完善监察执法与刑事司法衔接意见

一、存在的问题

1.执法观念仍滞后。正确贯彻宽严相济的刑事司法政策，对司法人员的执法观提出了很高要求。但是在执法实践中，诸如“重惩治犯罪轻人权保障”，“重部门利益轻大局利益”，“重就案办案轻司法服务”，“重实体轻程序”，“重监督别人轻接受监督制约”，“重司法秘密轻检务公开”，办案不按规程、不讲效率、不求质量等一些错误的观念和做法根深蒂固，一时难以转变过来，成为贯彻宽严相济刑事司法政策的思想障碍。特别是受“严打”惯性思维影响，检察干警对宽严相济还缺乏科学认识，尤其是对依法从宽心存顾虑，担心失之过宽会放纵犯罪，会导致打击不力，从而不敢从更加有利于促进社会和谐、缓解社会冲突、减少社会对抗的角度，在办案中依法运用宽缓的刑事政策。

2.宽严尺度难把握。有人认为宽严相济的刑事司法政策就是轻罪刑事政策，在当前执法中应当侧重在宽缓上做文章，能够从宽的尽量从宽;也有人认为，当前社会治安形势依然严峻，现在讲宽缓为时尚早，还是应当以从严为主。这两种观念都有些片面。贯彻宽严相济更重要的是审时度势，因时而宜、因地而宜、因罪而宜。⁽²⁾也就是说，在什么时期应当采取或宽或严的政策，在某一特定地区究竟是该采取或宽或严的政策，对某一案件究竟应当采取或宽或严的政策，不应一概而论，而应就事论事，具体问题具体分析。但是由于对犯罪状况缺乏定量定性分析，对特定时期、特定区域、特定领域犯罪的趋向和规律也不易把握，在执法实践中合理区分和界定严重犯罪和轻微犯罪，正确运用好具体的刑事政策，尚有较大难度。

3.业务素质难胜任。正确贯彻宽严相济刑事司法政策，需要靠精通业务的执法人员去落实。但是，由于历史、经济、体制等多方面原因，检察专业化人才的数量和质量与法治现代化进程相比还有相当的差距，法学理论功底深厚、实践经验丰富的专家型人才更为缺乏。有的办案人员习惯于仅凭经验办案，机械地运用法条，对刑事法律的立法宗旨、立法精神把握不够，对在刑事政策指引下办理案件的方法掌握不够，不善于将办案的法律效果与社会效果有机结合，从而造成在司法实践中对案件的处理轻重尺度把握不准，有时简单地一捕了事、一诉了事，有时又把尺度放得过宽，直接影响了宽严相济刑事司法政策的正确适用。

4.执法考评不科学。当前，检察机关的考评机制与宽严相济刑事司法政策的要求存在一定差距。一方面，现行的考评办法一般都强调提高起诉率、有罪判决率，控制不捕率、不起诉率、无罪判决率、撤案率，并设置了相应的指标或量化考评减分标准。这虽然十分必要，但是标准设置过高，就会导致下级检察机关因为担心考评成绩受影响，而不愿对符合不捕、不诉、撤案条件的案件作出合理决定，运用不捕、不诉、撤案权日趋保守。另一方面，考评办法把捕后不起诉、起诉后判无罪案件，简单、笼统地当做错案或严重瑕疵案件对待，也影响了检察机关正确适用批捕权和起诉权，对于一些应当逮捕、起诉的案件，不敢依照法定条件作出合理决定。

5.矫治机制不健全。目前，我国短期自由刑(拘役和3年以下有期徒刑)的执行状况不太理想。⁽³⁾一方面，短期自由刑的惩罚功能较弱，一般预防效果较差，行刑机关较少开展有针对性的矫正和教育;另一方面，短期自由刑的执行场所设施不足，条件较差，容易发生交叉感染。如此，短期自由刑的受刑者不仅过多占用了监管设施，而且改造效果甚微;不仅造成较大社会经济资源的浪费，而且回归社会的管理、教育难度非常之大，容易成为危险的累犯，带来新的社会不安定因素。同时，我国监禁刑的替代措施也不完善。不仅财产刑、资格刑、缓期执行等制度不够完善，而且暂缓起诉、缓期宣告、保护观察等制度存在缺失，尤其是社会服务刑还没有独立出来成为非监禁刑的种类。矫治机制的不健全，势必会使宽严相济刑事司法政策的社会效果大打折扣，甚至会产生负面影响。

6.工作机制不协调。主要表现在侦查机关、检察机关和审判机关工

作协调机制不够健全，导致各机关对执法尺度掌握不一。当前执法机关的分歧突出表现在对依法从宽的条件理解、认定不一致，在此诉讼环节可能依法从宽处理，而在彼诉讼环节则不能;有的机关及时出台了执行宽严相济刑事司法政策的具体办法，有的机关没有相关具体规定，导致执法步调不一致。如在强制措施的使用上，对有无逮捕必要，侦查机关往往会站在侦查工作需要的角度去考虑，过分强调个案的逮捕必要性，而检察机关则要根据犯罪主体、主观恶性、犯罪情节、人身危险性、社会危害性等多种因素综合评价有无逮捕必要;在职务犯罪嫌疑人的自首、立功等问题上，审判机关经常与检察机关认识不一致;另外，刑事案件适用不起诉(尤其是相对不起诉)、适用缓刑、免予刑事处分、单处附加刑的比率较低，也在一定程度上折射出司法机关之间执法思想的不统一。

7.执法力量不充足。当前，检察机关主要业务量逐年大幅上升，各种新型、疑难、复杂案件层出不穷，而人员编制还是上世纪80年代确定的，几十年一成不变，不能适应现实执法需要。案多人少的矛盾非常突出，导致检察人员工作压力大，疲于应付，难以投入更多有效精力，把宽严相济刑事司法政策落实到每一个具体案件中。实际上，贯彻落实好宽严相济的刑事司法政策，需要大大增加司法机关的工作量，而不是减少工作量。如对未成年人犯罪案件，如果按照以往的做法，简单作出批捕、起诉决定，办案精力投入不会很大，但是现在不仅要分案处理，还要深入学校、家庭、社区、单位进行帮教、考察等，有的还要开展刑事和解工作，不起诉案件还要经过检察委员会进行讨论，这就需要增加成倍的精力。