应急性行政机关设计之不足

(一)应急性行政机关设计之不足

1.偏重于分散型和专业型的应急机关，却轻视综合性和协调性的应急机关。考察目前我国应对突发公共事件方面的法律和法规对应急性行政机关的规定，可以发现主要包括四大类:一是应对重大突发性自然灾害的应急机关。如承担抗洪救灾职责的防汛指挥部。⁽³²⁾二是应对重大灾难事故的应急机关。如抗震救灾指挥部、⁽³³⁾核事故应急机构、⁽³⁴⁾防火总指挥部。⁽³⁵⁾三是应对突发传染病的应急机关。如政府卫生行政部门，等等。⁽³⁶⁾四是应对社会安全的应急机关。如国家公安部。⁽³⁷⁾这些应急机关是根据突发公共事件的类型进行设置的，属于一种以条为主的分行业、分部门、分灾种的分散型防御体系。⁽³⁸⁾其优点是专业性比较强，有利于发挥专业优势，并做到各司其职。但是，从应急管理的有效性方面来看，分散型的应急行政机关却存在重大缺陷:一是功能有限。它们主要应对单一的突发公共事件，对于复合型的突发公共事件的应对则效率低下，因为这受制于各专业性应急主体的知识和经验。二是各自为政、部门利益保护倾向严重。由于不同的应急机关之间的权限、目标、专业知识等不同，它们之间的沟通往往梗塞不畅，以致无法有效整合其资源和信息，无法形成合力和发挥整体优势。

2.偏重于临时型的应急机关，却轻视常设型的应急机关。回顾我国政府近年来应对几次特大突发公共事件的经验，⁽³⁹⁾可以发现每当突发公共事件发生并造成一定的灾难后，国家最高决策机关就根据相关的法律或法规的规定紧急宣布成立一个临时性的指挥部。该指挥部在中央国家机关层面一般由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导担任总指挥。在地方国家机关层面则由省、自治区和直辖市政府的主要领导人担任总指挥。指挥部根据国家法律、法规或政策的授权，统一领导、监督和处置突发公共事件。待突发公共事件处置完毕，就撤销解散，相关人员各自回归原单位。以后再遇到重大的突发公共事件，就如法再次炮制一遍。但始终没有建立一个常设性的突发公共事件综合协调机关。这种临时性的指挥部自然有自身的优点:一是比较灵活，较少受制于行政组织法以及编制政策的刚性约束;二是运行成本比较低，指挥部只是为了应对突发公共事件，当突发公共事件处理完毕，其使命也就结束了，不必支付平时的维持费用。

但是从应急管理的规范化和科学性角度来看，临时性的指挥部也暴露出许多不足:一是法律责任的承担机关缺位，无法严格实现“问责”制。我们以《突发公共卫生事件应急条例》对应急处理指挥部的规定为例进行分析。根据该条例第2条、第4条的规定，当突发事件发生后，国务院和省级人民政府分别设立全国突发事件应急指挥部和地方突发事件应急指挥部。同时，该条例在第33条、第34条规定，突发事件应急指挥部可以根据突发事件应急处理的需要，有权紧急调集人员、储备物资，有权对人员进行疏散或者隔离，并对疫区进行封锁，有权对食物和水源采取控制措施，等等。就理论上而言，应急指挥部实施限制人身自由等限制性或控制性措施也可能存在违法的情况，因而也可能面临被起诉从而成为行政诉讼被告，或者被申请复议从而成为行政复议被申请人。然而，当突发公共事件处理完毕后，指挥部就被撤销了，相关人员又回到原机关，而此时正是相对人提起行政复议或诉讼的时候，那么谁是合适的被告或被申请人呢?又如何追究有关责任人的法律责任呢?⁽⁴⁰⁾在法理上存在诸多难题。二是不利于突发公共事件应急处理的经验积累。由于临时机构是针对特定突发公共事件而成立的，其编制、人员不具有固定性和连续性，等待突发公共事件一结束就解散，事件处理的分析报告等随之分散进入相关机关的档案，由此突发公共事件处理经验难以有效保留，无法为以后的临时机构提供借鉴。三是人治色彩、实用主义取向浓厚，规则意识淡薄。由于临时机构的组成人员往往不是突发公共事件处理的专业人员，缺乏对应急运作规则的了解，同时事先又没有一个有效地应急处理计划，迫于应急处理的形势和压力，往往通过下指示、立军令状、特事特办或全民动员的方式来处理，短期内的确能够起到立竿见影的效果，但是对法治的冲击的负面影响却是长远的。这正如美国大法官白兰迪斯(Brandeis)在欧姆斯德诉美利坚合众国(Olmsteadv.United States)案中所指的:“公开、安全和自由同时要求政府官员与普通民众服从于同样的行为规则……我们的政府是一个强大的、无所不在的教师。通过自身的行为，它将教导全体人民善良的或邪恶的。犯罪具有传染性。如果政府成为违反法律者，这就会滋养人民轻视法律……产生专制。”⁽⁴¹⁾的确，如果在某些情况下政府可以偏离法治原则，那么在其他场合它们难道不会实施同样的行为?而一旦法治不再为人们视为是绝对的和不可动摇的原则，进一步破坏法治的情况就会发生，整个社会也会滋长“无法”的态度。