南京临时政府经济立法实践的内容

一、南京临时政府经济立法实践的内容

辛亥革命是一场资产阶级性质的革命运动，它的任务是推翻反动腐朽的清朝专制统治，为中国的资本主义发展扫清道路。南京临时政府始终致力于法制建设，希望用根本大法来确立资本主义新秩序，为资产阶级民主共和国奠定基础。从这个基本原则出发，南京临时政府的经济立法以保护资产阶级的社会地位，促进中国民族资本主义的发展为宗旨，颁布了一系列发展民族工商业，加强金融与财政管理的法令、法规。

1.颁布保护人民财产、营业自由的法令

南京临时政府成立后，立即颁布了处理清政府官产及官吏私产的法令，规定:“前为清政府官产，现入民国势力范围者，应归民国政府享有”，“现为清政府官吏，而又为清政府出力反对民国政府，虐杀民国人民，其财产在民国势力范围内者，应一律查抄，归民国享有”。⁽¹⁾明确宣布废除封建官僚、地主阶级的特权。与此同时，南京临时政府又颁布了一系列保护人民财产、维护资产阶级利益的法令。《内务部通饬保护人民财产令》指出:“凡在民国范围之内人民，所有一切私产，均应归人民享有。”⁽²⁾即使是前清官吏的财产，只要无反对民国的证据，也一律归其所有，不得侵犯。其后，孙中山在《大总统令各都督保护人民生命财产正文》中又规定:凡人民财产受侵害者，“许其按照临时约法来中央平政院陈诉，或就近向都督府控告，一经调查确实，应予尽法惩治……以昭儆戒”。⁽³⁾在《临时约法》中更明确规定:“中华民国之主权，属于国民全体”，“中华民国人民一律平等”，“人民自由保有财产”、“人民营业自由”。这样，通过制定国家根本大法，正式确立了法律上人人平等，私有财产神圣不可侵犯和营业自由的资本主义经济制度的基本原则，从而为民族资本主义的健康发展奠定了基础。

南京临时政府还明确宣布以发展资本主义工商业为总目标，希望通过制定经济法规来确立资本主义经济新秩序，为资产阶级共和国奠定基础。孙中山在就职宣言中提出，要“改良社会经济组织，使人民知有生之乐”。⁽⁴⁾临时政府实业部提出要以立法来保护工矿实业，对于“农工商矿诸要政”，要“确定经济政策，统筹进行方法”，⁽⁵⁾“须立永远之计，毋为权宜之策”。⁽⁶⁾这些都表明了南京临时政府进行经济立法实践的坚强决心。

2.颁布有关振兴和发展实业的法规

首先，解除申办实业的若干限制，积极鼓励民营企业的发展。明确宣布商人呈请开办厂矿，“只要资本实在”、“无有纠葛”，符合注册条例章程，政府皆视为“当务之急”、“于民生主义，国计前途，均大有裨益”，即予照准，并“力为保护”。⁽⁷⁾据此法令，临时政府迅速批准创办了一批实业。据《临时政府公报》统计，实业部在不足四个月的时间里办理有关实业各类事项就达四十余起，及时处理了一批有碍实业发展的积案。

其次，临时政府还颁布了保护商民和商业的管理法规。针对“各埠公司呈请保护、注册、立案、给示等事纷至沓来”的情况，实业部制定并颁布了《商业注册章程》，规定工商企业成立须到实业部登记注册、领取执照，以便“注重公司财产，保卫债主权利，上以裕国课之支艰，下以顺商户之吁恳”。⁽⁸⁾目的是为了保护企业的财产，维护投资者的利益，同时保证国家的课税收入。该章程还对营业税的征收作了规定，实行轻税政策，以鼓励商业的发展。

再次，临时政府宣布废除厘金制度。湖北、湖南、江苏、浙江、福建、广东等省都相继停征厘金。有的地方虽改厘金为附加税，但“遇卡抽厘”的现象不复存在了。与厘金相比，附加税的税率有所降低。如浙江省改厘金为统捐，另设生丝、茶叶、酒等特别捐，两者的税率都较前为轻。原来运丝80斤需缴正附捐税29元，光复后运丝100斤只收正附捐税20元。这样就降低了工商企业的原料价格及产品成本，减轻了工商业者的税负，有利于民族工商业的发展。

此外，南京临时政府还十分重视以立法来保护农业的发展。《大总统令内务部通饬各省慎重农事文》要求对农民严加保护。对其中缺乏农具者，公田由地方公款提供，私田由田主资助，以不误农时。财政部还拟定了创设农业银行等计划，以支持农垦。这些法令及措施推动了农业经济的恢复和发展。

3.加强财政立法与管理

南京临时政府成立时，面临严重的财政困难。财政部报告说:“自军兴以来，用途益繁，支出之数不下亿万。所有田赋、漕粮、盐课、茶课、税捐等项……一无所恃。即各省有继续征收者，而机关林立，实成分划之形，事权纷歧，甚于前清之世。……财政状况将陷入无法律之悲境。”⁽⁹⁾为扭转财政的无法律状况，南京临时政府出台了一些法令措施，力图进行整顿。

首先，为统一财政，颁布了制止地方自行募捐和发行公债的法律文件。如《陆军部电致各省都督各军政分府严禁私募军饷文》、《大总统令陆军部遵照财政部公债票定章并饬所属一体遵行由》、《大总统通令统一财政限制各省办理公债文》等。上述文件规定由中央政府统一发行公债，严禁在中央发行公债后地方再发行地方公债，并严禁地方政府私募军饷。为改变军队干预地方财政的不正常状况，还颁布了《大总统令陆军内务财政三部照参议院议案将各省军政分府酌改为司令长不得干预民政财政由》的法令，强调“民政、财政悉由地方官主政，司令长绝对不得干涉”，⁽¹⁰⁾从而进一步加强了财政的统一管理。

其次，在财政管理体制上也作了较大的改革。一是建立金库制度。财政部拟订了《国家金库则例》、《金库出纳事务暂行章程》等法案，按照资产阶级财政金融的范例，划分收支命令机关与现金出纳机关的权限，加强对财政的管理、监督，以“兴利除害”、“统一国库”，稳定国家财政、金融体制。二是建立预算制度。财政部在将《会计法草案》交参议院议决的呈文中指出:“顾财政之施行，必以整理为前提，预算为中权，监督为后劲。自整理以达预算，监督有必经之手续，即应有一定之法规。”⁽¹¹⁾因此，在《会计法草案》中规定，由国会握议定之权，财政部握执行之权，审计院握监督之权，“三权并行，而财政之运用始臻完美”，⁽¹²⁾从而确立了近代财政预算制度及财政监督体制。这在中国财政制度史上是一个重要的进步。

4.进行货币金融立法实践

孙中山早在离沪赴宁组织临时政府的前夜即表示:“币制改革，亦当于最短期内实行。”⁽¹³⁾就任临时大总统后，他又提出“币制以统一为要”。⁽¹⁴⁾财政部也表示“造币之权，应归国有”，⁽¹⁵⁾对各地自行铸币的申请一律不予批准。各地军政机关急需军用赈灾款，应当“核定确数，编成预算”，经申请核准，由财政部拨发统一的公债票券。市面交易短缺的流通货币，应通过法定手续，由中央调拨造币总厂铸造。同时，临时政府还宣布各地已发行的军用钞票，应在全国流通，以打破省区界限。这不仅有利于活跃金融，而且也为统一币制创造了条件。

为把货币铸发权收归中央，实现币制的统一，临时政府将南京的江南造币厂更名为中华造币总厂，作为“全国鼓铸之总机关”。同时，为加强对造币厂的管理，财政部拟订了《造币总厂章程》，共12条，规定:造币厂归财政部管辖，掌造国币一切事宜；确立分厂四处，分厂统归总厂直辖；总厂正副部长，由财政部荐任；总分厂铸造国币数目由中国银行斟酌市面情况随时拟订，呈交财政部核准饬厂照铸，并每十日一次呈报财政部核查；铸成新币重量成色公差之类，必须遵照定章，并派人随时化验，如有不符即回炉重铸，等等。这一章程是临时政府对造币实行法制管理的一项重要举措，显示了临时政府改革币制的坚定决心。此外，临时政府还准备条件铸造“开国纪念币”，“采本位之成法”，以立国币制度的基础，推动货币制度的统一。

临时政府成立后，将上海大清银行改称中国银行，作为中华民国的中央银行总行，并拟订了《中国银行则例》，规定中国银行享有代理国库，发行钞票，代政府募集公债等特权。财政部专门派员监理，“检查该行之票据、现金及一切账簿，并出席股东总会及其他一切会议”。⁽¹⁶⁾这是近代中国的第一部中央银行法规。

为规范商业银行的秩序，临时政府拟订了《商业银行暂行则例》，共14条。《商业银行暂行则例》规定:“凡开设店铺经营贴现、存款、放款、汇票等事业者……总称之曰银行。”⁽¹⁷⁾凡欲开设银行者，须将详细章程呈报地方主管厅转报财政部核准，方可开业。该则例还规定了银行公司的资金数额，规定了银行注册登记、营业统账的具体办法。这一条例的颁布使得银行业的发展开始走上依法发展的道路。

此外，临时政府为适应各种实业发展的需要，还拟订了《海外汇业银行则例》、《兴农银行则例》、《惠工银行则例》、《殖边银行则例》、《庶民银行则例》等一系列专业银行法规。这是一个比较完备的资本主义金融体系蓝图，又是一个大规模的实业发展计划，反映了临时政府希望通过开办银行振兴工商百业、发展经济的迫切愿望。

与此同时，临时政府还对信用狭窄、封建行帮性严重的旧式钱庄实行限制。实业部为此制定了《约束钱庄暂行章程》，授权各地方政府派员对钱庄营业状况进行调查、监督，“略加限制，俾免因纷歧而召恐慌之患”。⁽¹⁸⁾这一措施的实施，实际上是为银行取代钱庄的历史性变革开辟道路。