北洋政府经济立法的概况及主要内容

一、北洋政府经济立法的概况及主要内容

辛亥革命后南京临时政府颁布的一系列经济政策、法规，为民族资本主义工商业的发展扫清了若干障碍，这些带有资本主义性质的经济法令、法规对保障资产阶级革命的成果，促进中国资本主义经济的发展创造了有利的社会环境，也为以后的近代经济法制建设奠定了基本的方针。袁世凯窃取政权后，虽然政治上专制独裁，但在经济上没有立刻否定南京临时政府自由发展资本主义的原则，他表示:“营业自由，载在国宪，尤应尊重”，“民国成立，宜以实业为先务”，“一切商办公司，其现办者务须加意保护，即已停办者及有应办未办者，亦应设法维持，善为提倡”。⁽¹⁾为加强对经济的管理，他还指示工商部“从速调查中国开矿办法及商事习惯，参考各国矿章、商法，草拟民国矿律、商律，并契比古今中外度量衡制度，筹订划一办法”。⁽²⁾同时，资产阶级上层代表人物也被延揽参加政府，分别担任各部门要职。1913年9月，近代著名实业家张謇出任农林、工商总长，他认为晚清20年来实业步履艰难，推原其故，“无法律之导之故也”，“故农林工商部第一计划，即在立法”。⁽³⁾这一认识获得袁世凯的赞同。在张謇等人的主持下，北洋政府开始系统地制定、颁布经济法规，并为以后历届政府所继续，从而开启了北洋政府经济立法活动的序幕。到1921年为止，北洋政府累计颁布经济法规40余项(不包括各种法规的实施细则)，涉及工商、矿冶、金融、权度、农林、经济社团、利用外资和侨资等各个方面。其主要内容如下:

1.颁布公司条例，规范商人及企业行为

张謇特别重视公司法规的颁布，他说:“无公司法，则无以集厚资，而巨业不举；无破产法，则无以维信用，而私权于以重丧。”⁽⁴⁾在张謇的主持下，先后制定颁布了《公司条例》、《商人通例》、《商业注册规则》、《公司注册规则》等法规。这些法规较之清末颁布的法规不仅法理日趋成熟，而且内容更加完备。如《公司条例》共251条，较清末《公司律》多120条，明确了公司的性质，规定“以商行为业而设立之团体”称为公司，“凡公司均认为法人”，⁽⁵⁾受国家法律保护，并具体规定了公司组织、计算、变更、债务、破产、清算、罚款等方面的条文。《商人通例》比清末多64条，明文规定一切商业主体之人为商人，其合法经营受国家法律保护。新公司法颁布后，在规范企业行为，促进民族工业发展方面起了积极作用。

2.制定保息、专利条例，吸引和奖励实业投资

农林工商部鉴于“公司组织往往以资本薄弱，开办为难”，且开办之初多不获利，决定对新办企业实行保息制度，并于1914年11月颁布了《公司保息条例》，规定由政府拨公债2000万元作为公司保息基金，每年以其利息作为新成立的甲、乙两类公司股本保息。甲类为棉织业、毛织业与制铁业，乙类为制丝业、制茶业和制糖业。该条例旨在保证新成立的上述企业在开办初期有利可图，且不为“官利”之累，同时又持“民立公司之信用”。⁽⁶⁾张謇还认为，“人民生产力薄弱，非奖励无以诱起其殖利之心”，⁽⁷⁾于是在1915年7月颁布了《农商部奖章规则》，对商人经营企业予以奖励，奖励的范围包括建设工厂、经营输出贸易、承垦大宗荒地、发明或改良工艺品、开采大宗矿产、从事公海渔业及其他实业等各个方面，目的是鼓励人们创办新企业、增加新产品。为奖励发明创造，农林工商部制定了《暂行工艺品奖励章程》，规定:“凡关于工艺品上之物品及方法，首先发明或改良者得呈请专利，其年限定为三年、五年两种。”“在专利年限内，如有他人私自仿造妨害专利权时，享有专利权者得呈请禁止。”⁽⁸⁾专利制度的建立，有利于发明创造，促进工商业的进步。

3.制定矿业条例，鼓励矿业发展

清末颁布的矿业章程，重矿区业主之利而轻开矿投资者之权。如章程规定，矿商所得矿利“除开支一切费用外，净有余利，业主应得十成之二五，国家酌提十成之二五，矿商应得十成之五”，⁽⁹⁾投资者最多只能获余利的一半。此外，采矿还必须征得矿区业主的同意，而业主往往借故刁难勒索，使商民裹足不前。1914年颁布的新《矿业条例》给予矿商勘矿、开矿优先权和各种便利。如矿章明确规定地下矿产为国有，除地面盖屋用地应偿地价外，地主不得任意加索，地价须照时价出售，不得任意抬高。为鼓励商人开矿，还减轻了矿产税。旧章程中规定矿产税抽10%；新章程则规定按出产地平均市价抽1%～1.5%。新矿章规定的开矿区域也比以前扩大，旧章程规定矿区最大不得超过960亩，新章程则规定煤矿区最大可达10平方里(合3750亩)，其他矿区为5平方里。开矿区域的扩大，有利于矿商扩大经营规模，促进矿业发展。

4.整顿税法，减轻民族工业税赋

厘金和苛捐杂税一直是民族资本主义发展的障碍。为促进民族工商业的发展，北洋政府对传统税法进行了整顿。具体做法是:(1)机械制西式货物之输出外国者，免除一切税厘；(2)机械制西式货物之运销国内者，于经过第一税局(海关、常关或厘金局)纳一次之正税后，除京师崇文门落地税外，免除一切税厘；(3)机械制品或货物之正税，或依现行输入税率，或纳从价五分，由纳税者自由选择。⁽¹⁰⁾这样，机制货物不论其经过海关与否，缴纳第一次正税后，即给予特别运单，所有出口税、沿岸贸易税、常关税、厘金及落地税概予免除，从而大大减轻了民族工业产品税赋。除此以外，还对机制货物以外的产品如手织棉布、野蚕丝制品、草帽辫及地席、纽带、发网及罐头产品减免出口税或沿岸贸易税等。⁽¹¹⁾此外，对于工业原料的课税亦予减轻，旨在推进国货，抵制洋货，增强民族工业产品的竞争力。

5.制定新《商会法》，以适应工商业发展的需要

清末设立的商会，尚带有浓厚的官办色彩，如商会总理、协理须由政府委派即是一例。随着工商业的发展，旧商会法和商业组织越来越不适应新形势的需要。1914年9月，在张謇的主持下，制定并颁布了新《商会法》，明确规定了商会的法人地位，商会是商人自己的“合群组织”，商会及商会事务所从职员到正、副会长，皆由商会会员选举产生；同时还明确规定“会长、副会长、会董、特别会董均以二年为一任期”，“再被选者得连任，但以一次为限”。⁽¹²⁾《商会法》还对商会的职责作了如下规定:“一、筹议工商业改良事项；二、关于工商业法规之制定、修改、废止及与工商业有利害关系事项，得陈述其意见于中央行政长官或地方行政长官；三、关于工商业事项答复中央行政长官或地方行政长官之调查或咨询；四、调查工商业之状况及统计；五、受工商业者之委托，调查工商业事项或证明其商品之产地及价格；六、因赛会得征集工商物品；七、因关系人之请求，调处工商业者之争议；八、关于市面恐慌等事有维持及请求地方行政长官维持之责任；九、得设立商品陈列所、工商学校或其他关于工商之公共事业。”⁽¹³⁾这样，商会的责任更加明确，商会成了一个“联商情、开商智，以扩商权”的“合群组织”。⁽¹⁴⁾

6.制定金融法规，疏导金融秩序

张謇在《实业政见宣言书》中指出，发展实业“当求助于金融”，“盖国家金融基础不立，无吸收存款之机关，无以供市场之流转，遂至利率腾贵，企业者望而束手”，惟有在中央银行之外，“又立地方银行以为辅，厉行银行条例，保持民业银行、钱庄、票号之信用”。⁽¹⁵⁾为建立统一的金融疏通机关，北洋政府接收了中国银行为国家银行。1913年4月，公布了《中国银行则例》。该则例规定，中国银行有代国家发行货币、经理国库、为国家管理并持有黄金、外汇的权利，并为商业银行作最后资金融通者。同时北洋政府还把清政府邮传部所办的交通银行接收过来，使其也代理部分中央银行的功能。中国银行、交通银行成为北洋政府的两大金融支柱。为鼓励银行业的发展，北洋政府在原有商业、海外汇业、兴农、农业、殖边、惠工、储蓄、庶民银行则例的基础上，又先后颁布了劝业、农工、农商银行条例和章程，使得金融制度粗具规模。与此同时，随着民族工商业的发展，工商投资者日多，要求进行股票和证券交易的人越来越多。1914年12月，北洋政府制定了《证券交易所法》，允许私人投资开设证券交易所，进行国债票、股份票、公司债票及其他有价证券的交易，以“便利买卖、平准市价”，筹集社会闲散资金，并规范债券市场的运作。针对流通领域币制不一，流通混乱的现象，北洋政府于1914年召开财政会议，制定了《国币条例》，规定“国币之发行权，专属于政府”，货币发行采用银本位制，以一圆银币为主币，“以库平纯银六钱四分八厘为价格之单位，定名曰圆”。⁽¹⁶⁾该条例的实施细则还规定，凡公款出入，完粮纳税一律用银元。实行了几千年的银两制度终于为银元制度所打破。

7.加强财政立法与管理

1914年北洋政府颁布了《国家税地方税法草案》，规定“国家税为供中央及地方行政所需经费而征收之租税”，将田赋、盐课、关税、厘金等17种税列为国家税收，由中央管理；“地方税为地方自治团体因处理自治事务诸经费所征收之租税”，将田赋附加税、商税、牲畜税等20种捐税列为地方税收，由各省财政司管理。⁽¹⁷⁾这一措施的目的是加强中央对财政税收的管理，削弱地方政府的财税大权，因而遭到各地方当局的消极抵制。该法案最后没有实行。1914年10月，北洋政府还颁布了《会计法》草案，对国家预算编制、财政收支、决算、会计制度等都作了一般规定，以法律形式确立了资本主义的财政管理制度。与此同时，还颁布了《审计法》及其实施细则。

值得注意的是，北洋政府时期虽然是我国首次从法律上确立近代财政体制的时期，但这个时期恰恰是自清末以来财政最混乱的时期，特别是袁世凯死后，北洋军阀分化成许多派系，北洋政府的财政更是陷入国、地不分，自收自支，管理体制极为混乱的局面，上述财政管理法规名存实亡。