诉讼的数量下降。例如，1989年的正式公函是664件，到1990年增加到960件；说明理由之意见由1989年的94件下降至1990年的77件；尽管从1990年到1991年说明理由之意见的数量上升了，但进入欧洲法院的诉讼由78件下降到65件；1992年欧洲法院受理此类诉讼54件，到1993年下降至44件。⁽¹⁰⁾

由此可见，无论是从《欧共体条约》第226的立法旨意来看，还是从欧盟委员会的实践来看，处理欧盟与成员国在实施欧盟法方面的争端主要还是依靠政治补救方法，只有在政治补救方法失败之后，才采用司法方法。从这个意义上讲，欧盟法与一般国际法在解决法律实施纠纷方面似乎并没有多大的区别。但是，《欧共体条约》第226条对各种政治方法和程序之间以及政治程序与司法程序之间的衔接规定如此地缜密，这是其他国际条约和国际法律体系中所不多见的(也许，迄今只有世界贸易组织的争端解决机制可与之比较)，至于规定由一个国际组织的机构作为国际司法机关的诉讼主体来直接起诉成员国，则更是一般国际法和其他国际组织的法律所不及的。