对“执行难”的综合治理

五、对“执行难”的综合治理^[46]

既然“执行难”是各种社会因素共同作用的结果，是一果多因，那么，解决“执行难”问题，也必须做到“对症下药”，根据其不同成因分别采取各种因应措施，多管齐下进而形成合力，以达到对“执行难”进行综合治理的目的。

（一）加大立法力度，努力建立统一完备的部门法体系

前已述及，由于强制执行法成文法典至今尚未颁行，致使强制执行部门立法工作严重滞后。我国现行关于强制执行的法律规范是以民事诉讼法为核心加上最高法院在各种时期制定的司法解释以及有关行政机关制定的行政法规组成的“大杂烩”，不仅条文少而笼统，法律的空白多、漏洞多，而且由于制定的主体不一、颁布的时间不一，体例散乱，造成一些法律规范内容相互矛盾，既不便于执法人员熟练掌握，又出现政策排除法律适用的弊端。成文法的滞后，造成执行人员面对整个社会的快速发展变化，在处理民事纠纷和执行工作中大量出现的新情况新问题时找不到明确的、完整的规范依据，束缚了执行人员的手脚，制约了执行工作的力度。同时还导致法官自由裁量权的扩大和司法恣意行为的产生，并为执行案件的被执行人、协助执行义务人或其他利害关系人利用法律的漏洞规避执行提供可乘之机。而要扭转这种被动局面的惟一可靠途径，就是尽快制定强制执行法典，推动强制执行部门法体系的建立和完善，使强制执行权的运行真正处于较高层级的“有法可依”状态，彻底摆脱法律体系不完善带来的种种困境。至于强制执行法如何制定，以及应当通过立法手段加大对恶意逃、废债务行为的制裁，下一章另有论述。

（二）加大执行力度，努力探索执行工作新途径

生效法律文书确定的义务人如果未能在法律规定的时限内自动履行义务，则法院依债权人的申请予以强制执行，其力度的大小，不仅直接关系到当事人合法权益的实现，也关系到“执行难”问题的有效解决。在被执行人有履行能力而拒不履行的情况下，依法加大执行力度，对于打消恶意赖债者的侥幸心理，树立法院的司法权威具有十分重要的意义。所谓加大执行力度，包括三个方面的含义：首先，是指在依法规范执行程序的前提下创造性地开展工作。第一，要求进一步落实执行公开制度。进入执行程序的案件，法院应当严格按照执行公开的要求把执行过程向当事人及社会予以公告，把被执行人的情况置于社会的监督之下。第二，要求强化被执行人财产申报制度。被执行人必须定期到法院申报财产，法院根据申报进行核实，不按时、不如实申报或负债逃跑的，依法追究包括刑事责任形式的法律责任；对确无财产可供的，依法组织清算，能说明属风险亏损无力偿付债务的，法院应向有关部门移送相关材料，依法注销，终结执行并公告。第三，要求在不违反法律禁止性规定的前提下积极探索新的执行方法。解决执行难题，必须对执行工作新情况、新问题加强研究分析，积极探索执行工作的途径和新的方法。执行工作是一项非常注重技巧和艺术的司法活动，从实际出发、因案制宜通常能达到事半功倍的效果。例如，赋予律师一定的调查权，适当扩大依法调查的权力主体，建立多元化的被执行人财产调查机制；对长期赖债者在新闻媒体上“曝光”，与有关机关、单位建立必要的协作机制，限制债务人进行某些消费活动；建立举报制度，对提供被执行人财产线索或举报被执行人违反法院禁令进行高消费的公民给予一定的奖励，并将所需奖金计入执行标的；对无力偿债但有劳动能力的被执行人以其劳务抵债，等等。对这些行之有效的举措要反复揣摩、灵活选择使用，并在实践中不断推陈出新。其次，在坚持严格执法、文明执行的前提下充分运用法律赋予的强制措施和手段。虽然我国目前尚未颁布专门的强制执行法，但散见于《民事诉讼法》等法律、法规中的民事强制措施还是较为全面充分的，关键是要在执行过程中熟练掌握和果断准确适用。在事实清楚、证据充分、手续完备的前提下，对被执行的财产及时采取查封、冻结、扣押、搜查、划拨、拍卖、变卖等强制措施，有助于债权人合法权益得到实现。对那些故意障碍、抗拒执行的违法行为，应依照《民事诉讼法》适用拘传、罚款、司法拘留等强制措施，情节严重的，坚决按《刑法》的有关规定追究刑事责任。再次，应当建立以诚实信用为核心、全社会参与的执行威慑机制，使逃、废债务的被执行人在社会上寸步难行。在许多法治国家，假如一名债务人不履行债务，那么其个人信用就有不良记录，由此产生的违法成本将远远高于所得利益，例如，没有雇主愿意雇佣他，银行不再给他贷款，他无法以自己的名义注册公司或担任公司成员，保险商将拒绝为其提供保险或者收取远远高于一般人的高额保费，其子女所在的学校可能会要求转学，其参加高消费将面临被警察立即拘捕的危险，等等，因此，没有人愿意为逃避债务而冒这样的风险。笔者认为，建立执行威慑机制是解决“执行难”的关键环节。

（三）加大服务力度，努力扩大执行工作社会效果

在经济全球化的背景下，在竞争中求发展是所有企业面临的共同挑战。特别是在当前的经济转轨时期，众多企业尤其是国有大中型企业成为被执行人，其中部分企业生产经营陷入困难，资产负债率高，不良债务重，效益下降，亏损严重，这也是造成“执行难”的重要原因之一。作为中国特色社会主义司法制度重要组成部分的人民法院，决不能僵化地就案办案，而应站在促进社会和谐稳定的高度，强化服务职能，采取有效措施提高被执行人的偿债能力。因此，从实际出发，在法律规定的范围内采取灵活、变通的执行方法，从而保障和促进作为被执行人的企业改革和发展，促进企业资产的良性循环，提高企业的经济效益，这对于改善执行工作的客观环境，缓解“执行难”，无疑是一项标本兼治的工作。在执行涉及国有企业的案件时，应当努力把握党和国家的工作中心，把科学发展观及和谐司法的理念贯穿于执行工作始终，坚持公正、大局、服务、保障四项原则，充分发挥审判职能作用，扩大执行工作的社会效果。例如，在具体执行活动中法院可以发挥中介作用促成企业合并，由实力强劲的企业兼并无履行能力的困难企业，被兼并的企业的债务由存续企业进行清偿；对于被执行的产品科技含量高、附加值高、有市场、能回笼资金，却因债务缠身融资无望，无法扩大生产的，在做好申请人的工作后，可以采用“债权转股权”的方式，通过法律程序使债权人参与经营，增加企业活力，促进企业发展；对被执行人的产品有一定市场效益，符合产业发展政策，有发展潜力的，可以采取“放水养鱼”的方式，以一定的资产作抵押，中止执行，待被执行人经营状况好转时，再行收回债权；对被执行人具有申请执行人所需的某种劳动、管理技能或土地使用权等，可以劳务、土地使用权抵债的方法使申请人的债权得到清偿；对被执行人已无有形财产可供执行，而其尚有较好声誉的产品商标或专利技术等无形资产的，可转让其无形资产清偿企业债务；对于缺乏流动资金或账面资金不多但拥有较多债权的企业，可以依照法律规定集中执行到期债权，帮助企业清理“三角债”；对执行人依法无法转移所有权、其财产因使用不当而面临毁损或贬值危险的，可以尝试委托中介机构予以强制管理，用经营所得的收益来清偿债务；对被执行人破产、关闭的，加大对其债权的执行力度，减少破产费用，尽量提高清偿率，减少债权人的损失。

（四）加大宣传力度，努力改善执行工作與论环境

良好的法制宣传工作，一方面可以调动社会舆论的力量，给被执行人施加强大的社会压力，加大被执行人逃避执行的违法成本，使被执行人不敢对抗执行，从而改变执行工作被动孤立的局面。从某种意义上讲，“执行难”，是被执行人不懂法、不守法的结果，是将个人和部门利益凌驾于社会整体利益和国家法律之上的结果，因此加强社会主义法制宣传教育显得尤为必要。法治国家的建立是一个渐进的过程，需要几代人的艰苦努力才能实现。法制的健全、公民法律意识和法制观念的增强无疑有助于执行工作的开展。因此，在多办案、快办案、办好案的同时，充分发挥执法者的主观能动性，通过各种形式宣传人民法院的执行工作，把国家的法律和政策以人民群众喜闻乐见的形式通过报纸、电视、互联网、广播等新闻媒体予以宣传，可以在全社会形成“生效法律文书必须执行”的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干扰人民法院执行为耻，以服从、协助、支持人民法院执行为荣的法治氛围。另一方面，全方位、多层次的执行宣传活动，可以加强全体公民的自我保护意识和风险防范意识。对重大、疑难或典型执行个案的公开报道，除了对赖债、逃债的被执行人具有舆论警示及制裁作用外，也使其他法律主体知悉被执行人的资信状况，从而避免了与被执行人进行经济活动时因不知情而产生新的不良债务的可能；而一般公众也通过具体的执行案例学习了法律知识，并自觉以国家法律规范自己的行为，避免无谓诉讼的发生，或者在其合法权益受到侵犯时能够为法院执法活动提供积极、有效的协助，正确运用法律武器及时维护自身的合法权益。

（五）加大改革力度，努力建立协调的执行运行机制

毋庸讳言，现行的执行体制缺乏效率，阻碍了执行工作的深入发展，在一定程度上也是造成“执行难”的原因之一。由于历史的原因，人民法院的人、财、物长期受制于地方政府及有关部门，和其他审判工作一样，执行工作也常常受到来自于地方的掣肘，难以理直气壮地公正执法。因此，改革法院现行管理体制和执行工作体制，建立有利于法院严格执法、公正执行、运转高效的执行工作运行机制已成为一项十分紧迫的任务。首先，必须加快执行机构改革的步伐，在遵循法治原则的前提下，建立全国统一的执行机构，实行垂直领导和分级管理，最终从人、财、物等方面与地方政府脱钩。这不仅是法院机构改革的问题、更是落实宪法赋予法院地位的问题。这个问题若能有效解决，必将极大地增强人民法院抵御地方保护主义的能力。其次，在统一的执行工作体制下，应当适时调整工作布局，建立跨区域的集中执行及案件责任制度。打破执行案件地域局限，以被执行财产所在地法院为执行管辖的首要原则，在加强地方法院之间协作的基础上集中优势兵力开展集中执行，不仅可以降低执行费用和减轻执行人的经济负担，而且有利于避免冲突事件的发生，有利于提高执行工作的效率，是解决“执行难”的有效途径之一。从以往的情况综合来看，委托执行的效果不太理想，主要是全国法院未能形成这项工作的统一领导和管理体制，特别是许多法律在观念上未引起足够重视，从而导致借故拒绝、消极应付、久拖不执的情况时有发生。因此，从法院当前执行工作的实际出发，适时调整工作布局，取消委托执行制度，代之以跨区域的集中执行，并建立相应的工作责任制和责任追究制，必将使现有的人、财、物资源得到更大效率的利用，从而使“执行难”的状况得到有效遏制。

（六）加大管理力度，努力提高执行人员执法水平

“执法能力是党的执政能力在政法机关的重要体现，是政法机关完成各项任务的重要保证。提高执法能力，最核心的是提高群众工作能力。”^[47]执法者自身素质的高低直接影响执法活动的质量。过去，由于对执行工作的地位、作用认识不够，在执行人员的配备上先天不足，执行队伍整体素质不高。一些执行人员在严肃执法、文明执法上存在一些问题。如搞超标的扣押、不区分赔偿责任与连带责任、胡乱追加第三人、以拘代执等，这些“执行乱”的行为更加剧了“执行难”的状况。为了改变这种局面，除了应加强干警的思想建设、政治建设、组织建设、纪律建设和作用建设外，还必须对现有的干部人事等管理制度进行大刀阔斧的改革，努力推进执行队伍建设，使之适应新时期执行工作的需要。一是应当改变现有的执行员、书记员配备模式，建立有利于竞争富于效率的执行法官配备制度。在建立执行员独立系列的基础上，^[48]从现有法官中从优选择一批政治素质高、业务精良、作风过硬的人员担任执法法官及执行员，每名执行法官或执行员配备若干名（不少于2名）执行官助理，执行官助理从现有的助理审判员、书记员及法警中选任。根据执行立案到结案各项程序的不同要求，分别对执行法官、执行员及执行官助理的职责作出具体规定，使其互相监督、配合、制约，各司其职，通过协作共同行使执行裁决权和执行实施权。与此同时，应加强执行案件督办和检查制度，建立领导接待来访和参与执行机制，防止执行人员滥用权力，这种机制既可以把执行员从一执一书配备带来的繁杂的事务性工作中解脱出，使其集中精力处理执行中的重大问题，又可以发挥书记员的主观能动性，从而最大限度地发掘人力资源潜能。二是应当狠抓干警法律知识和业务技能的培训，使其成为胜任执行工作的全面型专门人才。执行工作是一项涵盖面很广的司法专门工作，对执法者的素质相对要求较高。一名合格的执行人员，必须既会做司法工作，又会做群众工作，还要会做思想政治工作。随着国家立法进程的加快，大量的新法不断颁布，执行人员如果对市场经济条件下的法律知识缺乏系统学习，对执行工作新情况、新问题及适用法律缺乏足够研究，就难以适应工作需要。同样地，执行工作与法院的其他审判工作一样和人民群众密不可分，需要有群众观念，善于做群众的思想工作，在开展执行活动时正确对待群众的呼声与要求，如果缺乏群众的理解和支持，工作起来就会寸步难行。为此，必须建立相应的制度加以解决，如执行人员定期轮训制度、岗位考核制度、领导督促制度、当事人评议制度、违纪处罚制度、听证合议制度等，给执法者以压力和动力，增强执行工作的透明度，克服暗箱操作等不规范行为，把执法者置于广大人民群众、社会公众舆论的监督之下，促使其不断全面提高自身素质。

（七）加大监督力度，营造执行工作良好的社会环境

执行环境在很大程度上制约着法院的执行工作。由于执行工作牵涉面广、社会性强，单纯依靠法院自身的努力尚不能完全解决问题，必须紧紧依靠党委领导，自觉接受人大监督。加大监督力度，首要的是争取上述机关支持以抵制地方保护主义和部门保护主义的干扰。大量生效法律文书难以执行，地方和部门保护主义是一个总根源。对某些地方或部门以各种借口、各种方式干预执行，少数领导出于各种利益考虑就个案打招呼，发函件、批条子的行为，法院除依法抵制外，还应当积极依靠党委、人大予以排除，情节严重的，还要通过纪检部门给予纪律处分。同时，法院的协助执行工作离不开党委和人大的积极协调。随着执行工作难度的日益加大，法院的执行活动需要检察、公安、银行、工商、土地规划、房产等职能部门协助的情形愈加普遍。特别是对那些导致“执行难”的不合格主体，可以通过党委、人大进行协调，责成工商等职能部门从源头上予以查堵，如不予年检、吊销执照等，使空壳公司、皮包公司逐步归于消灭，从而使执行积案得以消除。此外，在法院独立的人、财体制建立之前，法院执行机构的设置，人员和装备的配备暂时离不开同级党政机关的支持，执行工作流动性大，对抗性强，极易发生各种突发事件，对物资装备有特殊要求。法院实行“收支两条线”后，应更加积极地寻求有关职能机关的支持，特别是审判的经费应予以保证，人员配备、通信、车辆、警械等物资装备也应满足执行工作的现实需要。需要明确的是，党委领导和人大监督是以保证法院真正依法独立行使执行权为前提的，这是我国实现社会主义法治的基本要求。因此，应当加强执行监督的规范化、制度化建设，既保障对执行办案活动实施有效监督，又保障执行部门依法独立公正地行使职权。