新农村进程中涉地纠纷调解的原则

三、新农村进程中涉地纠纷调解的原则

土地问题在中国始终是一个十分复杂的问题，涉及国家长远利益和农民切身利益。在加快工业化、城镇化大背景下推进新农村建设，必须认真对待和慎重处理涉及土地问题的矛盾和纠纷。在调解解决新农村进程中的涉地纠纷时，除应遵循调解的一般程序和规则外，还必须特别注意把握以下原则。

1.维护农民土地承包经营权原则。农民土地承包经营权，是改革开放以来法律赋予农民的基本权利，也是推进农村改革和发展的基本法律保障。稳定和完善家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，最重要的是以家庭承包经营为基础，这不仅符合我们国家现阶段生产力的发展水平，也符合现代农业长远的发展要求。在涉地纠纷调解中，必须立足于坚持家庭承包经营长期稳定不变这个基础上。

2.维护农民利益原则。目前我国经济社会发展面临的最尖锐矛盾之一，就是占用土地过多，明显超过控制指标。我们面临的状况依然是经济增长偏热，尤其是投资规模过大。很多地方为了追求经济增长，以低地价甚至零地价进行招商引资，导致耕地总量连年下降过快，人均耕地面积更是急剧下降。这就势必造成土地资源占用过多，影响整体经济发展的质量，影响人们生存和发展的环境。对此，加强和完善宏观调控措施，进一步运用和发挥控制占用土地这个闸门的功能，是完全必要的。在征用土地方面，应当严格区分经营性和公益性两种不同用途。经营性用地应当直接运用市场机制，在与农民协商的基础上，根据土地供求关系变化等因素形成的市场价格来取得。即使是公益性用地，也要注意引进市场机制，参照市场价格决定土地的征用价格。我国土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。长期以来特别是近几年来，各地征地价格往往偏低，严重地损害了农民利益，引发了一系列矛盾和冲突，极大地影响了社会稳定。对这类纠纷的调解，必须坚决维护农民的合法利益，首先是确保失地农民的利益，并充分考虑失地农民长远的生计问题。

3.维护土地用途原则。近些年来，有些地方先以公益性用途低价征地，然后擅自改变土地使用性质，进行房地产开发等商业经营活动，从中赚取低价公益性征地带来的巨大利润差额。对这类原因引起的纠纷，必须坚决站在维护土地用途的立场上进行调解。即使经过批准将公益性用地改为经营性用地，也必须按照经营性用地的价格支付相关税费，并及时足额对失地农民实行追加补偿。虽然按照土地承包法的规定，承包地的流转应当经过发包人同意(发包人通常是指集体经济组织)，但是，在现实中，很多时候土地流转却未经承包人的同意，而是由村委会或乡镇政府强行流转，严重侵犯了承包人——农民的利益。对这种情况，我们既要考虑到，由于目前许多地方集体经济组织缺位，在村一级是由村民委员会代替，在乡镇一级则由乡镇政府代替，承认其现实性;但另一方面，必须严格遵循有关法律规定，严格把好是否经过承包人的同意这个关。如果不符合这一条，一般不予确认。

4.维护农民宅基地原则。农民宅基地是农民土地的一个重要部分。随着新农村建设的全面推进，这个问题日益显得突出。新农村建设的重要内容是加强农村基础设施建设，改善农村人居环境。这势必涉及对原有村庄的整治问题，很多地方需要对村庄的原有布局进行规划和调整。现在多数地方农民住宅凌乱分散、占地较多，许多地方农民纷纷在村外建新房，导致村庄形成了“空心村”。这些村庄不仅基础设施建设严重滞后，而且浪费了大量宝贵的土地资源，需要通过村庄整治逐步予以解决。今后住房布局调整的总体方向是趋于集中。当然，集中居住是趋势性的、引导性的和逐步推进的，而不是采用强制性手段在短时间内就能做到的，这一点应该明确，在调解中必须始终加以贯彻。另外，根据土地承包法和物权法的相关规定，对农民举家迁入小城镇的，应当保留其土地承包经营权，同时允许对承包地进行流转。实际上，这里流转的只是土地使用权，而不是收回农民的承包地。只有在农户举家迁入设区的城市，并且享受与城市人口同等待遇的时候，才可以收回这些农户的承包地。这一点也是在调解此类纠纷时必须特别注意的。

【注释】

(1)陈娴灵，湖北经济学院法学系。

(2)邱福康:《对当前农村社会稳定问题的调查与思考》，见www.luqiao.cn/ZuoFeng/InfoView.aspx?ID=712007-06-14.

(3)参见卞耀武主编:《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社1998年版，第82页。