政府应急处理的程序设计

(一)突发事件的确认

突发事件的确认应与突发事件的分类、分级和分期相适应，由于突发事件的类型、危害程度、发展态势不同，所采取的紧急措施及其对公民权利的影响不同，确认主体及程序亦应有别。如中低级别更适合由发生地地方政府或部门确认，高级突发事件或紧急状态则由中央政府或国家权力机关确认。因此，突发事件的确认体制是一个纵横交错的复杂体系，下面从纵向与横向两个维度阐明突发事件的确认体制及程序。

纵向来看，大多数国家一般都实行“控制式升级”，实行中央和地方之间的适度分权，赋予地方政府一般性突发公共事件的确认权和严重性突发公共事件的请求权，中央则行使严重性突发公共事件的确认权。因为突发公共事件的发源地和最初影响范围一般都具有地方性，如果让地方政府只能逐级上报，等待上级做出决定后再采取紧急措施，肯定会贻误时机，因此，赋予地方政府一定的紧急事态的确认权或决定权是落实“分级响应”的第一步，是应急效率的要求。

例如，在美国，当灾难或紧急事件对辖区内的生命与财产安全产生损害时，市或县政府可以做出地方紧急状态的宣布，当全州存在着极度危及人民生命及财产安全的事件时，州长可以宣布全州进入紧急状态，当灾难损害的程度超出州政府、地方政府以及民间组织等所能承载的限度时，将由总统宣告为重大灾难或国家级灾难[4]。加拿大《紧急状态法》第二部分第25条第三款也规定，紧急事态限于一省之内时，除非该省副省长已向总理表明事态超出了该省的处理能力，否则总理不得宣布适用于该省的公共秩序紧急状态[5]。

在我国，许多法律法规赋予了地方政府或机构确认及宣布某一具体突发公共事件或紧急事态的权力，如《防震减灾法》(第二十九条)赋予省级人民政府宣布临震应急期的权力，《防洪法》(第四十一条)赋予县级以上人民政府防汛指挥机构宣布进入紧急防汛期的权力，《重大动物疫情应急条例》第十九条规定:“重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定;必要时，由国务院兽医主管部门认定。”但由于长期以来中央集权观念的影响，有些领域突发公共事件的确认仍显现出集权的特点，如《传染病防治法》规定，只有国务院才有权增加甲级传染病的认定，卫生部有权增加乙级和丙级传染病，省政府没有任何权力增加新的病种。

在横向上，紧急状态之外的突发公共事件的确认权都集中于行政机关，确认的过程主要体现为信息报告或通报制度。就高级形态的突发公共事件——紧急状态的确认而言，虽然各国宪政权力体制不同，但现代世界各国的紧急确认权多采取“分权合议”模式，即把确认权分解为紧急状态的申请权或咨询权、决定权、批准权、宣布权等，由不同的主体在互相协商、妥协和牵制中分别行使，而这种分权合议是通过法律程序来实现和保障的。

(二)信息发布

《国家突发公共事件总体应急预案》规定:“突发公共事件发生后事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。”

同时，《国家突发公共事件总体应急预案》对信息报送的时限作了明确规定:各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。

由信息发布机构根据应急预警系统中的信息识别和诊断组织子系统的判断结果决定用什么方式发出警报，并依据法定程序，通过各种媒体向社会公开，以防止不利于应急管理的谣言流传，及时向大众发送出准确而权威的信息，消除社会恐慌、稳定公众情绪。

预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。

(三)应急处理的准备

突发事件发生后，首先要进行先期处置，即在事发地第一时间内迅速而有效的做出应急反应，最大限度地控制事件的恶化、防止级别上升。这一环节主要由应急处理指挥中心全面负责，对全国或地方的应急处理工作进行监督和指导，同时，其他部门要在应急处理中相互配合，承担相应的义务。

应急处理指挥中心根据事件的表现特征，在最短的时间内，对事件性质做出正确分析和判断，根据判定结果制定出最优应对方案，启动方案，检讨、调整方案，使相应的通信、交通、电力等有关应急设备处于待命状态。比如突发公共卫生事件发生后，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应;铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。

根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥中心有权紧急调集人员、储备物资、交通工具以及相关设施、设备，可以对食物和水源采取控制措施;必要时，对人员进行疏散或者隔离，并根据法律规定对传染病疫区实行封锁。国务院卫生行政主管部门或者其他相关部门指定的专业技术机构，有权进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，有关单位和个人应当予以配合;任何单位和个人不得以任何理由予以阻止。

(四)应急处理的实施

危机发生后，应当组织有关人员尤其是专家参与，对危机的状况做全面的分析:危机产生的原因是什么，内因还是外因，危机发展的状况及趋势如何，受影响的公众有哪些，谁是危机的直接、间接及潜在的受害者，具体受影响的程度如何，分别是什么形式的影响，他们可能希望通过什么方式予以解决。在找到这些问题之后，就可以制定相应的对策，以最快的速度启动危机应变计划，并随时修正和充实应急处理对策，同时要把公众的利益放在首位，进行快速、强有力的社会动员、全民动员。