法治视野中的矿产资源规划研究

法治视野中的矿产资源规划研究

矿产资源是人类赖以生存的物质基础。但20世纪初以来，经济、社会的发展迫使矿产资源迅速耗竭，全球性“资源危机”在不断威胁着人类的命运。当下，我国经济持续快速增长，矿产资源的消耗增速已经接近国民经济的发展增速，矿产供需矛盾日益尖锐，并面临着极其严峻的挑战。据中国矿业联合会预测，到2020年，我国所需45种主要矿产中，石油、铁、锰、铜、锌等19种矿产存在短缺或者严重短缺的情形。在如此迫切情势之下，法律成为保护矿产资源的重要选择。为合理、高效控制矿产资源的利用行为，使矿产资源与经济、社会、生态环境协调、持续发展，我国通过带有强制性的政府行为——矿产资源规划，并配套了一系列法律文件，以期在法治层面上解决矿产资源的可持续利用问题和矿产资源安全问题。^[1]由于矿产资源规划的约束力缺失，现实中屡屡发生严重违反矿产资源规划的现象，因此，通过法治手段保持矿产资源规划的科学性、合理性，保障矿产资源规划的强制性，成为一项意义深远的研究课题。

一、矿产资源规划的缘起及本质

（一）矿产资源规划的缘起

矿产作为自然资源的一类，具有可利用性和稀缺性，可利用性说明资源可以在社会成员中进行分配，稀缺性则决定资源必须被公正和有效率的分配。由可利用性、稀缺性延伸出的排他性，是矿产与其他自然资源的最大差异。任何主体占有一定的矿产资源，便意味着其他主体不能同时占有。因此，矿产资源利用的个体选择便不是私人的事，而与社会整体息息相关。矿产资源的前述特性要求制定矿产资源规划，通过确定有限的适合某种用途的矿产资源利用方式控制个体选择，进而确保矿产资源利用行为符合经济、社会、生态可持续发展的多维要求。

资源对不同的主体来说，意味着不同的价值，难以通过货币准确衡量：某些主体希望牺牲一些经济利益以换取更大的公平、更多的自由与安全以及更美好的环境，而另外一些主体则有不同选择。这恰恰是市场难以完成的，它很难充分反映不同主体追求自由、平等、安全、生态等利益的真实偏好，自然也无法真实反映矿产的实际价值以及附着其中的多种利益。因此，完全依靠市场机制配置矿产资源难以平衡各种利益，真正实现公平、正义。建立在民主、法治理念上的矿产资源规划，强调政府对多方主体各种利益的协调，注意各方主体意见对规划内容的影响，是一种既能有效节约成本，又会考虑不同主体的不同价值取向和不同利益需求的资源配置方式，促使矿产资源中包括生态利益在内的多种利益得以平衡。

矿产资源利用主体在自由追求个体利益时，较少考虑对其他主体强加的社会成本，从而引发矿产资源利用外部性的问题，甚至造成矿产资源利用的结构性破坏。期望个体构成大型社团追求共同或公共的利益，防止发生“公共事物的悲剧”，多数情况是不现实的。普遍遵守的矿产资源规划可以展现集体选择，并借助具有强制权力的政府（包括其组成部门）执行。政府通过规划，确定矿产资源利用的总体目标和实施措施，以引导和制约矿产资源利用等活动，以预防形式保证各种公共利益，尤其是生态利益与政治、经济利益的均衡发展。在矿产资源利用活动中，“集体理性能够有效的代替私人理性，而且社会体系可以被推动起来适应集体所愿的未来状况”，“有组织的社会可以理性和科学的推动未来历史进程，因而保证进步并确保公共利益得到实现”，^[2]由此，矿产资源规划成为一种代表集体理性并减少个体非理性选择的公共规划。

（二）矿产资源规划的本质

矿产资源规划是根据国家或地区经济中长期规划、国家或地质矿产资源特点和开发利用现状，对矿产资源勘查、保护和合理利用，矿山生态环境保护和建设等，在时间上和空间上所作的总体安排和布局。^[3]换句话说，矿产资源规划是规划机关为达到合理利用矿产资源的目的，确定矿产资源开发、利用的类型、数量及空间、时间分布，并设计为实现目标所需措施的行为。矿产资源规划以未来某个时段的矿产资源利用格局作为目标，为未来的矿产资源利用行为指明发展方向，具有鲜明的导向性，根植于人们对预防和治理矿产资源利用负面结果的期盼。矿产资源规划是一个从制定措施到逐步实施最后成功完成的庞大工程，意味着过程中存在众多可变参数，必须根据现时需要不断调整和修正。因此，矿产资源规划会随着其赖以存在的社会现实、经济基础、生态情形的变化而变化，并非如其他政府行为一样具有相当的确定力。

但就本质而言，矿产资源规划是一种行政规划，即行政机关为了在未来一定时期内达到特定行政目的，或实现某种行政理想就采行之步骤与方法所为规划与设计之行为。^[4]作为政府的一种行政行为，矿产资源规划在主体、职权、目的与意义等方面都带有深刻的法治印记：第一，规划是政府及其职能部门运用公共权力进行有计划、有目的的活动方式。矿产资源规划机关通过规划的编制、审查、修改、审批、监督等手段对矿产资源利用进行干预，实质上是对矿产资源有效利用的配置与管理。第二，作为规划机关积极行政的一种方式，矿产资源规划的出发点是为了保证矿产资源有序利用而进行的安排。但规划机关必须在法律授权的范围内行使规划职权，不能因其善良的初衷而打破“法无授权即禁止”的基本准则。第三，规划目的不仅在于保证行政权力的有序行使、促进行政目标的有效实现。权力是公民授予的，规划不能单纯追求行政效率，忽略整合附着在矿产资源上的多元利益，忽视个体利益与公共利益的平衡，忽视生态利益与社会利益、经济利益的协调。第四，矿产资源规划具有法定效力，即在各种法定情形下产生不同的法律效果。有些学者认为现行法律规范并未明确规划的法定效力，或者仅认为其在行政系统内部具有效力，而迁就其游离于法律之外。矿产资源规划一经制定，即对法律关系主体产生约束力。非因法定事由、非经法定程序，矿产资源规划不得变更。

但矿产资源规划又具有与其他政府行为诸多特殊之处：第一，因情势多变、利益复杂而充满自由裁量特性。规划的特点在于“预测未来，并根据广泛的行政政策性裁量判断作出政策决定。”^[5]由于矿产资源的稀缺性和不可再生性，且未来是不确定的，政府需要借助现实情况对矿产资源的前景进行预判。同时，矿产资源中涉及利益多元而复杂，也需要规划机关自由裁量。为了适应政治、经济、生态等发展的需要，规划机关必须根据专业判断进行选择和决断，这是无“法”可循的。第二，多元主体进行利益磋商、协调。虽然矿产资源规划的制定是技术过程，实施也依赖于技术手段，但技术过程或手段无法根本改变其出自规划机关，带有政府强制的痕迹。“在一个充满利益竞争和在地位、资源等方面存在着严重不平等的社会中，规划想要引导未来的行动，就必然地处在权力运作的过程中。”^[6]这种权力运作的过程，正是政府与其他主体反复协商的过程。为了保证规划的科学性、合理性、可行性、可接受性，减少各个主体的利益冲突，规划机关必须广泛听取社会意见。

二、矿产资源规划法治的诉求与甄别

（一）矿产资源规划的法治诉求

法治是一种源远流长的意识形态，更是一种治国方略。富勒提出法治的八项基本原则：法律的一般性，即人们有规则可循，法律是对一般人都适用的，同样情况应同样待遇；法律是应公布的；法律是适用于后来的行为而不是溯及既往的；法律应是明确的；法律中不应有矛盾；法律中不应要求不可能之事；法律应是稳定的；行为和法律应是一致的。^[7]其中，法治最重要的价值就在于按照既定的法律行事。法治要求一切国家机关、社会组织、团体和个人都必须在法律范围内活动，法律权威高于任何个人权威，要求依法办事原则体现在各个方面的各个领域。^[8]其实，对法治的威胁和危害主要不是来自于公民，而是来自于政府，政府权力与社会接触最直接，运行自由度特别大，极容易无限膨胀，依法制约的重点就是政府权力。而法治政府意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束，这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”^[9]当下，矿产资源规划无法有效的承担起科学、合理安排矿产资源利用，根本原因就在于其法律属性不够明显，强制性不够突出，这正是政府权力随意的恶果。加强法律对矿产资源规划的规制，实现矿产资源规划的法治化，保障矿产资源规划的合理性、科学性，是法治政府无法回避的内容。

经济学家艾智仁认为：竞争、资源稀缺、歧视、行为约束和财产权利，这五个概念其实是等价的。^[10]如果矿产资源稀缺的命题成立，人们对矿产资源的竞争利用就是理性的。矿产资源规划作为一个公共管理过程，是规范矿产资源利用的有效方式，为实现资源利用中多种利益的提供一种衡量机制。但矿产资源规划本身具有裁量性，规划机关容易“假公济私”，表现自己的偏好，谋求自己的利益，导致矿产资源利用中多种利益的冲突难以在规划环节得到充分协调，因此，矿产资源规划必须由法治予以规范：第一，实现政府与社会的良性互动。矿产资源规划是政府为了最大限度地提供服务而合理利用矿产资源，关系社会、经济、生态及个体多方利益的重大公共事务。社会公众参与制定矿产资源规划，既是当家做主又是维护权益的体现。第二，有效维护规划权，提高行政效率。通过法律确认规划权力是行政权力的重要内容，并对规划权力的范围、限度、方式作出明确规定，保证矿产资源规划行政的开展不受其他力量的干扰。第三，防止规划权的恣意扩张。矿产资源规划内容牵涉各个层面多方主体的利益，权力的滥用会造成资源的巨大浪费。为杜绝规划的随意，对规划权力予以法律控制，防止其偏离法律的宗旨，同时也保障规划的理性选择，提高规划的科学性、合理性。

（二）矿产资源规划实体法治的甄别

政府为了引导市场、规范市场，将矿产资源规划作为指导性规划，主要通过设定鼓励、限制和禁止的事项，^[11]来完成矿产资源利用充分、结构改善、关系协调的任务。就目前而言，繁荣的矿业已经与滞后的管理形成强烈的反差，产权不清、秩序混乱使矿产资源利用面临着可持续发展的安全问题。^[12]鉴于此，国家相继出台了一系列关于矿产资源规划的法律制度，例如《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《矿产资源规划管理暂行办法》《矿产资源规划实施管理办法》等，尤其是《全国矿产资源规划（2008—2015）》为矿产资源规划法治建设提出了新的标准。矿产资源规划无法摆脱作为政府行为的基本特征，“权力（利）—行为—责任”是法律对权力（利）控制的主要模式。对矿产资源规划进行法律控制并不是削弱规划权力，只是将规划权力置于法律规范下，保持规划的科学性、合理性。法律规范一般可以划分为实体规范与程序规范，实体规范是规定和确认权利和义务以及职权和责任为主要内容的法律规范，而程序规范是规定以保证权利和职权得以实现或行使，义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律规范，两者作为法律规范的整体功能是一致的，但又有各自的特点和内容。

对规划行为进行法律控制，首先从实体规范入手，即从组织法上授予规划的权力和从行为法上限制规划的空间。全国人大常委会颁布的《矿产资源法》第7条规定：“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。”这是我国矿产资源规划编制、实施和管理的上位法依据。《矿产资源法实施细则》属于行政法规，其中15、24、25、26条分别就矿产资源勘查、开发规划的编制、审批权限以及编制依据进行了规定。《矿产资源规划管理暂行办法》作为国土资源部的部门规章，是有关矿产资源规划的最为详细的法律文件，第9、10条规定了编制矿产资源规划的基本原则，第11至15条规定矿产资源规划的编制、审批权限，第16至21条规定了矿产资源规划主要任务和内容，等等。看似这些法律文件规定的十分周全，但具体到每个条文却十分抽象、模糊，操作起来也具有极大的不确定性。例如《矿产资源规划管理暂行办法》第9条：“编制矿产资源规划应当遵循下列原则……综合考虑经济效益、社会效益、资源效益和环境效益，正确处理好矿产资源开发利用与地区经济发展、其他自然资源利用和生态环境保护的关系……”，第23条：“专项矿产资源规划的内容应突出重点，有较强的针对性，目标明确具体，措施得力，注重实效。”这些法律条文没有具体的量化标准，在实际过程中就会因人而异，差异很大。而且1999年《矿产资源规划管理暂行办法》对矿产资源规划仍定位于计划经济，没有考虑市场因素，管理色彩浓厚，与市场经济发展的不协调。^[13]即使在2009年国土资源部发布的《矿产资源规划管理办法（征求意见稿）》中，关于矿产资源规划的编制原则、权限、内容的法律条文也并不十分清晰。

其实，实体法治的制约效果是与实体规范的细密程度成正比的，实体规范越具体，法治制约效果就越好。客观地说，实体规范对规划的控制收效甚微，想事前用法律条文对规划内容加以实体法上的制约，也不过是提示抽象的方向性或判断要素等。^[14]原因主要在于：第一，矿产资源规划立足于现在，对矿产资源未来布局和安排，具有未来导向性，不可避免地带来不确定的问题，事前用实体条文对规划进行制约具有局限性。同时，矿产资源规划的制定受现实的限制，当规划理想与现实多变难以协调时，规划的修改势在必行，刚性的实体规范必然造成规划的滞后。由于不确定性和动态性，立法原则随之变得模糊，无疑也稀释了实体规范的法治控制功能。第二，规划机关拥有大量的裁量权，同时，矿产资源的复杂性也需要规划机关制定的规划有足够的灵活性与之相适应，规划裁量权成为矿产资源规划的核心，因此，法律要对规划机关制定的矿产资源规划在内容上作出非常详尽的限制，是不可能的。丰富的社会经济生活要求国家裁量权相对扩大，实体规则的控权功能必然有所减弱。

三、矿产资源规划程序法治^[15]的基本选择

实体规范的有限作用使我们将目光聚集在程序规范的控制中。在世界范围内，很多国家已经成功地对矿产资源规划进行程序法治控制。例如德国，通过整套完整的程序方法对规划进行控制，保证了公平和效率的基本实现。可以说，矿产资源规划的程序是对其进行法律控制的更有效手段。从法学的角度，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续等作出决定的相互关系，但程序不能简单地还原为决定过程。^[16]这种程序必须具有法律的基本特征：一是正当过程，其最低标准——公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会；二是中立性，需要通过一系列制度来保证，例如决定者的资格认定、人身保障以及回避制度、分权制度、听证制度，等等；三是合理化，其要求把理性和经验结合起来，是程序效率的保障。同时，合理化也意味着要对决定的动机和根据给予一个最适当的理由说明，使之得到社会的承认。

（一）矿产资源规划的正当程序设置

迄今为止，我国尚无法律阐明矿产资源规划制定程序，基于民主与法治的普遍原理，除了自身特有的要件之外，矿产资源规划的制定程序总体应当划分为拟定程序、确定程序、公布程序三个部分。具体包括：第一，确定规划目标。规划机关提出编修各类规划的建议、确定规划目标是矿产资源规划的第一个步骤。第二，调查矿产资源。规划机关应当就矿产资源所涉及相关问题进行深入的调查，获取全面、真实、客观的数据，为草拟规划作准备。第三，草拟规划文本。规划机关根据已经获得的有关数据提出初步的规划草案。第四，征求意见与论证。规划机关将已经形成的草案发至各相关部门及与规划有关的利害关系人，听取他们对规划的意见，同时召开由相关部门、利害关系人、专家参加的论证会，进行方案的可行性评估。第五，确定申请规划。规划机关将拟定规划方案交给直接上级机关，启动规划的确定程序。第六，规划听证。规划机关就关系国家、社会重大利益和利害关系人重大权益的规划召开听证会，公开听取相关人员的意见。第七，规划审定。规划机关根据前期所获得的材料，就规划的适当性、可行性、可接受性等进行审查，最后确定规划的内容。第八，规划审批。由上级机关依据法定权限对下级规划机关制定的规划，在公布实施前进行审查和批准。第九，规划公布。由规划机关将依法定程序制定和审批的规划向社会进行公开。具体制定程序如图1所示。

图1　矿产资源规划制定程序

（二）矿产资源规划程序法治的制度安排

矿产资源规划是社会成员对矿产资源如何利用而达成的“契约”，规划的制定过程是契约形成的交涉过程。而程序则是交涉过程的制度化，正当程序通过对不同角色的参与者权利义务的分配，形成一种分工上的制约与平衡。因此，规划要取得公平、公正、合理、科学的结果必须以正当的程序设计为前提，以保证最低限度的公正。^[17]在矿产资源规划的程序中，应该有以下最低标准的程序制度保障。

1.矿产资源规划的信息公开制度

科学、合理的矿产资源规划不是依靠“拍脑袋”想出来的，而是在阳光下诞生的。行政公开是行政机关对重要的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向公民、社会公开与行政职权有关的事项。通过行政公开，公民可以有效地参与行政程序，以维护自己的合法权益；社会民众因此可以通过行政公开，监督行政机关依法行使行政权力，预防控制行政权力的滥用和提高行政行为的可接受性。当政府行使权力可能影响民众权利时，告知该个人有关的信息体现了程序对个人尊严的承认，意味着程序将个人当做值得尊重的主体来对待。^[18]德国《联邦行政程序法》规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。”台湾地区所谓的《行政程序法草案》也规定，拟定规划机关或主体之直接上级机关应该将规划的内容在政府公报或报纸上登载，特别是规划的内容涉及地方土地的开发利用或限制使用，或涉及地方的开发或发展，应将规划送相关地方政府公示30天，地方政府应将公开展示的场所和日期公告民众。

矿产资源规划的公开制度一般包括依据公开、资讯公开及行政决定公开三方面内容。第一，公开制定矿产资源规划的法律依据，表明身份。现代法治国家奉行“行政在法”，无授权即无行政，规划机关欲制定影响各方利益的矿产资源规划，应有法律上明确的依据，这种法律依据应让民众知情，以便监督规划机关是否依法行政。第二，公开矿产资源规划的草案，包括草案的具体内容及背景资料。公开草案有利于民众了解规划机关的意见，明确双方的争点，为对规划不服者整理、提出意见作出准备。阐述背景资料，有利于民众了解规划机关对规划裁量权的行使是否合理、有无考虑相关因素、有无受不相关因素的干扰，是否遗漏足以影响规划裁量的重要事实。第三，公开确定的矿产资源规划，并对争议之点进行相应的解释。权益受拘束的民众可以按照规划安排自己的活动，也可以监督规划机关是否真正、有效的实施矿产资源规划。对争议焦点进行解释更有利于矿产资源规划的正当性，尤其是对听证中争议的解决措施进行说明，这种说明理由不仅可以防止听证流于形式，而且也是确保行政权正当行使的强有力的法律机制。

2.矿产资源规划的公众参与制度

矿产资源规划的公众参与是一个事物的两个方面，公众参与规划过程，是发表意见的过程，也是规划机关听取意见的过程。公众参与可以分为两个阶段进行——规划草拟阶段和规划磋商阶段。在规划草拟阶段，由于规划还没有成行，此阶段应以规划拟定机关为主，但为保证规划草案不至于引起社会普遍的反对，也应有公众的参与，但这种参与是一种征求意见式的浅层参与，一般通过调查问卷、走访等方式进行。我们的关注重点是规划磋商阶段的参与——听证。在规划磋商阶段，规划已经基本成形，民众掌握比较充分的资料，形成自己的判断，在听证中表达意见，对形成最终规划内容有直接影响，是一种更为全面、深入的参与。参考美国行政立法中的听证制度，将听证程序分为正式程序和非正式程序、混合程序。正式程序即“审判式听证程序”，行政机关仿照法院的审讯程序，进行提交证据和反询问证人的听证程序。由于大部分时间浪费在证人的相互盘问上，行政机关的活动几乎处于瘫痪状态，严重影响行政机关为了保护公众而制定新规章的能力。^[19]除法律特别规定，行政机关很少运用正式听证程序。非正式听证，也即“通告—评论”程序，系对行政立法最低限度的程序要求。非正式听证程序保持了行政机关的主动性和灵活性，但给相对方极少的知情权和抗辩权，从而难以有效保障相对方的权利。混合程序，是指行政机关在制定规章时采用通信、舆论评论、口头评论、会议评论以及听证等公众参与方式听取意见，可以有效地弥补前两种听证程序中无法克服的缺陷。

我国的听证程序刚刚起步，究竟是以最小限度的程序制约来授权行政机关灵活处事，还是设定比较正式的程序，允许民众就规划的事实基础和政策性选择提出异议，是一个两难的选择。对于矿产资源规划的听证，由于涉及较多的立法性事实和社会、经济、环境甚至个体利益的判断，更需要规划机关的裁量，发挥规划机关的理性。这种听证可以是一个有弹性的条款，比如“听证的形式可以由行政机关根据具体情况平衡考虑政府利益、个人利益的重要性以及程序本身的有效性三个方面的因素来决定”。但无论如何选择，都应当保持最低限度公正的底线：程序无偏私地对待当事人；在行使权力可能对当事人之权利义务产生不利影响时必须提供某种形式的表达意见和为自己利益辩护的机会；说明理由。

规划是保障矿产资源可持续利用的重要措施，如何使其焕发更多的青春，如何使其更加符合我国社会、经济、生态的发展现状，如何更加符合改革开放和社会主义市场经济建设，是我们需要长期探索的课题。当然，矿产资源规划制度作为我国法制建设的重要组成部分，其进步需要理论研究者给予更多的理性关照，同时也呼唤实践者做出积极的努力。

［本文载于《资源科学》2010年第9期，合作者胡耘通］

【注释】

[1]国土资源部规划司.矿产资源规划研究［M］.北京：地质出版社，2001：3.

[2]成金华.中国矿产经济学研究现状和前景展望［J］.理论月刊，2005（5）：5-9.

[3]M.M.Webber.A Difference Paradigm for planning，in planning Theory in the 1980s：A Search for Future Directions，R.W.Burchell and G.Sternlieb.（Center for Urban Policy Research，Rutgers University，New Brunswick，N J，1978）：151-152.

[4]陈新民.中国行政法学原理［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.314-315.

[5]杨建顺.日本行政法通论［M］.北京：中国法制出版社，1998：563.

[6]Forester，John.Planning in the Face of Power，University of California press，1959：27.

[7]沈宗灵.依法治国，建设社会主义法制国家［J］.北京大学学报：哲学社会科学版，1996（6）：4-11.

[8]文正邦.法治政府构建论［M］.北京：法律出版社，2000：23.

[9]哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，等，译.北京：中国社会科学出版社，1997：73.

[10]Alchian.Some Economics of Property Rights.in Economic Forcesat Work.Liberty Press，1977：127-149.

[11]王来峰，陈兴荣，洪水峰.中国土地与矿产资源规划制度比较研究［J］.中国矿业，200716（3）：18-20.

[12]熊伟.市、县级矿产资源规划编制方法的探讨［J］.资源环境与工程，2009，23（2）：199-201.

[13]陈宁，罗小民.浅谈矿产资源规划的法律制度建设和编制实施［J］.中国国土资源经济，2009，22（3）：9-10.

[14]周佑勇，王青斌.论行政规划［J］.中南民族大学学报：人文社会科学版，2005，25（1）：100-104.

[15]就矿产资源规划的程序来说，一般应当划分为制定、实施与监督程序，因此，程序法治应当涵盖制定程序法治、实施程序法治、监督程序法治三个方面。限于篇幅，本文仅针对矿产资源规划的制定程序法治进行讨论。

[16]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考［A］//法治秩序的建构.北京：中国政法大学出版社，1999：12.

[17]王锡锌.正当法律程序与“最低限度的公正”——基于行政程序角度之考察［J］.法学评论，2002，20（2）：23-29.

[18]诺齐克.无政府、国家与乌托邦［M］.王建凯，译.北京：中国社会科学出版社，1991：330.

[19]施瓦茨.行政法［M］.徐炳译.北京：群众出版社，1986：151.