应急性行政机关之建设

(一)应急性行政机关之建设

1.综合性和协调性的应急行政机关的设计。根据我国行政管理体制的特点，综合性和协调性应急行政主体应当包括四个层次，即国务院、省(直辖市、自治区)、市和县。它们分别是国务院应急委员会、省政府(直辖市、自治区)应急委员会、市政府应急委员会和县政府应急委员会。根据《国家突发公共事件总体应急预案》第1条第3款所规定的突发公共事件类型，在国务院和省级人民政府(直辖市、自治区)的应急委员会内可以再设立四个应急指挥部。它们是自然灾害应急指挥部、事故灾难应急指挥部、公共卫生事件应急指挥部和社会安全事件应急指挥部。⁽⁶⁰⁾这些应急委员会和指挥部分别设有相应的应急办公室。其示意图如下:

综合性和协调性应急行政主体

从行政法学理论上讲，国务院(省人民政府、市人民政府、县人民政府)应急委员会以及中央和地方层次的不同类型的应急指挥部都是享有法定的行政权力、能够独立承担法律责任的行政主体。国务院应急委员会的领导集体由国务院总理和国务院常务会议成员组成，国务院总理为主任。该领导集体是一个相对“虚”的集体，即只有出现了需要由该委员会处理的特别重大的突发公共事件(通常是超出了中央层面的各个应急指挥部所能承担的能力)时，常态下的国务院常务会议组成人员才转变为应急领导集体，其主要权力是最高决策权、指挥权、领导权和协调权。委员会设有应急办公室。应急办公室是常设机构，具有一定的经费并配备相应的编制。它不是一个独立的行政主体，主要权力是负责各个应急指挥部的年度联系会议，履行值守应急信息汇总和综合协调，发挥运转枢纽作用、负责国家总体应急预案的更新和维护，对自身权限范围的突发事件进行事后评估，等等。⁽⁶¹⁾

中央层面的四种类型的应急指挥部的领导集体根据国务院工作分工原则，一般由一位在国务院总理领导下的主管副总理和国务委员以及国务院相关部门及军队的首长组成，副总理任总指挥。该领导集体也是一个相对“虚”的集体，即只有出现了需要由该指挥部处理的特别重大的突发公共事件(通常是特别重大的、复合性的、超过了国务院单个部门应对能力，例如SARS事件)时，常态下的国务院及其相关职能部门和军队的领导才转变为应急领导集体，其主要权力是最高决策权、指挥权、领导权和协调权。应急指挥部设有相应的办公室，其职权与国务院应急委员会的办公室的职权相类似。中央层面的应急指挥部的重要功能是突破传统应急主体的分散性和分割性的局限性，同时整合不同职能部门的专业优势。⁽⁶²⁾在应对SARS事件中，国务院成立了以副总理为总指挥并由10多个部门和军队所组成的防治“非典”指挥部，统一管理“非典”疫情的防治工作与信息发布工作，这已被实践证明取得了积极的效果。⁽⁶³⁾示意图如下:

综合性应急行政机关与专业性应急机关之间的关系

2.专业性和技术性的应急行政机关之设计。为充分尊重和利用现有应急行政机关的资源，此类应急机关就是中央和地方人民政府的各个职能部门，也就是我们所说的“条条”的行政机关。如公安部(厅、局)、卫生部(厅、局)、教育部(厅、局)、建设部(厅、局)、交通部(厅、局)，等等。它们根据国家现有法律、法规以及各部门规章和应急预案的规定，在各自的权限范围内应对专业性、技术性强的单一类型的突发公共事件。为了与常态下的管理相区别，这类应急机关在内部可以设立相应的应急领导机构、应急办事机构和应急工作机构，在处置突发公共事件的不同分阶段分别履行相应的权力。不过，这类机构只是属于应急机关的内部工作单位，对外不能独立行使行政权力以及承担法律责任。

特别需要指出的是，虽然此类应急机关的功能是应对技术性和专业性强的单一灾种的突发公共事件，但是在对突发公共事件处置过程中，不可避免地需要其他职能部门协助。例如根据《突发公共卫生事件应急条例》第44条规定:“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合;拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。”根据此条规定，我们可以确定卫生行政部门是主导性应急行政机关，而公安机关是协助性应急行政机关。它们各自根据法律和法规的规定行使相应的职权和职责。由此可见，专业性应急行政机关在处置单一灾种的突发事件过程中，并不是单枪匹马或单打独斗，而是根据不同的应急行政机关的职能和专业优势形成以某一部门为主导，其他相关部门为协助的“三角形”的结构。我们以《国家地震应急预案》所规定的发生了特别重大地震时的国家应急机关之间的分工与合作关系为例，加以说明。示意图如下:

专业性和技术性应急机关之间的关系