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社会救助视野中的政府背景作用研究

时间:2022-12-12 理论教育 版权反馈
【摘要】: 我国的社会救助体系以政府部门为主导,而我国的社会组织,不论是官办的还是草根的NGO都未能在社会救助中发挥理想的作用,这表明中国的社会救助体系在多元结合上做得不够理想。社会救助体系在社会转型时期通常会遭遇到严峻的挑战,中国也不例外。这一点在中国不少贫困地区正反复上演着。

陈哲远

【摘 要】 我国的社会救助体系以政府部门为主导,而我国的社会组织,不论是官办的还是草根的NGO都未能在社会救助中发挥理想的作用,这表明中国的社会救助体系在多元结合上做得不够理想。笔者尝试论证政府背景NGO在社会救助中所发挥的作用,以及未来应当继续挖掘的潜力。笔者认为,政府背景NGO由于兼具不同类型组织的特点,具有成为社会救助体系中各部门联结点的有利条件。但是,它的优势在自身建设上可能成为一个致命的缺陷:即使政府背景NGO不像官办NGO那样官僚化,也有可能因为上级政府和体制约束,导致其丧失活力和变革动力。笔者通过对政府背景NGO的反思提出几条针对性的解决办法。本文研究认为,把政府背景NGO作为社会救助力量的结合点的同时,引入私人部门的参与,激活政府背景NGO的内部改革和完善,有利于发挥其在社会救助中的作用,这对于完善社会救助体系具有深远的意义。

【关键词】 社会救助 NGO 政府背景

一、社会救助问题与探索

社会救助体系在社会转型时期通常会遭遇到严峻的挑战,中国也不例外。在现代国家,社会救助的主体通常是国家,救助目的主要是抗衡各种风险,包括失业、健康等各种可能造成贫困的负面因素,这一点在所有的救助体系中都是相同的。按照国际惯例,社会救助的内容可以被区分为基本救助与差异化救助,后者有可能针对不同群体确定救助范围,亦有可能以公民需求度为标准予以划分。我们国家的社会救助涵盖的内容比较广泛,包括了以低保制度为主的基本救助,也包括以社会保险为主的专门救助。但如果不考虑社会保险的保障,我国实际社会救助的内容极其有限,覆盖面很窄,而遗留下的缺口非常大。总的来说,低保制度依然是我国城市社会救助的主要内容,包括教育救助在内的相关专项救助制度还远未建立起来,有实际意义的差异化救助更是微乎其微。[1]中国设立了最低保障制度,某种程度上说也成为具有安全网的国家,但我们的安全网可以说相当初级,甚至还有大量空白区域无法覆盖到,而且无法覆盖的不仅是需求主体,还是需求本身:随着我国经济社会的发展和人口流动的益发频繁,在发展型社会政策理念下的社会救助逐渐形成一种新的救助需求,这在城市流动人口中表现得尤为明显。不管是来自广大的农村地区还是来自其他省份和自治区的城市,绝大多数选择背井离乡来到新的地方工作的劳动者都希冀由此能够改变命运或至少改善自己的社会地位和生活条件。可见,社会救助机制应当摒弃单一的生存型社会救助,转而追求发展型社会救助的定位[2]之所以要强调发展型社会救助,是因为笔者认为,我国社会转型时期产生的新的救助需求,决定了破解社会救助困境亟须提出新的思路,而政府背景NGO[3]作为一种被广泛考虑的路径是否可能,正是本文想要探究的。

(一)社会救助的首要难题

在过去的三十多年里,流动人口融入城市环境的迫切愿望遭遇了更加强烈的障碍:本来户籍制度已经阻碍了流动人口融入城市成为新市民的愿望,而城乡二元体系的结构又使社会保障制度无法对这一部分群体实施正常的救助,最后保守的体制力量仍然固执地想要限制特定群体的自助和互助。于是,我国社会救助体系显然存在着严重缺陷,它并未很好地适应社会转型产生的新的救助需要。

事实上,即使抛开实施过程中的种种弊端,我国现有的社会救助政策仍不能免于“懒政”的诟病:宏观的制度设计中放任大量人口的自由流动,地方政府则是一方面从流动的劳动力中大量获益,另一方面却拒绝给予许多外来人口以正常的社会保障,实际上使得这一部分人口处于社会救助的空白地带,由此导致许多新的城市生活者有可能处于极为困难,且极不公正的境遇中,甚至间接造成了贫困的代际传递。这说明社会救助问题上的首要困难是:如何才能既确保基本救助的合理保障(即正义),并保障相同情形得到相同对待(即公平)。也即是说,在城市社会救助的可行条件下如何实现基本救助与差异化救助的平衡?

(二)社会救助的参与力量

我国目前的社会救助工作完全由政府垄断,所需资源几乎完全由财政支付,救助的实施也主要由政府和基层组织实施,笔者认为这种偏颇是造成低效的根源。首先,没有任何正面经验表明,政府,即使是基层的政权在救助方面的思维可以完全契合救助的实际需求,相反,屡次爆出的低保丑闻证明,政府的管理能力在这方面显得有心无力。事实上,我们很容易得出这样一个结论:除了国家责任之外,支撑社会救助体系需要广泛的公民参与,特别是各种类型的非政府组织的积极参与,这是多元主义的构想,也是最符合经验的做法。其次,我国目前社会组织的类型主要有官办的和草根的组织,前者掌握了绝大部分救助资源,后者数量广泛却始终受到资源匮乏和合法性缺失的双重困扰,而这些非政府组织什么时候才能发展壮大取决于整体的社会环境。最后,众所周知的是,我们国家本就存在对于社会救助的投入过低,以及投入不均衡,执行存在黑洞等问题,强调多方参与不等于政府可以甩包袱。所以说,我国社会救助体系的问题是:作为救助责任主体的政府与作为救助实施主体的其他组织的关系问题如何定义?二者在新的救助中的功能划分如何界定?或者说,政府的法定责任与公民团体的道义责任的关系应当如何平衡?

二、政府背景NGO在社会救助中的作用和反思

我们应当看到官方力量介入社会组织建设之后带来的积极影响。正是政府力量的参与为原先的组织提供了更广阔的发展空间,创造了更有利的活动条件。对于许多处于各种各样的困境中的社会底层的群体来说,即使最主要的排斥力量来自于市场,但解决市场排斥的根源却还是在于解决垂直排斥。如此看来,通过广泛存在的公权力的影响力从而大大加强了不同阶层的垂直团结,对于促进社会管理和社会救助体系的改善还是具有重要的意义的。

(一)政府背景NGO的价值:作为社会救助力量的结合点

同样是提供社会救助,由政府直接提供资源和保障与由政府资助非政府组织开展救助是具有不同意义和效果的。前者不仅可能给国家和社会带来沉重的负担,还是一种效率极低的救助方式。这一点在中国不少贫困地区正反复上演着。西方社会治理的经验表明,资源的普遍供给是一种低效的方式,而把资源集中供给少数需要的人也未必更加高效。因此,社会救助最好的办法还是通过非正式部门的协助。

这一范式并不要求政府放弃自己的责任,恰恰相反,笔者认为,在社会救助的问题上政府不是做得太多,而是做得太少。过去几十年的经验教训在正反两个方向给我们展示了经验和教训,既然占绝对主导地位的政府不能合理保障救助体系的顺畅运转,政府不提供相应的政策帮助也是行不通的。笔者认为,新的社会救助道路应该在政府与非政府组织之间的合作中展开。也就是说,在社会基本保障制度之外,政府应该尽可能减少其他社会救助部门的内部运作。这里不是说要求政府放弃救助的责任,而是要求政府实现职能的有限退让,以合作者的身份而不是以领导者的身份继续留在社会救助的体系内。这正是政府背景NGO的优越性最明显的体现,即把国家、非正式部门和被救助者自己三方的力量结合起来:政府具有明显的资源优势,但这一优势不应该居于主导地位,而应该居于“被借助者”的地位;非正式部门是重要的结合点,通过取得政府背景借助政府的资源来解决问题;被救助者也是救助者,或者说,应当使被救助者以自我为中心促进救助活动朝着一个良好的、有效率的以及共赢的方向发展。社会救助不应该是短视的,而是发展的和提高的,作为非正式部门的政府背景NGO,应当意识到自己在社会救助体系中的特殊地位,即应当更好地起到各方力量联结点的作用。

政府背景NGO的优势应该得到怎样的发挥?笔者认为,这类组织暂时还谈不上是不可替代的,但很有可能在未来发挥越来越重要的功能,成为中国社会救助体系中走向成熟过程中的关键部分。

(二)失掉的自主权利:从创新到沉寂

新型的政府背景NGO在中国兴起给积弊已久的社会救助体系带来了久违的活力,毕竟这是一个社会各方都能够接受的方案,即使以超前的眼光看,这未尝不是通往公民社会的曲线道路。我们不能仅仅停留于西方公民社会的理论所描述的文本中,由于中国特殊的国情,社会问题终究还是要实践地去解决。传统是最难改变的,我们不能把政府力量视为洪水猛兽,趋于严重的社会矛盾也不会等待草根组织快速成熟起来,所以我们也不能完全指望走一条西化的道路,否则问题可能就会变得积重难返。

实施社会救助是福利制度的重要内容之一。在过去的半个多世纪里,福利国家盛衰倏忽,中国国情亦是沧桑巨变,无论是国际还是国内,无论是政界还是理论界,关于社会救助的观念都发生了颠覆性的革命。尊重社会和个人价值,挖掘非正式部门以及民间社会的潜力,同时尽可能地保持政府在社会治理中的活力,这样一种在多元主义名义下的路径在欧洲和美国被广泛地接受。相比较而言,中国的跨越式发展或多或少地牺牲了部分公民权益,包括占总人口五分之一的农民工群体。“红利”迟早会结束,这是不可逆转的趋势,而所需要思考的问题是如何在社会可承受的范围内实现福利制度的“软着陆”。笔者以为,在这一过程中,有必要重新确定政府在福利提供中的合适位置。中国从改革开放到21世纪前10年的社会救助体系的变化可以总结为明暗两条线:明线是国家解决为主,趋势是逐步退却;暗线是社会政策缺失,趋势是需求越来越大,缺口也越来越大。不管社会救助要不要以政府为主,根本性的变革必然是要从政府开始的。

社会救助发展新道路的开辟,目标之一还是要把政府权力关进笼子,限制其无所不在的强制命令,而只要求其提供管理、规范和一部分资助。但是从草根组织到政府背景NGO,我们发现:被关进笼子的不是政府权力,而是非政府组织。在进入体制后,本来蓬勃发展充满活力的草根组织成了“温水里的青蛙”,彻底失去了改革自己、发展自己的动力和权力。诸多NGO的发展史确凿地向我们展现一个事实,那就是必须争取政府所掌握的资源,社会组织才可以得到更大的发展,但如果争取资源要以限制变革空间为代价的话,我们有理由忧虑:政府背景NGO的发展能否成为社会治理的根本变革?

三、社会救助视野下的政府背景NGO发展对策思考

提供社会救助是政府的责任,但又不仅仅是政府的责任,通过对新杭州人志愿者服务站的研究和对政府背景NGO的反思,笔者发现,通过政府背景NGO把公共部门(政府)、非正式部门(社区)和非营利部门(社会组织)联结起来很有必要,但这仍不是一个完善的社会救助体系的充分条件。在本文第一部分提出的第一个问题中,政府和政府背景NGO分别对基本救助和差异化救助两个层面展开社会救助活动,但为何社会救助体系仍存在缺陷呢?最要紧处在于,我国对社会救助的需求极大,覆盖人群严重不足,再加上历史欠债极多,这既有某些地方政府盲目推进城市建设造成的地方债务过多,也有保障能力不足造成的对被救助者的亏欠。事实上,财政负担,尤其是地方政府的财政负担不足以支撑更合理的社会救助体系的建设和运行。这并不是政府负担不起这笔费用,而是政府的现金流在一定时段内无法承受的问题。因此,我们提出的第一个解决方案就是:在社会救助体系中引入私人部门与政府背景NGO的合作,从而建立一个以政府背景NGO为联结点,公共部门、私人部门以及志愿者组织为支柱的社会救助体系(见图1):

图1 解决模型

对于社会救助,公共部门责无旁贷,尤其是政府背景NGO的运行,势必依赖于政府提供的资源,而且为了资源的有效使用,公共部门对于整个救助体系的监督也是有必要的。笔者以为,对于救助项目的监督并不是单纯依赖行政,政府可以只承担领导的职能,具体的监督工作还是得由政府背景NGO来执行,因为NGO才算社会救助项目的实际参与者;对于私人部门,需要承担提供资金、建设和运营的职能,最终目的在于营利,兼具公益和营利两种性质,因此政府背景NGO直接介入社会救助项目的建设和运作,继而成为主要的制约和监督力量;政府背景NGO自身可能拥有一定规模的志愿者,但在一些较大规模的社会救助活动中,肯定会涉及与其他志愿者组织、社会组织和做志愿活动的市民合作。在这种情况中,政府背景NGO因为其丰富的资源和经验,可以作为救助执行的领导者,组织、协调救助活动的开展。

这里引入私人并非传统意义上的公共部门和私人部门的合作,而是三方甚至更多的社会救助力量部门在更大范围内的结合。在政府背景NGO陷入停滞危机的时候(如服务站的例子),笔者认为,引入私人部门可以是、也必然是一个重要的契机,把握这个契机,围绕引入私人部门这个破局关键点,可以在三个方面促进政府背景NGO的飞跃性发展,使其能够更好地发挥在社会救助中的作用。

(一)增加政府背景NGO的资源

如前所述,政府背景NGO所需要的资源都由政府财政予以支持,但问题在于,政府特别是地方政府的财政能力有限,而随着社会救助需要的日益扩大,缺口不仅不会缩小反而会越来越大。这必然会使得政府背景NGO的作用大受限制。

新杭州人志愿者服务站这样的政府背景NGO取得了一定成功,但不可否认的是由于救助对象的高度流动性,要想解决这个问题,就必须使这一类组织被普遍建立起来,否则像服务站这样的组织,只能永远都是样板和典范,而不可能成为社会救助的中坚力量。在问及服务站的影响力如何,其中一位负责人认为在一个社区当中任何一个组织只能影响一部分人。也许设立组织本身并不需要花费太多的资源,但是进一步的救助和发展必然会使财政不堪重负。

引入私人部门参与社会救助,特别是其中的救助工程建设,将在极短的时间内增强组织的救助能力,很多亟须推进的社会救助事业可以得到快速发展。当然,私人部门必然是要求营利的,但这里不同于一般的市场规则,强调企业不能单单追逐最多的营利,而要实现公共利益与私人利益的平衡,通过多方合作以及社会公益性的限制,必须把私人部门的营利限制在一个合理的水平,并且要救助者利益得到优先实现。而且,营利可以通过后期的政府支付来实现。这必然在很大程度上解决了财政困难的问题。此外,也可以通过某些社会救助工程的市场化运营和使用者付费(在不影响社会救助的前提下促进资源的高效利用)来实现,这又促进了物尽其用,提升了资源提供的效率。

通过与私人部门的合作不仅减轻政府背景NGO的负担,而且还可以使救助变得更加专业化。把专业的事务交给专业的机构和专业的人来解决,这显然更符合现代社会的效率原则。

(二)明确社会救助各部门的权力界限

引入私人部门乃是多元主义思想的一个体现,然而仅仅实现多元化并不足够,更重要的是实现合理且高效的多元秩序。要解决这个问题需要更多地着眼于政府背景NGO以及社会救助的外部制度环境。我们国家的社会救助体系一直都是由政府主导的,要实现政府部门和政府官员的自律以及保持公心是必不可少的条件。只有如此,各种政府背景NGO才不会沦为政绩工程。当然,我们也不能光指望官员的自律,更重要的是通过立法和规范实现对社会救助各主体的约束。

实际上,在我们国家,无论是社区还是政府背景的非政府组织,政府部门的影响力都显得有些过大了,这带来了一些不好的影响,有时甚至使多元主义的救助合作沦为披着非政府组织外衣的政府官员的独角戏,使本应有的合作、分权和高效变得有名无实。纯粹政府力量执行社会救助的弊端在许多国家的救助实践中已被证明为低效的和失败的,我们国家不应该在这个历史转型的关头重蹈覆辙。

明确权力界限的问题还出现在非正式组织(社区和家庭)和非政府组织(社会组织)之间。前者背负着明确的社会治理的责任,而后者只有道义责任。笔者在社会救助背景中提到,我国的政府背景NGO不仅仅只是社会组织,同时也具有社区的属性。固然,在社会组织实力不够强大的时候会依托于地域内的资源,但一旦政府背景NGO快速发展起来,必然要走出地域的局限,去往更加广阔的空间。当政府背景NGO试图摆脱社区的控制,就可能会同社区发生利益上的矛盾。尽管如今政府背景NGO和社区都具有政府的背景,依赖于政府的支持,很难发生严重的矛盾,这种情况仍然应当通过规范尽早予以解决,以免在政府部门已经退出对社区和社团控制之时还要令其继续扮演裁决者的角色。

可见,由于政府背景NGO与各个社会救助力量都发生着相当紧密的联系,因此,明确社会救助各方的权力界限,平衡各方在社会救助体系中的作用,保持良好的多元秩序,是推动政府背景NGO健康发展的必要前提。

四、结 语

当下中国的社会组织发展程度还很有限,整体社会环境还不够宽容,而社会救助的需要却在与日俱增,救助所需要的层次亦是不断提高,政府如果不能很好地解决这中间的断裂,经济社会发展就会有不公正之虞。这也给转型时期的中国社会带来了许多不确定的因素,也一定程度上阻碍了城乡居民整体生活水平的提高,必须为此寻找出路。令人遗憾的是,我们发现当下总体环境仍然不允许草根组织得以很好地发展,这些局限性也导致了草根组织很难承担起社会救助的重任,这就带来了新的问题。相比之下,通过不断努力、改革和坚持,政府背景NGO的实践有可能成为典范工程。但同时也不容否认的是,政府背景NGO优势和缺陷都是相当明显的:一方面,政府背景NGO比较好地成为社会救助体系各方力量的一个结合点,有助于引导社会各界共同参与社会救助;另一方面,政府背景NGO并未取得作为社会组织应有的独立性,这可能也是其无法进一步改善自己的根源之一。为了避免政府背景NGO失去活力,更好地发挥其在社会救助中的作用,有必要采取一些措施来“激活”组织的发展动力。

正是有鉴于此,笔者认为,无论是直接促进社会救助,还是帮助政府背景NGO的发展,引入私人部门参与救助活动,都是非常重要的。围绕着这样一个契机,政府背景NGO必然需要迅速进入自身的角色,并“被迫”进入发展的快车道。只有拥有更多的资源、更优越的社会环境以及自身的不断变革,政府背景NGO才能如我们所期许的那样,成为社会救助体系中不可或缺的一环。

【作者简介】 陈哲远 浙江大学马克思主义学院国际政治专业2015级硕士研究生

           浙江杭州310028

参考文献

[1]冯婷.社区与社团:国家、市场与个人之间[M].杭州:浙江大学出版社,2014.

[2]彭华民.从沉寂到创新:中国社会福利构建[M].北京:中国社会科学出版社,2012.

[3]韩央迪.从福利多元主义到福利治理:福利改革的路径演化[J].国外社会科学,2012(2):42‐49.

[4]丁建定.构建我国新型城市社会救助制度的原则与途径[J].东岳论丛,2009(2):44‐50.

[5]周沛,陈静.新型社会救助体系研究[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版),2010(4):141‐149.

[6]Joe C.B.Leung.The Emergence of Social Assistance in China[J].International Journal of Social Welfare,2006(3):153.

【注释】

[1]丁建定.构建我国新型城市社会救助制度的原则与途径[J].东岳论丛,2009(2):44‐50.

[2]周沛.社会福利视野下的发展型社会救助体系及社会福利行政[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版),2012(6):59‐66,155‐156.

[3]NGO是非政府组织之意,来自于英文non‐governmental organization。

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