司法改革的路径

三、司法改革的路径

中国的司法改革是在特殊的、极为复杂的社会历史环境下进行的，既需要勇气，也需要智慧和耐心。要使改革能够顺利进行并最终取得成就，需要进行以下的一些努力。

（一）加强司法改革的理念构建

理论是实践的先导，没有科学的法学理论指导，司法改革就不可能有序推进。司法改革理论的逻辑起点应当定位在司法权上，也就是说司法改革实际上是司法权的改革。法院体制、法官制度、审判组织的改革实际涉及的是司法权的主体；审判方式的改革实际涉及的是司法权的运作；监督方式的改革实际涉及的是司法权的监督。基于此，司法改革主要是司法体制、司法机制、司法制度的改革。

（二）加强司法改革的组织准备

成立专门的司法改革委员会是许多国家司法改革成功的重要经验。例如英国的司法改革就是在专门的组织——法律委员会（law commission）的主导下进行的。澳大利亚也由“法律改革委员会”负责其司法制度的改革工作。1999年7月，日本内阁之下也设置了“司法制度改革审议会”，由具有远见卓识的法学教授、律师担任委员。中国目前的司法改革由于本身处于最基层的地位，没有一个专门的改革机构，常使改革出现“群龙无首”的局面。

（三）加强司法改革的法律准备

要使司法改革在法治的轨道上有序运行，就必须保证司法改革的“合宪性”。司法改革没有法律为后盾，就不可能取得最终的成功。在当前司法改革中，执政党的肯定是对司法改革的强大支持。中国共产党的“十五大”、“十六大”报告中均提出司法改革的内容，为司法改革宪法化、法律化奠定了良好的政治基础。由于司法改革是一项关系法治建设全局的系统工程，应当由全国人民代表大会或其常务委员会制定一部专门规范司法改革的法律，主要内容应当包括司法改革的目标、司法改革的步骤、司法改革的原则、司法改革的内容、司法改革中各机关的权利与义务，以确保整个司法改革有法可依。图7.1为中国法院系统示意图。

图7.1　中国法院系统

【阅读材料】7.5　肖扬：中国司法：挑战与改革

中国最高人民法院院长、首席大法官肖扬于2004年10月10日在美国耶鲁大学发表了题为“中国司法：挑战与改革”的演讲。

肖扬说，改革开放以来，中国的司法制度和司法实践发生了巨大的变化。20多年前，中国刚刚改革开放的时候，平均每年的民商事案件只有50多万件，而20多年后的今天则上升到了500多万件。诉讼增加有三个基本原因：一是中国的经济改革带来了经济生活的活跃，经济交往日益频繁，经济纠纷也相应增加；二是中国社会的全面开放导致人们思想观念发生了很大变化，传统的民事案件如婚姻家庭纠纷增加；三是随着中国民主和法制建设步伐加快，中国人的法律意识和权利意识显著增强，过去那种厌讼、非讼的态度发生了根本的变化，依法维护自己的权利已经成为社会的普遍观念。

肖扬说，诉讼的大量增加，对中国司法机构来说，既是机遇，也是挑战。在汹涌而来的诉讼面前，司法的能力受到了严峻的考验，如何保证司法的公正、效率和廉洁，是摆在中国司法机构面前的重大而紧迫的课题。1999年，最高人民法院制定了第一个《人民法院五年改革纲要》，提出了39项改革措施。如进行了以权力制约为目标的法院内部机构改革，实现立案、审判、监督、执行的分立；进行了以庭审改革为核心的审判方式改革，减少审判的职权主义色彩，强化当事人的举证责任，实现法官的居中裁判；进行了以强化合议庭职能为内容的审判组织改革，减少审判的行政化色彩，实现合议庭、独任法官审判权的统一；进行了以提高司法效率为目标的诉讼程序改革，扩大简易程序的适用范围；进行了以审判流程管理为主要内容的案件管理改革，实现案件管理的现代化、规范化，等等。在加强制度建设的同时，中国法院还适时开展司法大检查活动，纠正少数判决中存在的问题；开展清理积案活动，消除和减少刑事案件中的超期羁押和民事案件的超审限现象。

肖扬指出，应对挑战，需要一支高素质的法官队伍。经过20多年的建设，目前中国法官的整体素质已经有了很大的改善，审判能力不断提高，司法经验不断丰富。但是毋庸讳言，与发达国家相比我们仍然有很大的差距，法官的整体素质还难以完全满足实现司法公正与效率的需要。为此，最高人民法院提出了“法官职业化”的目标，希望建设一支具有较高职业水平的、专业化的法官队伍。这个目标当然不是短时间就能实现的，但是现在已经有了一个良好的开端。2002年，中国开始实行全国统一司法考试制度。同时，我们也主张从具有丰富实践经验的律师中选拔法官，这是未来法官队伍的重要来源之一；我们还主张上级法院的法官应主要从下级法院的优秀法官中选拔，以提高上级法院的指导和监督水平。

肖扬说，司法考试仅仅是为司法职业化提供了法律素质方面的保障，但“职业化”不仅仅是“专业化”。一名称职的法官，除了需要具备法律基本素质，还要有高度的司法职业道德。法官不仅应该是一个精通法律者，而且应该是一个德高望重者。2002年，最高人民法院制定了《法官职业道德基本准则》。

肖扬指出，诉讼并非公民生活中的常事，人们对司法的印象往往是从与司法的有限接触中获得的。要提高司法的公众形象，就必须消除司法机构中的官僚主义作风。为此，最高人民法院提出了“司法为民”的主张，要求司法机构切实维护公众的合法权益，做到优化诉讼环境，减轻诉讼负担，方便群众诉讼，增强司法的“亲和力”，树立中国司法的民主形象。

为了增强司法审判的社会效果，中国开始重新重视司法调解的作用。中国的《民事诉讼法》曾经规定民事诉讼“着重调解”的原则，在20世纪80年代末审判方式改革中，对调解的认识产生了误区，认为调解是法制不健全的产物。由于这种认识，调解的比重下降，判决的比重上升。经过多年的实践，人们现在又开始逐渐认识到调解的作用。目前，中国民事诉讼中的调解率不断上升，许多地方超过了百分之六十。同时，中国也加强了民间调解机构建设，把大量的纠纷通过民间调解渠道予以化解，减少进入诉讼的数量。

肖扬坦率地指出，中国的法律制度和司法制度还有不完善的地方，所以我们必须积极稳妥地逐步推进法律和司法改革。应当说，中国当前司法体制改革的条件正在成熟，改革的深度、力度和速度正在加大，改革的理念、方向和立场更加坚定，改革的思路、方式和方法更加明确。我们完全有信心、有能力使中国的司法制度日臻完善，更加适应依法治国、建设社会主义法治国家的需要，更加适应发展社会主义市场经济的需要^[13]。

【作业题】

1.试述司法与政法概念的区别。

2.司法权有哪些特征?

3.司法独立的内涵及其意义是什么?

4.当今中国的司法改革有何特点?

5.如何理解培根所言：“一次不公的判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”

【进一步的思考】法院院长引咎辞职制的质疑

提示：2001年11月6日最高人民法院颁布了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》。该制度出台以后，立即引起了不少的争议。请你根据司法原理和有关法律，就该制度进行评析。

《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》：

第一条　为了深化干部制度改革，完善法院领导干部管理制度，确保法院领导干部恪尽职守，依法履行职责，根据《中华人民共和国法官法》及中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，按照党管干部的原则，结合法院工作实际，制定本规定。

第二条　地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长适用本规定。

第三条　引咎辞职是指在其直接管辖的范围内，因不履行或者不正确履行职责，导致工作发生重大失误或者造成严重后果，负有直接领导责任的院长、副院长，主动辞去现任职务的行为。

第四条　院长、副院长在其直接管辖范围内，具有下列情形之一的，应当主动提出辞职：

（一）本院发生严重枉法裁判案件，致使国家利益、公共利益和人民群众生命财产遭受重大损失或造成恶劣影响的；

（二）本院发生其他重大违纪违法案件隐瞒不报或拒不查处，造成严重后果或恶劣影响的；

（三）本院在装备、行政管理工作中疏于监管，发生重大事故或造成重大经济损失的；

（四）不宜继续担任院长、副院长职务的其他情形。

第五条　院长、副院长引咎辞职应向有干部管理权限的党委和上级人民法院提交辞职申请书，经党委和上级人民法院同意后，依照法定程序办理。

第六条　符合本规定第四条情形之一的院长、副院长，本人不提出辞职的，按照干部管理权限，由党委和上级人民法院同意后建议人大或人大常委会依照法定程序罢免、撤换或免除其职务。

第七条　院长、副院长辞去职务后，可根据其辞职缘由及其个人情况另行安排工作，并确定其职级待遇。

第八条　已决定撤职或已构成撤职以上处分的院长、副院长不适用本规定。

第九条　引咎辞职的院长、副院长，需要给予撤职以下（不含撤职）党纪政纪处分的，按照有关规定和干部管理权限办理。

第十条　本规定由最高人民法院负责解释。

第十一条　本规定自颁布之日起试行。

【本章阅读篇目】

1.〔美〕汉密尔顿著：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版。

2.〔法〕托克维尔著：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版。

3.肖扬：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版。

4.贺卫方：《司法的理念和制度》，中国政法大学出版社1998年版。

5.李修源：《司法公正理念及其现代化》，人民法院出版社2002年版。

6.《人民法院五年改革纲要》（1999年，2004年）。

【注释】

[1]转引自龚祥瑞主编：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版，第17页。

[2]〔古希腊〕亚里士多德著：《政治学》，商务印书馆1965年版，第214—215页。

[3]〔法〕孟德斯鸠著：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

[4]同上。

[5]同上书，第155页。

[6]同上书，第156页。

[7]〔美〕德沃金著：《法律帝国》，李长青译，中国大百科全书出版社1996年版，第361页。

[8]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第76页。

[9]转引自季卫东：“法律职业的定位”，载于《中国社会科学》1994年第2期。

[10]O.K.Metcalte，General Principle of English Law，1980，pp.293-295.

[11]摘自沈宗灵：“佩雷尔曼的‘新修辞学’法律思想”，载《法学研究》1983年第5期。

[12]以下司法权关系调整部分的撰写参见李修源：《司法公正理念及其现代化》，人民法院出版社2002年版，第225—230页。

[13]摘自最高人民法院网——本院新闻，2004年10月12日发布。