人民调解委员会调解民间纠纷

近年来，在新区的大力支持和指导下，基层36个街镇结合自身辖区社会纠纷特点，明确了以“三不”工作为指导，以调解专业化、职业化、社会化建设为发展重心，以不断提高调解干部的工作能力和水平为化解矛盾工作的总体思路，进一步夯实人民调解工作基础，深化人民调解内涵，拓展人民调解工作领域，谋划人民调解工作的转型发展。

1.贯彻“三不”工作——新区人民调解工作的长效机制

“三不”工作即“一般矛盾不出村（居）、疑难矛盾不出乡镇（街道）、重大矛盾不上交”工作（以下简称“三不”工作），自2009年10月22日起正式在浦东开展，由区司法局牵头，各相关部门配合。自实施起，各街镇就始终把“三不”工作作为基层解决社会矛盾、化解纠纷的一个目标和方向。

一是建立矛盾纠纷动态立体化解体系，做到矛盾纠纷早发现、早控制、早解决。基层始终强化“块上抓稳控、条线抓化解”的工作思路，加强条块协同。以人民调解为基本着力点，落实矛盾纠纷化解的排查、稳控、分流、快速处置、分类管理分级化解等机制，形成矛盾纠纷动态立体化解体系。2011年至今，99%的居村委实现了一般矛盾不出村居，80%的街镇实现了疑难复杂矛盾不出街镇。

二是贯彻调解优先原则，以人民调解为基础实现与其他纠纷解决方式的有效衔接。首先是“诉调对接”指的是人民调解与诉讼、人民调解与司法调解的衔接。浦东基层的具体做法包括：主体接轨，如街镇的社区法律事务中心，主要从事镇内法制宣传、法律服务、人民调解、协办公证、安置帮教、148法律热线、法制学校等司法行政综合事务。程序接轨，即借鉴国外的法院附设ADR制度（替代性纠纷解决机制），尝试法院主导下诉前委托调解的纠纷解决方式。效率接轨，即联调委同街镇、社区、村居委以及医患纠纷调解委员会等各层级、各专业部门和单位的协作，从而使委托调解机制突破了人民调解调处传统民事纠纷的领域局限性，积极拓展了人民调解的外延，将诉前委托调解向多方位延伸，使诉讼调解与人民调解、行业调解、行政调解、专家调解等各方面调解对接，形成了一个高效的诉前委托调解体系。制度接轨，浦东的联调机制已经形成制度，如起草了《诉前委托调解的规定》、人民调解协议书确认制度、委托人民调解操作流程的设计、委托调解台账和流程跟踪程序的建立、各类委托调解相关文本的起草与制定等等。其次是人民调解与行政调解的衔接。浦东基层已经实现了人民调解与治安行政调解的衔接配合。对于因琐事纠葛、邻里纠纷引发的伤害案件以及其他违反《治安管理处罚法》行为，派出所在接处警中认为可以通过调解解决的，征得当事人同意后移交给调委会负责调处。如果调委会在调查取证时遇到困难，由派出所提供帮助，联手调查取证。对突发性、易激化的纠纷，则启动联合调解程序，共同化解矛盾纠纷。此外人民调解也与其他行政调解衔接配合，如成立矛盾纠纷大调解中心，在街镇整合综治办、信访办、司法所资源，形成在党委政府统一领导，各职能部门分工协作，全辖区共同参与的工作机制，确保“有案必受、有受必理、有理必果、有果必公”。第三是仲裁与调解的衔接，理论界称为仲裁调解。即仲裁程序中，据双方当事人申请或者仲裁庭决定，双方当事人在仲裁庭的主持下，就争议的实体权利、义务自愿协商，达成协议，以此解决争议。正是由于通过调解资源的有机结合，浦东基层为群众化解矛盾纠纷、反映利益诉求提供了更多可选择的途径。

三是探索网络舆情监测，强化事前预防与事后化解相结合。通过12345热线、12319城建热线和网格办密切关注社区网络舆情。各街镇组建相应的基层信息员队伍，通过网络搜索，收集社区内各重点区域的网络论坛情况，汇集成报告，报送街道领导及有关部门，及时发现社区不稳定因素，积极介入调解。以东明路街道为例，2010年初辖区内某商品房楼盘刚交房时，部分业主因为房屋质量问题在业主论坛上发帖并相约集体上访。街道信息员及时将信息上报，相关部门采取多项措施，组织司法人员、居委会调解干部进行疏导调解，使得一起群访事件得以避免。

2.重点抓好调解专业化、职业化、社会化建设

基层积极推进人民调解的专业化、职业化、社会化建设，不断拓展以调解为手段的矛盾化解新领域，增强人民调解社会影响力。

第一，调解专业化。浦东近年来着重于对专业化人民调解组织的建立，即在街镇一级以政府购买服务的形式建立人民调解工作室，专门负责调处街镇与村居调委会调解不了上交的以及跨地区、跨单位的民间纠纷。截至2014年底，新区各街镇居（村）委、企事业单位等已建立1200多个人民调解组织，行业性、专业性的调解组织有28家，其中浦东率先探索开创专业化人民调解组织，并在大型公共项目中发挥作用，形成了世博核心区域、世博园区人民调解工作室。世博期间，世博园区调解工作室成功化解涉博纠纷152起。2011年世博园区人民调解工作室和南码头世博园区联合调解工作室被评为全国模范人民调解工作室。浦东也在积极探索专业化人民调解组织在公共管理和服务中发挥作用，指导司法所在外来人口聚集地建立调解组织，依托外来人员进行自我服务与管理。“高桥平邑”来沪人员居住地调委会在浦东集卡司机罢运事件中发挥人民调解工作的独特优势。^[17]

第二，调解职业化。调解职业化是指拥有专业技能的调解员以调解社会纠纷为职业为社会提供专业服务。过去街镇的调解人员文化程度参差不齐，而且年龄也偏大。因为担任调解员多为退休人员和热心公益的志愿者，而调解后备力量又严重不足。这些都严重影响了人民调解职能作用的发挥，迫切需要加以解决。从2005年开始，浦东各街镇就都配备法律专业本科生，并聘请具有法律背景的首席人民调解员。到2012年底，浦东专职人民调解员有2720名，兼职人民调解员和调解志愿者5417名。另一方面引导律师、退休法官、检察官等专业力量加入矛盾纠纷化解工作。推进律师事务所与司法所、律师与居村委的“双结对”活动，引导律师为政府依法行政提供法律咨询和为社区提供免费法律服务；选聘律师作为信访代理员，反映信访诉求，提出意见建议；通过制定《律师参与信访案件化解工作实施意见》，引导律师作为第三方参与信访突出矛盾化解工作，更好地发挥律师专业性中立性等优势。针对一些重大、疑难、复杂纠纷，建立会诊制度，吸纳法律、卫生、妇联、工会等相关领域的专家，组成专家学者团，召开疑难案件的专门征询会议，发挥“智囊团”的作用，共同帮助政府部门解决热点、难点问题。

以东明为例，2009年7月，东明路司法所与上海同盛律师事务所签订了结对合作协议，组织引导律师以第三方身份，参与介入社区矛盾纠纷化解工作中来。多年来，律师在参与东明社区重大社会矛盾化解方面发挥了重要而积极的作用。如街道曾有一居民与复旦大学附属妇产科医院发生医患纠纷，6年中多次到市、区有关部门上访。同盛达律师事务所律师介入这一疑难矛盾化解工作后，一方面多次会同街道、居委工作人员前往居民家中慰问，并邀请她参观世博会，在感情上取得当事人信任；另一方面积极与医院方进行沟通协调，针对其病情，认真听取医学专家的意见。随后，律师根据相关法律法规耐心向当事人进行析法明理，开展法制宣传，做好解释说明。一系列人性化操作和情感投入，促使其接受化解方案，签订了调解协议书。^[18]

第三，调解社会化。今天的社会发展特征使得调解要走向社会化。一是矛盾纠纷多元化呼吁探索建立多元矛盾纠纷化解机制；二是市民社会自治性增强，自然对于社会管理的意愿增强；三是民办非企业组织不断发展壮大，其本身所具有的第三方中立性有利于调解工作的开展；浦东的社会化运作始于2008年，潍坊新村街道以政府购买服务的方式成立了亚英调解工作室，这是浦东首家“民非”人民调解工作室，2009年东明路街道成立东明社区新老娘舅调解工作室（2012年更名为红梅工作室），聘请市十佳人民调解员、“新老娘舅之星”冯红梅同志担任负责人。此后又相继建立了裴蓁等多家“民非”企业性质的人民调解工作室，专司重大、疑难、复杂和跨地区、跨单位民间纠纷的化解以及开展法律咨询、信访代理、调解员培养等业务，拓宽了政府和社会组织合作渠道。街镇也注重发挥调解工作室的主动性和积极性，每年与之签订工作协议，以定量考核和超额奖励相结合的方法，鼓励工作室积极参与各类社会矛盾的化解。截至2012年8月底，“民非”人民调解工作室浦东共有11家。各工作室共接待群众上门咨询18000多批次，参与调解疑难复杂纠纷670余起，成功率达到99.7%。

调解工作室采取社会化运作模式，并具备第三方的中立性和较高的专业化程度，在化解社会矛盾中表现出了不可替代的优势：一是中立优势。工作室以“老娘舅”的第三方身份介入矛盾化解，能很快消除当事人的对抗抵触情绪并取得当事人信任，使矛盾化解迅速进入良性轨道。二是专业优势。调解员及其团队具备专业的法律知识和精湛的调解技巧，在矛盾调处过程中往往能达到事半功倍的效果。三是资源优势。浦东的十大明星调解员不仅有专业优势，同时也有资源优势。如冯红梅是市调解协会会长，在日常工作中经常与其他调解组织、法律服务机构等开展交流，不仅积累了宝贵的调解经验，还通过资源力量的合理利用快速化解矛盾，在一些常见纠纷及重大疑难矛盾方面形成了独特的调解方法。四是组织优势。每一个调解工作室都是一个优质孵化器。通过日常带教、实战演练，积极培养调解骨干。

3.加强调解干部的管理，完善指导和培训，不断提高其工作能力和水平

面对新时期调解工作所产生的新问题、新矛盾，调解干部的工作能力和水平需要进一步提高，以适应调解工作面临的新形势和压力。

一是优化人民调解员持证上岗和分类管理制度，规范人民调解员的资格准入和指导管理。2010年底，新区修订了《浦东新区人民调解员等级评定办法》，探索人民调解员分类管理，发挥首席调解员化解复杂疑难纠纷的示范带头作用。即根据化解不同领域矛盾纠纷的需要，实行人民调解员的分类管理，同时也不断优化人民调解员等级评定相关制度。细化等级评定要求，建立与之相适应的调解员等级补贴机制，以调动广大调解员提高自身能力水平的积极性。在市级首席人民调解员评定基础上，结合浦东人民调解员等级评定办法，确定新区层面的一级、二级和三级人民调解员等级申报原则和等级界限，规范等级晋升途径，以此建立调解员梯度发展规划，在一定程度上缓解人民调解员流动大的情况。人民调解员的分类管理对提高新区人民调解员的专业化水平起到了积极的引导和促进作用。目前，我区有上海市首席人民调解员37名，新区一级人民调解员43名，二级人民调解员109名，三级人民调解员809名。^[19]此外，新区设立了人民调解专项经费，主要用于人民调解员交流、培训、补贴、奖励等。这些举措有效推进了人民调解员职业化进程。

二是组建人民调解精品案例库和人才库，建立人才储备基地。在各个行业推举专业人才、筛选优秀调解案例建立新区调解专家和精品案例数据信息库。探索建立试点建立人民调解人才基地，面向大学毕业生，采用实习和社会化聘用等多种形式，通过老调解员传帮带教的方式，招聘并储备一大批年轻的调解人员，既可缓解大学生就业压力，又可优化调解员年龄和学历结构。

三是落实人民调解指导员制度，切实加强对调解工作的指导。浦东新区司法局、法院先后建立了人民调解指导员工作制度，人民调解定向指导制度以及落实人民调解协议书确认制度^[20]。在全区建立了人民调解责任区，指派法官担任各区的人民调解指导员。规定指导员必须对符合民调组织受理的民事纠纷进行调解指导；对调解员法律知识、调解技巧的正确运用进行指导；对调解员制作调解协议的合法性、规范性进行指导；对涉及经人民调解达成协议的诉讼案件进行指导；对调解员进行法律、业务培训，对社区居民进行法制宣传。葛建萍法官被评为全国指导人民调解先进个人，陆家嘴法庭被评为全国指导人民调解先进集体。

四是组织调解员到法庭观摩审判和推荐专兼职人民调解员担任人民陪审员。基层调解员到法庭观摩审理案件，能够进一步接近现实，对于提高基层调解员的法律业务水平，增强责任感和使命感有极大的促进作用。2011年来，新区先后选派调委会主任近千人次到法庭观摩民事案件审判。建立人民调解员庭审参与等相关制度，引导人民调解员参加人民陪审员的选拔、推荐和培训工作，直接参与诉讼活动和民事审判。在新区法院，近70%的人民陪审员是专兼职人民调解员。

五是从培训体系建设入手，提高队伍整体素质。建立常态化长效培训体系，采取区级培训与街镇培训、在岗培训与自我培训相结合方式，分层分类培训。新区每年都会组织全区调解（治保）主任、一级人民调解员及新任调解主任等工作培训班，培训内容涉及动拆迁、工程建设、物业纠纷、医患纠纷、交通事故处理等领域。同时，各街镇也有针对性地组织居村调解主任、人民调解信访代理员、信息员进行培训。2015年3月31日，新区司法局、新区信访办联合南汇新城镇开展对南汇新城司法所、万祥司法所、泥城司法所、书院司法所人民调解主任、人民调解员及信访代理员160余人做业务工作指导培训。^[21]使基层调解、信访干部学到了不少处理实际问题的方法与技巧，对今后自己开展信访、调解工作起到了很多借鉴作用。

此外，在完善原有培训机制的基础上，借助高校建立专业性行业性纠纷培训体系框架，培养优秀人民调解员，提高疑难矛盾纠纷化解的能力和水平。上海政法学院已经开设人民调解专业，融合法学、社会学、社会工作、社会心理学、伦理学等专业知识。^[22]通过高校培养人民调解专业人才，面向公安、检察、法院、司法行政机关等单位就业，将有利于促进人民调解规范化、职业化、专业化，使得人民调解事业的健康持续发展。