“执行难”的成因

三、“执行难”的成因

“执行难”是社会现实问题在人民法院执行工作领域的集中反映，形成“执行难”的原因是十分复杂的，既有立法的原因，也有实体的原因；既有法治环境的原因，也有体制的原因。可以说，“执行难”是各种社会因素共同作用的结果，是一果多因。笔者认为，“执行难”的形成大致包括以下几个方面的原因：

（一）立法原因

1．成文法滞后

博登海默曾经指出：“法律的‘时滞’（time lag）问题会在法律制度的不同层面中表现出来……立法过程往往也是缓慢而棘手的，而且立法者也往往倾向于对即时性政治利益作出快速反应，而对修正过时的法典或使充满传统因素的司法法律现代化等问题反应迟钝。”^[23]在我国，经过改革开放30年的发展，整个社会处于快速发展变化的转型时期，各种新情况新问题在人民法院受理的民事纠纷和执行工作中大量出现，使立法工作相对滞后，导致强制执行法律很不健全，束缚了执行人员的手脚，制约了执行工作的力度：^[24]由于没有专门的强制执行法，民事诉讼法典涉及执行的条款远不能满足执行工作需要。

一是现行法律条文少而笼统，不够完善，相较德国强制执行法律242条、日本执行法律189条、西班牙执行法律612条，以及瑞典、瑞士、意大利、秘鲁等国的强制执行法的众多法律条文，我国《民事诉讼法》关于执行程序的规定仅有32条；有的条文缺乏可操作性，赋予人民法院的执行措施少，手段弱，无法对付恶意赖债、逃债者行行色色的转移和隐藏财产的行为，使执行工作顺利进行缺乏保障。

二是法律的空白多、漏洞多，执行中出现的许多新情况、新问题，从现行法律和司法解释中难以找到确切的处理依据，法律方面缺乏相应的明确规定。例如，法院调查企业登记状况、经营状况的权力，强制冻结交易、强制过户的权力得不到切实保障；相关法律对人民法院强制执行中转移一些特定财产权的情况缺乏必要的规定，行政程序方面也没有相应的配合条款，操作起来受各方面制约严重，有关部门常以法无明文规定为由拒不协助执行。除此之外，对于其他一些重要的问题，例如执行机构的设置，执行人员的任免、地位、程序等，均未作出明确的规定。成文法制度的形式合理在于它为整个司法过程提供了一套明确的、完整的规范，力求通过法律的制定使整个司法过程都处于法律的严格控制之下。^[25]由此可见，成文法的滞后，必将导致法官自由裁量权的扩大和司法恣意行为的产生，并为执行案件的被执行人、协助执行义务人或其他利害关系人利用法律的漏洞规避执行提供可乘之机。

2．法律规范混乱

由于强制执行法成文法典的滞后，造成我国现行关于强制执行的法律规范是以民事诉讼法为核心加上最高法院在各种时期制定的司法解释以及有关行政机关制定的行政法规组成的“大杂烩”。这些法律规范存在着诸多缺陷。

第一，制定的主体不一，颁布的时间不一，没有形成有机的整体。一部法律规范的诞生，是由立法者在一定立法思想指导下将规则法律化、条文化的过程。而不同的立法主体由于所处的地位、所代表的利益、所要完成的任务以及所要达到的目的各不相同，决定了他们在立法活动中所启用的立法思想和指导原则不尽一致，有时甚至呈现重大差别。现行执行法律规范由于分属权力机关、司法机关、行政机关制定，造成执行机关在办案过程中难以以统一的原则和尺度公正执法。

第二，体例散乱，既不便于执法人员熟练掌握，又不利于指导、规范当事人等的行为。由于制定主体的不同，法出多门，加之时间跨度大，因此要将这些不同主体于不同时期制定的法律规范汇编完整而不缺漏，本身就不是一件容易的事情。即使汇编成册，由于体例庞杂，内容重叠，条文浩如烟海，执法人员要做到准确把握、熟练运用十分困难，因此在执法中不可避免地出现“执法违法”的情形。不仅如此，对于执行案件当事人而言，基本了解这些法律规范的条文并运用于具体案件，以维护自己的合法权益就更是难上加难。如此一来，极易出现执行人员利用当事人不熟悉法律规定而违法执行的现象。

第三，一些法律规范内容相互矛盾，在具体执行时容易出现理解上的歧义。其结果要么导致不同地区不同级别的法院之间对适用同一法律条文作出不同的解释进而作出不同的执行行为，影响国家司法活动的统一和权威；要么导致在办理具体案件过程中层层请示汇报，从而大大降低执行效率，错失执行良机。

3．政策排除法律适用

政策一般指国家政策或政党政策。在我国，由于中国共产党是执政党，而法律是“奉为法律的统治阶级意志”，因此，政策本不应与法律相抵触，政策与法律一道成为规范人们行为的准则。但在实际生活中，一个政策的出台往往很少考虑到法律的存在，甚至一些地方故意用“土政策”、“土规定”超越法律、修改法律，造成了执行工作标准的多重化，引起了法院在执行法律和执行政策面前的两难选择。^[26]例如，执行机关在执行某单位为被执行人的案件中，依法将被执行人的财产采取执行保全措施，被执行人以上访请愿、堵塞交通为要挟，要求执行机关停止执行措施；而申请执行人也威胁道，一旦法院不依法执行，自己的职工也要上访请愿、堵塞交通。此时，对于如何执行国家法律和维护社会稳定的政策，执行机关必然面临艰难选择。至于司法实践中以执行社会稳定政策而使执行机关违背法律规定将案件裁定中止执行的案例更是俯拾皆是。

此外，在经济转型时期容易出现成规模的企业或其他组织关、停、并、转，政府往往出台一些政策要求法院配合，这些政策常常以排除法律的适用为基本特点。例如，人民法院在执行以撤销、关闭清算的金融机构为被执行人案件时，对于该金融机构的执行案件裁定中止执行以后，一旦发现被执行人可供执行的财产，依照《民事诉讼法》第232条的规定，人民法院有权恢复执行。然而，根据国家关于维护此类金融机构清算秩序的政策，人民法院依法对于已过“保护期”的“黑名单”上的债务人恢复执行，并不能得到现行政策的支持。

（二）实体原因

1．执行依据不公正

司法公正始终是司法的本质要求，也是人们需要将其纠纷提交裁判的理由。^[27]在社会生活中，当主体之间的权利义务关系遭到破坏和扭曲时，人们转而向司法机关寻求公力救济，以期通过公正的司法裁判与执行活动解决纠纷，矫正遭到扭曲和破坏的权利义务关系，消除冲突的发生，或者将冲突制止在发生之前。因此，当事人及社会公众对司法机关裁判活动的公正性有着很高的期待。“只有当法律完全被法院公正地作出解释后适用时，法律才会被社会的大多数成员所接受。”^[28]对于案件的当事人而言，生效法律文书是否公正，直接决定着该法律文书能否为当事人所接受，进而影响其是否自觉履行。

在司法实践中，除了部分债务人缺乏履行义务的诚信外，还有一部分债务人由于对执行依据的公正性怀有否定和抵触心理，而在行动中拒不履行执行依据确定的义务。执行依据缺乏公正性的原因很多，有的是对案件事实认定不够准确，有的对证据采纳不全面，有的分析说理不充分，有的适用法律不恰当，有的办案程序违法，等等。当事人一旦对司法机关的公正性产生疑虑，要在执行中变成自觉的行动必然会出现困难。正如有学者指出，“公正”作为一个评价标准，只有在合乎大多数人的公正理念时，这种公正才是可欲的。^[29]因此，在执行程序中，许多被执行人因强烈质疑执行依据的公正，转而将对抗情绪发泄至与作出该生效法律文书为同一机关或同一类机关的执行法院身上，^[30]许多债务人反复向执行人员阐述自己对执行依据实体问题的抗辩，少数债务人甚至公然宣称：财产是有的，只要法院不歪判，怎么执行都可以。由于对执行依据的公正心怀不满，债务人常常采取各种手段对抗执行，成为“执行难”的重要成因之一。

2．强制执行触及人权保护的底线

前已述及，生存权是一项重要的基本人权。门格尔认为，在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。如果被执行人完全缺乏履行债务的能力，则属于当事人应当自行承担的经营风险，不属于“执行难”范畴。但是，当被执行人具有一定的履行能力，但这种能力不足以确保在实现执行依据确定的债权的同时又能保障自身的生存权等基本人权时，强制执行便成为一种困难。如果一件案件的执行触及到被执行人生存权的底线，恰巧案件的执行结果可能关系到债权人的生存权时，出现“执行难”便是一种顺理成章的现象了。如果当事人一方或双方是具有一定数量成员的法人或其他组织时，“执行难”的程度还会得到加剧。因此，对于一些经济效益差、生产经营难以为继、职工基本生活不能得到保障的危困企业，如果强制执行，势必突破保障被执行人发展权及其职工生存权的底线，无疑将激化矛盾，影响群众的生活秩序和社会安定。在这种情况下，尽管被执行人拥有土地、厂房、机器设备等财产，执行法院往往不得不停止案件的执行程序，造成“执行难”。

（三）法治环境原因

1．司法缺乏权威

在一个法治的社会，司法权力是与立法权、行政权相抗衡并相互制约的权力制衡体系的重要组成部分，司法享有崇高的权威。“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”^[31]我国现行《宪法》第3条第3款明文规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。并在第三章“国家机构”中对于中央及地方行政机关、审判机关、检察机关（即俗称的“一府两院”）的设置作出了具体规定。根据宪法的规定，作为独立行使国家审判权和执行权的人民法院，其宪法和法律地位是与行政机关平行的。所有国家权力的行使都应当建立在权威性基础之上，而针对司法是解决争议的最后一道防线的性质而言，司法更应当具有绝对的权威才能保证法治的实现。正如澳大利亚著名大法官马丁所言，“在一个秩序良好的国家中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权威的丧失”。^[32]

然而，根据“党对政法工作绝对领导”的原则，行政机关首脑与人民法院院长在执政党内地位的巨大差距，决定了人民法院要在实际生活中达到宪法规定的与行政机关在法律上的平行地位是极其困难的。正如有学者评价的那样，人民法院的实际地位远远没有达到法律规定的地位，这是尽人皆知的……以至于使整个社会觉得人民法院类同于甚至还不如一个一般的机关。^[33]特别是在中国这样一个“官本位”观念十分浓厚的国家，人民法院相对较为低下的地位很难保证其在行使审判权和执行权过程中保持较强的独立性和监督制衡行政机关的能力。实践中，我们经常听到一些权势人物对执行人员蔑视性的话语：“你们法院是什么级别，凭什么执行我！”“让你们院长来跟我讲话！”等等。由于司法缺乏足够的权威性，导致司法机关缺乏应有的公信力，许多当事人对司法的判决的公正性缺乏必要的依赖，即使对公正的裁判也不愿意自觉地履行，“执行难”因此成为困扰司法的最大难题之一。^[34]

2．社会诚信严重缺失

诚实信用是规范和调节平等主体之间人身和财产法律关系的“帝王条款”或“帝王原则”，也是维系社会和谐的重要支撑力。“诚信友爱”是和谐社会的重要特征，而一个缺乏诚信的社会是断然不可能保持和谐的。近30年来，随着改革开放的深入，社会的物质财富出现了巨大增长。然而，由于数千年来形成的中国古代法精神与现代法精神中的契约思想根本对立，^[35]现在我们还没有建立起一种社会的诚信机制。^[36]人生的弱点决定了任何人都不是天生的守法者。于是，社会的诚信机制便更加凸显其重要性。在一个诚信的社会里，如果一个债务人不履行生效法律文书确定的义务，那么他就会在市场选择和市场竞争中处于极其不利的地位，所付出的代价远远大于不履行债务所得到的利益，他将在这个诚信的社会里寸步难行。因此，在西方许多法治国家，债务人更多的是自动履行。许多与中国交流的外国法官不懂得、更不理解中国“执行难”的含义。

由于我国现今社会远没有形成诚实守信的价值观念，一些被执行人更是道德沦丧，加上对违法行为打击不力，致使拖、逃、赖债的歪风愈演愈烈。由于相应的执行威慑体系没有建立，被执行人虽然拒不履行，却在社会征信、消费、经营、投资等领域不会受到任何惩罚。这种局面反过来又鼓励了债务人的逃债行为，以至于出现一个有充分履行能力的被执行人也要想方设法逃避一笔小债的极端情况。笔者认为，“执行难”在很大程度上正是社会诚信缺失的一个缩影。

（四）体制原因

1．强制执行权地方化

司法独立是司法权和强制执行权摆脱地方保护主义侵扰的制度基础。美国法学家考夫曼曾经说过，“不能要求各级法院为了生计手捧帽子，向他们的主要的诉讼当事人（指政府）乞讨”。^[37]

然而，在我国现行体制下，人民法院的人、财、物权受制于地方行政机关，加上行政机关主要负责人往往又是党的领导机关的主要负责人，不仅掌握着法院领导层的推荐与任免建议权，地方政府还掌握着法院的人事编制权，导致人民法院处处受制于政府，从而使司法权和强制执行权严重“地方化”。强制执行权地方化的直接后果便是滋生地方保护主义，因为“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。^[38]加之我国社会主义市场经济尚未发达，资源配置的矛盾不可避免地推动地方政府纷纷追求利益最大化，于是，人民法院常常受地方政府之命为当地经济建设“保驾护航”，往往沦为服务于地方政府的工具。在这种体制下，法院不受地方的干预是不可能的。无数的事实证明，地方保护主义越严重的地方，执行工作就越困难，“执行难”的程度常常与保护主义的程度成正比例。

2．执行体制存在缺陷

现行执行体制存在许多缺陷，制约了执行效率的提高。

第一，执行法官选拔机制不利于执行队伍整体素质的提升。前已述及，在法治国家，法官是职业精英，有着极其严苛的选拔程序，从而确保把极少数最优秀的法律专业人才选拔到法官岗位上。而我国由于干部人事制度未能考虑法官的职业特点，加上任职条件过低和选拔程序缺乏科学性，导致现行法官队伍整体素质不高，执行水平受限。有的甚至违法违纪，损害了执行队伍形象。

第二，没有形成上下垂直领导的执行工作体制。在横向关系上，各地区的人民法院执行机关囿于本地方、本部门利益，相互间关系松散，相互配合协调不够，相互掣肘甚至拆台的事情经常发生；在纵向关系上，上下级法院执行机关之间监督制约乏力，集中统一不够，不能形成全国法院一盘棋的整体合力，^[39]从而增加了执行工作难度。

第三，执行保障机制不力。由于人民法院执行工作经费保障大多没有纳入政府预算，更没有建立全国性的执行经费独立保障制度，从而使人民法院执行装备整体上较为落后。在经济欠发达地区有的甚至连人员工资都不能完全得到保障，至于车辆、通信、差旅经费更是没有着落，致使对被执行人转移财产、逃避执行的违法行为缺乏快速反应和有效反制的能力。

3．执行救济机制不完善

没有救济就没有权利，有效的执行救济制度对于规范执法主体的行为，消除“执行乱”具有重要意义。我国现行救济制度不完善，对于一些执行机关和执行人员违反法律规定，损害当事人、第三人、案外人合法权益的行为缺乏有效的监督制约机制，成为产生“执行乱”的重要根源。下文将专门进行论证。

综上所述，“执行难”是在现实社会背景下多种因素共同作用的结果，解决“执行难”必须从源头上治理，全社会齐抓共管，促进社会走上和谐发展的轨道。和谐社会的建成之日就是“执行难”终结之日。