部委规章制定权的合法性基础

(一)部委规章制定权的合法性基础

就其性质而言，部委规章制定权属于行政立法权的范畴。“行政立法权”这个词本身就意味着矛盾。“行政”和“立法权”都是一种结构主义的词汇，其中“行政”是相对于“立法”和“司法”而言的，“立法权”则是相对于“行政权”和“司法权”而言的。按照结构主义的原则，各种权力的行使主体是有严格限制的，不同主体只能行使由法律所明确授予它本身的权力，而不得行使其他主体的权力。而且，法律授予给某一主体的权力也不得转委托或者再授予其他主体。立法权也是如此，此即所谓“立法权转让禁止原则”(doctrine against delegation of legislative power)，也可以译为“反对授权立法原理”。⁽²⁵⁾

立法权转让禁止原则的理论渊源与分权主义的理论渊源是一致的，即社会契约论。如洛克就明确主张:“立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它就是神圣的和不可变更的。如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力作后盾，都不能具有法律效力和强制性。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有法律效力，即社会的同意。除了基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律。”⁽²⁶⁾“立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人。因为既然它只是来自于人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权，决定国家的形式。当人民表示愿意服从规定，受那些人所制定的和采取那些形式的法律的支配时，别人也不能主张其他人可以替他们制定法律。他们除了只受他们所选出的并授以权力来为他们制定法律的人们所制定的法律约束外，不受任何其他法律的约束。”⁽²⁷⁾

但是，随着社会发展对于立法需求的急剧增加，特别是对于应急立法需求的急增，在立法机关不可能详尽制定所有的法律来应对社会的这种立法需求的情势下，立法机关在实践中通过明示或者默示的方式授予行政机关以某种范围的立法权便成为不可避免。面对实践中出现的新问题，一种对结构主义的功能主义解释理论应运而生，这种对分权原则的功能主义的解释在相当程度上缓解了行政立法权的正当性危机。比如美国联邦宪法关于分权原则的规定，如果采用传统的结构主义即形式主义的解释理路，那么美国宪法所设定的立法、行政和司法三个部门只能分别行使法律明确授予其自身的权力，除非宪法有特别规定，否则任何一部门都不得行使由法律明确授予其他部门的权力。但是，功能主义从权力功效的角度来考察分权制度，主张通过观察权力在每个具体问题上的作用效果，来考察权力的属性和分权原则的适用;强调权力的属性不取决于其所属的政府部门的性质，而取决于功能上的需要，因此，分权制度不是一种主观的结构上的设计或者安排，而正是一种功能上的需要——迄今为止，所有的分权学者，无论是三权分立抑或是五权分立，无不强调分权体制的正当性恰在于防止政府权力过分集中而导致权力的滥用，从而违忤民主政体的基本宗旨。也正因如此，倘若分权影响到权力功能的充分发挥，我们仍机械地固守分权原则的教条，势必导致权力的不作为，亦有违民主政体的本意。为此，在坚持分权制衡原则的前提之下，允许某种形式的权力混合，以便更有助于权力功能的发挥，更有效地保障人权，便成为民主政体的一种内在需要，也为新宪政论者所倡导。易言之，国家在总体上坚持分权的前提下，通过立法授予下级机关的权力时，只要不破坏宪法规定的最上层机构之间的权力分立与平衡，就不应当受权力不能混合的机械分权主义的制约。事实上，在一般情况下，下层机构中的权力混合是很难有机会破坏最上层机构之间的权力分立与平衡的，因为，下层机构的职务范围是由法律明确规定的，而且它们的活动同时受到中央行政机关、立法机关和最高法院的监督和控制，即便因为权力混合而出现某种程度的权力集中，也是在法律控制之下的集中，远不至于对国家整体上的权力结构产生实质性的影响——根据这种观点来考察，美国的行政机关，不论是隶属于总统的行政机关，还是独立于总统的行政机关，一般都兼有行政、立法、司法三种权力。

所以，行政立法权基础在于立法机关的授予，而这种授权的基础则在于这样一个事实，那就是现代社会的发展对立法产生了急迫的客观需要，但立法机关有限的精力和能力却无法满足这种需要。但是，授权立法是以坚持分权制衡原则为前提的，而且这种授权的目的在于更好地保障人权，因此，授权立法有着严格的界限。为防止委托立法权的滥用，降低行政立法侵犯人权和立法偏私的风险，应当避免一揽子授权或批发式授权，而只能授予行政机关以某些具体事项的立法权。即便是这种具体事项的立法权，也应当遵循严格程序，立法机关在进行授权时必须对授出之立法权的权限范围和期限，以及行使原则、目的和程序等予以明确规定，以防止授出的权力被滥用而形成行政专断，以致侵犯人权和公民自由。

当然，为防止授权立法权力的滥用，单凭授权法的规制是远远不够的。因为立法机关本来就是因为立法能力有限才进行授权，而且立法机关也不可能完全预料授权立法所产生的后果。指望一个精力和能力两不足的立法机关对一个本来就无暇顾及并且又无法估计后果的行政立法进行有效监督，显然是牵强的。为此，有必要借助其他制约机制，如批准、备案以及违宪审查等。