现实困境及改革路径

百色市金融学会课题组

课题组组长：黄　滨　　　　　　　　　　　　　　　

课题组成员：姚林华（执笔）梁歆晨　李　举　黄莉莉

摘　要：本课题在厘清对农村承包土地经营权抵押贷款的理论争论的基础上，通过对广西8个试点县深入调查，并对试点县中的35家银行业金融机构、200户农户和新型农业经营主体发放调查问卷，深入分析当前农村承包土地经营权抵押贷款试点遇到的困难和障碍。运用博弈分析方法，分析了农村承包土地经营权抵押贷款供需双方对接的制约因素，结果表明，在满足可行性的条件下，农村承包土地经营权抵押贷款供需有效对接主要取决于双方行为选择的成本、收益、经营权价值以及信用环境。最后，借鉴美国、德国和日本国家开展农村承包土地经营权抵押贷款的主要做法以及结合博弈分析结果，提出了我国农村承包土地经营权抵押贷款下一步改革路径。

关键词：农村土地经营权；抵押贷款；博弈行为

一、引言

资金短缺是当前制约我国“三农”经济快速发展的瓶颈，特别是当前我国农业产业化规模化经营趋势不断加快，社会要素资源向农业龙头企业、农民专业合作社、种养殖大户、家庭农场等新型农业经营主体加速集中，“三农”资金需求难题更加突出。而农村承包土地经营权抵押贷款是释放农村土地活力、盘活农村资产、破解农民抵押难题、引导商业银行加大涉农信贷投入、助力农业产业化、现代化和规模化发展的重大举措之一。为此，2015年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），决定在全国范围内开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。2015年12月27日，全国人大授权232个地区开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作，以促进农村土地承包经营权流转，使静态的资产“动”起来，让沉睡的资源“活”起来，有效破解“三农”资金短缺和抵押难题。虽然，我国农村承包土地经营权抵押贷款制度创新有其必要性和急迫性，但是，当前对于农村承包土地经营权抵押贷款的开展，学术界还存在争论，政策层还没有形成清晰的思路，尚处于摸索和试探阶段。因此，本研究目的是厘清对农村承包土地经营权抵押贷款的理论争论，探寻并分析当前农村承包土地经营权抵押贷款试点遇到的困难与障碍，提出改革路径，对推动我国农村承包土地经营权抵押贷款发展具有重要的理论和实际意义。

二、理论之争

土地具有可靠的安全性、持久的自偿性、确定的增值性、证券化的流动性等特征（吴文杰，1997；周诚，2003），是非常理想的信贷抵押品。但对于农村土地是否能够成为合法有效的抵押物，目前仍存在争议。

第一种观点认为，农村土地具备了产权特性，可流转交易，能成为有效抵押物。尹云松（1995）提出，农地使用权作为一种他物权，完全可以充作抵押的标的物。韦福（2007）和史卫民（2009）都认为土地承包经营权具有独立的经济价值，具有可转让性，可以作为抵押权的客体。肖诗顺和高锋（2010）通过建立产权分析模型，从理论上证明我国农村土地产权已经完全具备了排他性、可分割性以及一定的可转让性，可以作为与贷款交易标的，并用经验数据证实了农村土地产权的融资条件已经初步具备，农村土地承包经营权抵押贷款试点有助于缓解农村地区的资金“瓶颈”。王文军和吴擎宇（2011）、陆新亚（2011）则认为《物权法》的立法精神和实施，使土地经营权抵押融资成为可能。

第二种观点认为，制度不健全，无法获得法律支持，影响农村土地承包经营权抵押贷款发展。一是法律不健全和权属不清晰是最大障碍。陈晓夫、李孟军（2010）认为最主要的阻碍因素是法律的不完善和权属的不清晰。王平，邱道持和李广东（2010）认为法律法规冲突、抵押价值难以衡量和抵押贷款实现风险大是农村土地承抵押发展面临的主要问题。唐薇和吴越（2012）认为土地承包经营权抵押制度的法律禁止严重束缚了农地的融资功能。程郁，张云华和王宾（2014）认为，法律制度上缺乏明确的支持以及相关配套制度条件不完善，是农村土地抵押权确立的法律障碍。二是农地产权的处置难问题影响抵押品有效性。郭家虎和于爱芝（2010）、孙丽丽等（2011）认为农民对土地使用权的处置受限制，使土地承包经营权难以成为有效抵押品。刘瑜（2012）也认为农村土地经营权作为抵押品变现力差、处置难度较大是推行土地承包经营权抵押贷款的难点及原因。三是配套机制不健全。史卫民（2009）认为抵押登记制度不健全、抵押价值评估规范和土地流转要素市场缺失和抵押贷款实现风险较大等问题是土地承包经营权抵押制度的现实困境。明道江（2015）认为农村土地承包经营权抵押贷款存在一定的民生风险和金融风险，需要建立相应的风险防范措施。王朝明和朱睿博（2016）研究表明市场评估机制不健全、法律障碍和农村土地产权流转不畅是导致抵押物价值难以估量和抵押债权难以实现的原因，有效解决的关键是建立农地抵押的市场机制。

第三种观点认为，应通过修订相关法律，完善相关制度和机制，赋予农村土地完整的使用权权能，使其可以成为合格的抵押物。郑风田（2009）、王冠玺（2010）认为允许农村土地承包经营权抵押，可以解决“三农”抵押品缺乏问题。高锋等（2009）认为已经具备试点开展农村承包土地经营权抵押贷款担保制度，探索性地开展以土地承包经营权为担保形式的抵押权贷款制度，对于缓解“三农”资金瓶颈难题。李相范（2010）认为如果允许农村承包土地经营权抵押贷款有理论和法律依据，可促进其流转。周其仁（2004、2005、2011）、韩俊（2004、2013）和张红宇（2013）认为应该尽快修订和完善我国相关法律法规，从制度上赋予农村土地完整的使用权和处置权权能，使其能够成为合法的抵押物进行融资。

综上所述，现有文献分析了对我国开展农村承包土地经营权抵押贷款的可行性和障碍因素进行了深入的分析，但存在以下三方面的不足：一是宏观层面研究较多，微观层面研究相对较少；二是研究方法上，定性或定量研究为主，定量定性相结合的研究相对较少；三是现有分析主要集中在对农户、新型农业经营主体和金融机构的需求和供给意愿进行实证分析，对供给和需求作为一个整体的实证研究甚少。本课题组更加同意上述的第三种观点，即应通过修订相关法律，完善相关制度和机制，使其可以成为合格的抵押物。因此，本课题的研究侧重宏观与微观相结合，通过对农村承包土地的经营权抵押贷款供给和需求方进行问卷调查的基础上，深入部分县域政府相关部门，分析制约当前农村承包土地的经营权抵押贷款供给和需求的背后原因，并运用博弈理论，构建农村承包土地经营权抵押贷款供给和需求双方演化博弈模型，分析制约农村承包土地经营权抵押贷款供给和需求对接意愿的内在因素，为我国农村承包土地经营权抵押贷款试点工作顺利推进提供政策参考。

三、现存问题及原因分析：广西视角

2015年12月，广西区田阳县、田东县、玉林市玉州区、象州县、南宁市武鸣区、东兴市、北流市、兴业县等8个县（市、区）纳入全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点。为推动试点工作有序开展，以及为将来深化农村产权制度改革积累先进经验，在地方政府部门的指导下，广西人民银行系统通过完善工作机制、瞄准评估、交易、融资产品设计等关键环节，针对性地采取措施加以推进，信贷管理制度、贷款配套机制、风险补偿机制等不断建立健全，有效推动试点工作取得初步成效，有力地支持了试点地区农业现代化和适度规模化发展。截至2016年6月末，试点地区农村承包土地经营权抵押贷款余额2.67亿元，同比增长近2倍，比年初增加1.10亿元，无不良贷款。累计支持家庭农场、专业大户、合作社和农业龙头企业共53家。虽然广西试点地区农村承包土地经营权抵押贷款取得一定成绩，但是还面临着以下四方面困境：

一是贷款发放主体较为单一。截至2016年6月末，农村合作金融机构贷款余额占66.35%，农业发展银行占32.75%，其余金融机构参与少。二是发放对象较为单一。截至2016年6月末，发放给农业产业化龙头企业贷款余额占78.14%，其中仅玉林“五彩田园”贷款余额就占37.45%。三是贷款笔数少。截至2016年6月末，才累计发放贷款87笔，其中发放家庭农场1笔、专业大户5笔、农民专业合作社8笔。四是期限短。截至2016年6月末，贷款余额主要集中在一年以内（含一年），占47.03%，与大部分农业生产周期明显不符，而三年及以上的占12.22%。

为了深入分析制约农村承包土地经营权抵押贷款发展背后的原因，课题组深入部分试点县政府相关部门开展调查，并对35家银行业金融机构发放35份调查问卷，回收率100%；同时对农户和新型农业经营主体发放了200份调查问卷，回收有效问卷144份，有效率为72%。其中，有效问卷中“普通农户”占54.9%、“家庭农场”占13.9%、“专业大户”占16.7%、“农民合作社成员”占11.8%、“产业化龙头企业”占2.8%。调查显示，当前制约农村承包土地经营权抵押贷款发展的原因主要体现在以下四个方面：

（一）农村承包土地经营权抵押贷款与其他金融创新产品相比不具比较优势，贷款需求受到制约

一是从抵押率看，农村土地承包经营权抵押率较低，融资额度受限。调查显示，有62.5%的银行抵押率小于50%；有20.8%的银行抵押率范围在50%到60%；有16.6%的银行抵押率在60%到80%。例如某种植大户有1300亩地，并将其承包经营权作为抵押申请贷款，贷款额度按照当地土地流转550元/亩的市场价格，再按50%的比例折合，仅能获得35万元左右的贷款。二是从贷款成本看，农村土地承包经营权抵押贷款利率高。如田东县农村土地承包经营权抵押贷款利率最低为4.35%，最高为11.875%，平均贷款利率为7.0917%，该利率高于大多数涉农金融产品。三是从贷款流程看，农村土地承包经营权抵押贷款流程较为烦琐。例如，邮政储蓄银行田东县支行在办理土地经营权抵押贷款时，需经过支行客户部调查、审核、分行信贷部审查、分行行长审批、分行信贷部批复等多个环节，时效性较差。从申请贷款到贷款发放，均需20-30天。调查显示，有62.5%的农户及新型农业经营主体建议“简化贷款流程”，表示贷款程序繁杂、放款速度慢一定程度降低了贷款意愿。

（二）农村承包土地经营权难以作为单独抵押标的，且风险分担机制不完善，抑制银行放贷意愿

一是农地承包经营权难以作为单独抵押标的。虽有73%的银行可以将农地承包经营权单独作为抵押物发放贷款，但实际发放贷款时，会出现农地经营权抵押可贷金额低，需以其他抵押担保物共同抵押的情况。农地承包经营权并只是银行给予授信额度的标准之一，银行多采取包括“农村土地经营权+地上附着物”、“农村土地经营权+农用机具”、“农村土地经营权+信用担保+养殖抵押”等组合担保的模式。如田东农村商业银行对广西田东壮乡福地农业科技有限公司提供贷款的质押物为“土地经营权+地上附着物（香蕉+火龙果）”，该两种水果年均带来的收益成为农商行给予授信额度的重要参考。二是风险缓释及补偿机制尚未健全。截至2016年6月末，田东县和武鸣县政府尚未建立农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿基金，其他6个试点县（市、区）虽已经建立了风险补偿基金，但仍存在一些问题，如没有引入保险机制，未明确保险的赔付比例；风险补偿基金的规模无法覆盖抵押贷款额；风险补偿基金的补偿比例偏低等。再如仅有田东县和玉林市辖内3县（市、区）还建立涉农融资担保公司，可以为“两权”抵押贷款进行担保。土地流转风险及农业行业的特点降低了保险和担保公司的参与度，会使风险聚拢于放贷银行，起不到风险分摊和缓解作用，一定程度上制约了银行的放贷积极性。三是土地流转不规范。目前许多土地流转采取口头协议进行，部分签订协议的土地流转合同内容过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物的处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定，而且基本上没有经过管理机构审查、鉴证，如果金融机构发放贷款出现不良后，则难以处置抵押物，风险较大。四是抵押物处置较为困难。调查显示，虽然各试点地区均建立了流转平台，但部分地区流转平台有待完善。如田阳、武鸣、象州县尚未正常运作；东兴市虽已运作，但未制定操作细则，不能办理业务，增大了金融机构处置抵押物难度。

（三）需求受多种因素影响，制约农村承包土地经营权抵押贷款试点推进

一是农户土地流转意识不强。首先，农村长期形成的以土为本思想，使农民对土地的依赖程度依然很高，部分农户担心土地被承包流转出去会降低其土壤肥力甚至难以收回复作，所以只要家庭劳动力跟得上，一般不会转让承包地。其次，具有可塑性的农业龙头企业和专业大户不突出，典型的规模经营亮点辐射和带动效应不明显，诱发农民进行土地流转的激励因素不多。再则，广西土地流转年均收益为每亩1200左右，若农民自行耕作，其年收益大于流转收益，农户在无力开展承包土地的情况下也较少将土地流转。二是政府换届选举因素。农村产权确权流转由地方政府主导，组织协调力度大，推进则较快，反之则慢。由于近期各乡镇均以换届工作和精准扶贫工作为主，放松对确权工作的组织协调，导致确权工作停滞不前，也影响了流转进度。

（四）农村承包土地经营权抵押贷款政府相关配套体制改革滞后

一是流转取得农地经营权颁证政策不明确，不利于推进农村承包土地经营权抵押贷款试点工作。据了解，目前农业部尚未明确对流转后的农地如何颁证的相关问题，虽然根据有关精神各地可以自行探索对流转取得的农地经营权进行颁证，但由于缺乏上级文件指导，部分基层政府在操作过程中仍存在一定困难，广西各地普遍尚未开始对流转取得的农地经营权进行颁证，一般通过签订租赁合同的形式约定流转权力。对于这部分流转取得的农地经营权只能通过合同鉴证等方式进行抵押，对金融机构来说，这种抵押方式的存在较大风险。根据《合同法》相关规定，承租人转租土地需取得出租人同意，导致金融机构在处置逾期贷款抵押物时存在困难。二是确权颁证推进速度较慢，地区发展不均衡。调查显示，银行开展农村土地承包经营权抵押贷款有困难的原因之一，有66%选择了“土地确权颁证慢”。截至2016年6月末，8个试点县全都开展了农村土地确权颁证工作，田东县、北流市、玉林市玉州区、兴业县、东兴市确权进展较快，确权率分别为100%、81.73%、56.56%、47.41%；田阳、象州、武鸣县确权进展较慢，确权率分别为8.1%、9.91%、14%。颁证率除田东县为14.87%外，其余地区全部为0。证书颁发速度慢，使很多需求者缺乏抵押贷款重要的法律依据，一定程度地影响了抵押贷款的推进工作。三是政府建立的产权流转交易平台作用有限。截至2016年6月末，各地均建立土地流转平台，但耕地流转比率不高且地区发展不均衡。玉林市玉州区和北流市的耕地流转比例超过50%，其余县（市、区）耕地流转比例均低于50%，田阳县低于20%。同时，缺少第三方建立农村产权交易平台，对银行而言，在借款人出现偿还困难时，政府会为借款人能转变经营困局而向银行提出降低借款人借款成本的要求，这将不利于银行的盈利和债务处置。四是部分试点县（市）农村承包土地经营权的抵押登记部门尚未落实。金融机构在实际办理农村承包土地经营权抵押登记时，部分县（市）遇到抵押登记部门不明确、农业部门抵押登记无章可循的情况，抵押登记制度有待健全完善。五是缺少专业评估机构。调查显示，截至2016年6月末，除田东县外，其余7个试点地区基本均未成立专业的评估机构。

四、基于博弈模型的农村承包土地经营权抵押贷款供需对接制约因素分析

（一）模型构建

1.博弈参与人：贷款需求方（农户、新型农业经营主体）和贷款供给方（银行）。

2.博弈策略：贷款需求方行动策略：（1）申请贷款；（2）不申请贷款。贷款供给方行动策略：（1）提供贷款；（2）不提供贷款。

3.模型假设：（1）假设博弈参与人均是有限理性、风险中性的，需求方与供给方之间的行为是市场化行为，双方之间存在信息不对称，但是需求方是利润的信息优势方。（2）需求方在没有获得银行贷款的情况下，获得的正常收益为R1，若需求方要获得更多的收益，则需扩大投资，申请银行贷款是需求方扩大投资所需资金来源的重要途径之一，需求方以农村承包土地经营权为抵押申请贷款时需要支付的评估费用为C1；将获得的贷款扩大生产经营后，需求方在扣除相关利息后获得的收益为e( L)，其中，L 为从银行获得的贷款总额；需求方按时偿还贷款的概率为k （0<k£ 1），违约概率为1- k，需求方违约将会受到代价为F 的违约惩罚。（3）需求方作为信息优势方，了解自身项目经营收益，且扩大生产获得的收益大于申请贷款耗费的所有成本即e( L)> C1。（4）银行在不提供农村承包土地经营权抵押贷款时通过其他方式的资金运用可以获得的收益为R2，相反，若是选择提供贷款，则需要支付的贷款调查成本为C2，但可以获得收益D ；需求方出现违约时，银行能够对被抵押承包土地经营权按照评估价值V 进行处置，不过付出的支付处置成本为C3。（5）因银行发放贷款需要承担的违约风险要高于存放同业等其他资金运用方式的违约风险，所以要求贷款获得的期望收益大于存放同业等资金运用方式所获得的期望收益，即kD- C2> R 2。（6）假设博弈初始时，需求方中申请贷款的占比为p1（0£p1£ 1），银行中愿意提供贷款的比例为p2（0£p2£ 1）。

根据以上的假设，得到供给双方博弈后的收益矩阵（详见表1）。

表1　博弈参与方的收益矩阵

（二）博弈模型分析

1.博弈参与方的动态演变趋势及稳定点。

在博弈过程中，需求方在申请农村承包土地经营权抵押贷款的期望收益为：

不申请贷款的期望收益为：

则需求方行为策略的平均收益为：

银行向需求方提供贷款的期望收益为：

供给方不向需求方提供贷款的期望收益为：

则银行行为策略的平均收益为：

根据Malthusian动态方程，由式（1）、（3）可得需求方的复制动态方程为：

当，需求方选择申请农村承包土地经营权抵押贷款行为策略的比例是稳定的。

通过（4）和（6）公式，可以得到银行博弈的复制动态方程为：

当，银行选择提供贷款行为策略的比例是稳定的。

2.系统的稳定策略分析

利用式（7）和（8）构成的微分方程组描述博弈参与方之间行为策略演化过程，令

由式（9）可得，农户与银行演化博弈的均衡点为（0，0），（0，1），（1，0），（1，）。

为了确定进化稳定策略（ESS），将利用系统的雅克比矩阵对上述均衡点的局部稳定性进行甄别。该系统的雅克比矩阵为：

将上述5个均衡点带入雅克比矩阵J，得到雅克比矩阵计算结果如表2所示：

表2　雅克比矩阵结果列表

根据表2显然可知，在博弈系统中均衡点（0，0）是一个局部稳定点，即需求方不申请农村承包土地经营权抵押贷款、银行不发放贷款行为策略组合是系统演化稳定策略。其他四个均衡点是否是局部稳定点，则主要取决于相关参数。

（1）当，且时，不能确定均衡点（0，1）、（1，0）、（1，1）以及的雅克比矩阵行列式的符号，因此不能确定是否是局部稳定点。

（2）当，且时，均衡点（1，0）的雅克比矩阵的行列式和迹均大于0，不是局部稳定点；不能确定均衡点（0，1）、（1，1）、的雅克比矩阵行列式的符号，不能确定是否是局部稳定点。

（3）当，且时，均衡点（0，1）的雅克比矩阵的行列式和迹均大于0，不是局部稳定点；不能确定均衡点（1，0）、（1，1）、的雅克比矩阵行列式的符号，不能确定是否是局部稳定点。

（4）当，且时，均衡点（0，1）、（1，0）的雅克比矩阵行列式和迹均大于0，不是局部稳定点；均衡点（1，1）的雅克比矩阵行列式大于0，迹小于0，即（1，1）是局部稳定点；均衡点的雅克比矩阵行列式大于0，迹等于0，即均衡点是鞍点。

（三）博弈模型稳定策略选择因素的分析

当，且时，博弈系统有两个稳定策略，为了更好地描述在稳定策略下需求方和银行两个群体动态博弈的演化，我们构建了两个群体之间的行为博弈的复制动态相位图（详见图1）。由图1知，如果两个群体之间博弈的初始状态落在MNQT区域内，那么博弈系统将最终收敛于进化稳定策略（1，1），即需求方申请贷款，银行发放贷款；如果两个群体之间博弈的初始状态落在区域OMTQ内，博弈系统将最终收敛于进化稳定策略（0，0）。同时，从相位图可以看出，MNQT区域的面积S MNQT 越大，博弈系统最终收敛于进化稳定策略（1，1）的可能性也就越大；而鞍点T如果越接近原点，即、越小，那么面积S MNQT 越大。从、的表达式可以看出，影响博弈系统进化稳定策略的因素包括以下四个方面：

一是成本方面因素。①对关于C1求偏导得，可知是随农村承包土地经营权价值评估费用C1递增的。②对关于F 求偏导得，，可知是对农户违约成本F 递减的。③对关于C2求偏导得，，可知对银行贷款审查成本C2递增。④对关于C3求偏导得，，可知对银行处置抵押农村承包土地经营权成本C递增。

二是收益方面因素。①对关于e 求偏导得，，可知对需求方获得银行贷款资金并投入生产经营后所增加的收益e 递减。②对关于D 求导得，，可知对银行发放贷款收益递减。

三是农村承包土地经营权的价值。对、分别关于V 求偏导得，，，可见，农村承包土地经营权价值越高，博弈系统收敛于进化稳定策略（1，1）的概率越高。四是农户群体的信用情况。对、分别关于k 求偏导得，，可知，若银行发放贷款获得收益足够大，需求方违约需要付出成本足够高，则需求方守信比例越高，博弈系统收敛于进化稳定策略（1，1）的概率越高。

图1　需求方与银行博弈的复制相位图

（四）主要结论

根据上述需求方与银行之间的博弈系统演化分析，我们可以得出以下主要结论：一是在，且情形下，博弈系统有两个稳定策略，分别为（0，0）和（1，1），即需求方不申请贷款、银行不发放贷款，以及需求方申请贷款、银行发放贷款两种行为策略。在其他情形下，博弈系统的稳定策略为（0，0），即需求方不申请贷款，银行不发放贷款的行为策略。二是供需双方实现对接的可行性条件是需求方违约需要付出成本足够高，违约代价大于贷款本金，且银行处置债权净收益要大于发放贷款本金。三是在满足可行性的条件下，供需的对接主要取决于双方行为选择的成本、收益、经营权价值以及信用环境。即银行贷款审查成本、处置成本越低，需求方申请贷款成本越低、获得的收益越大，越有利于实现供需双方的有效对接；需求方违约的惩罚力度越大，银行处置抵押经营权的净收益越高，越有利于实现供需双方的有效对接。

五、国外农村承包土地经营权抵押贷款主要做法及启示

（一）国外部分国家主要做法

1.美国。美国由于其土地权属结构主要是以私有为主，且各州都制定较为完善的土地登记法令，并设立为土地交易提供登记、转移、抵押、清偿等进行登记的部门，因此，美国形成了较为发达的土地市场。20世纪初期，为了应对农业危机，美国通过借鉴德国经验，并结合其国情，构建了自上而下的农村土地抵押贷款制度。顶层采用银行体制，即成立由国家财政出资的联邦农业贷款局，统筹办理全国各农村土地抵押贷款。同时，为了便于农民贷款，在全国设立12家联邦土地银行，各家联邦土地银行再下设众多联邦土地银行合作社，联邦土地银行不直接跟农户对接，而是把资金贷款给土地银行合作社。联邦土地银行的资金来源除了财政资金外，还通过要求各地土地银行合作社按一定的贷款比例购买其股份以及在货币市场上发行债券等方式筹集资金。底层则采用合作社体制，即由农户组建合作社。如果农户需要向土地银行合作社贷款时，农户首先需要向所在合作社提交申请材料，合作社审核后交给土地银行合作社，土地银行合作社审核后再把贷款转交给合作社，合作社再转交给农户。土地银行合作社主要是提供农场牧场贷款（主要用于生产基础设施修缮等）、农业企业发展贷款、经营性贷款等方面的农村土地抵押贷款；贷款期限主要以5～30年的中长期贷款为主；贷款利率一般低于同期同档次市场贷款利率水平。美国构建的以联邦土地银行为核心的农地金融体系有效地缓解了农业发展长期资金短缺难题，为美国农业生产的大发展做出了积极贡献。

2.德国。德国其与美国自上而下建立农村土地抵押贷款制度刚好相反，其通过自下而上建立农村土地抵押贷款制度。18世纪下半叶，为了抑制当时民间高利贷行为和恢复农业生产，德国政府颁布了农村土地抵押贷款立法，即《抵押权及破产令》，并建立土地抵押信用合作社，使其成为世界上最早建立农村土地抵押贷款制度的国家。19世纪初，德国政府通过土地改革，使得普通农民可以拥有土地。同时，不仅对土地实行了严格的登记制度，而且还允许农户加入合作社，并可向土地抵押信用合作社申请土地抵押贷款。土地抵押信用合作社主要通过政府背书发行土地债券筹集信贷资金。因此，土地抵押信用合作社便成为德国农村土地抵押贷款最重要经营机构。但是，随着农民经营规模的扩大，资金缺口也越来越大，部分合作社便联合起来组建联合合作银行，并通过发行联合债券筹资信贷资金。无论是土地抵押信用合作社，还是联合合作银行，都要依照《德国农业地产抵押银行法》规范他们的抵押贷款行为，抵押贷款主要用于购买和开垦土地、兴建水利、道路、耕地平整和造林等，贷款期限主要以10～60年的中长期贷款为主，贷款利率随着市场利率和季节资金需求而变，但一般为4%～5%。德国的农村土地抵押贷款制度不仅有效地抑制了早期的从早期以抑制农村高利贷行为，还为缓解近期农业生产资金短缺，促进农业发展起了重要作用。

3.日本。19世纪后期，为了恢复战争对农业的重创，日本开始借鉴欧洲一些国家土地抵押贷款的做法，并建立起自己的农村土地抵押贷款制度。但与美国、德国不同，日本的农村土地抵押贷款制度是政府信用主导下的分层模式，参与机构主要包括从下而上参股的三级机构：基层信用合作组织、都道府县的信用联合会和中央的农林中央金库。但是，只有基层信用合作组织能够直接对农户土地抵押贷款需求，而信用联合会主要是负责基层信用合作组织之间的资金调剂，农林中央金库则主要负责吸收信用联合会的剩余资金并进行运作，解决富余资金出路问题。由于农村土地抵押贷款制度主要特点是国家信用为主导，贷款资金主要由政府财政出资，因此，日本政府制定了《农业协同组合法》和《农林中央金库法》等法律法规对农村土地抵押贷款进行规范和监管。贷款种类主要包括农业、林业和渔业贷款，并规定用途，如渔业贷款主要用于购买渔船、渔业机械等；贷款期限主要以5年期以上为主，大概占85%；贷款利率为体现政策性，一般为2%～3%之间，成本倒置则由政府提供财政补贴。

（二）主要启示

1.政府支持作用明显。政府是农村土地抵押贷款制度建立和完善的主要参与者，特别是在初期阶段。如美国实行自上而下的农村土地抵押贷款制度体现了政府的顶层设计，而且联邦土地银行、联邦土地银行合作社的初始资金来源均是由政府财政出资，并且支持它们在资本市场上发行债券筹资；德国虽然实行的是自下而上的农村土地抵押贷款制度，但是其农村土地抵押贷款制度是在德国政府推动下建立的，而且政府还授权成立农村土地抵押信用合作社，并为合作社筹集资金提供背书；日本的农村土地抵押贷款制度更是在国家信用的主导下建立。

2.完善的法律体系。上述三个国家政府通过建立和完善相关法律法规来保障农村土地抵押贷款行为。如美国各州制定较为完善的土地登记法令，制定《联邦农业抵押公司法》等农地金融法规；德国拥有严格的不动产登记制度，并加强对农村土地抵押贷款立法，如颁布《抵押权及破产令》；日本政府制定了《农业协同组合法》等法律法规对农村土地抵押贷款进行规范和监管。

3.重视合作金融优势。上述三个国家均普遍重视合作组织在农村土地抵押贷款金融服务中的作用。如美国建立“联邦土地银行+土地银行合作社”模式；德国建立“土地抵押信用合作社+联合合作银行”模式；日本则成立大量的农业信用合作组织来开展农村土地抵押贷款业务。

4.提供便捷优质的农村土地抵押贷款产品和服务方式。上述三个国家参与金融机构均通过不同的产品和服务方式满足不同的农村土地抵押贷款需求。如美国不仅提供多种农村土地抵押贷款产品，而且贷款期限以5～30年的中长期贷款为主，贷款利率一般低于同期同档次市场利率水平；德国贷款期限更是最长达到60年，而日本的贷款利率一般仅为2%～3%之间。

六、进一步改革我国农村承包土地经营权抵押贷款路径

（一）政府部门要建立和完善相关配套建设

1.完善的农村土地产权制度。确权、登记、颁证是开展农村承包土地的经营权抵押贷款业务的前提条件，地方政府部门应严格按照国务院要求，制定工作计划、明确工作责任人，实现到2017年底全面完成我国农村土地承包经营权的确权、登记和颁证目标。同时，进一步实现农村土地流转合同的规范化，及时为农村土地承包经营权承租方发放土地经营权证，从制度上明确农村承包土地经营权的抵押贷款合法性，打消银行发放农村承包土地经营权抵押贷款的顾虑。

2.建立和完善农村承包土地经营权价值评估体系。农村承包土地经营权价值确定了其抵押获得银行贷款的金额，过高对金融机构不利，过低对农户不好。因此，抵押物评估是否合理对农村承包土地经营权抵押贷款供需双方对接至关重要。建议地方政府部门按照确定抵押物价值评估由“谁来评估”和“怎么评估”的思路，完善评估主体和评估方法。评估主体可以是金融机构自身、可以是具有资质第三方评估机构，也可以由借贷双方自行协商，但是地方政府应积极培养发展评估中介，制定和完善合理的评估标准、评估程序和评估制度，在综合考虑农村土地所在区域、等级、农业投入、农作物收益等因素的权重，建立合理的评估体系，定期公布统一年产值，为合理确定抵押物价值，进一步规范评估行为提供基础。

3.建立和完善农村产权流转交易平台。农村产权流转交易平台对于便利交易双方发现价格、传递交易信息、减少交易费用、提高不良资产处置效率都具有重要作用。试点地区要加快建立健全县-乡-村三级农村产权流转交易平台建设，为农村承包土地经营权抵押贷款供需双方提供信息咨询、法律援助、资产评估、合同备案、抵押物处置等服务。对于已经建立农村产权交易中心的试点地区，应进一步扩大交易产权品种和服务范围，创新服务领域。

4.建立和完善抵押物处置机制。抵押资产能否有效处置，关系到金融机构和农民双方的利益，关系农村土地经营权抵押贷款可持续发展的关键。建议在借款人违约时，地方政府允许金融机构在保证农户承包权利的前提下可以采取转让、变更、仲裁、诉讼等方式对抵押的流转土地承包经营权及附着物依法进行处置，并积极帮助金融机构对抵押物进行处置。同时，建立地方性农村土地流转收储机构，可以对金融机构贷款产生不良的农村承包土地进行统一收储，再通过收储机构进行统一整合发包，实现当出现土地承包经营权抵押贷款借款人不能按时偿还贷款，形成不良资产时，帮助金融机构顺利实现抵押权的再次流转和变现。

5.建立和完善风险补偿和缓释机制。建议地方政府建立农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿机制，设立农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿基金，并按回收率高于一定比例（如90%）的贷款损失部分予以补偿；建立由财政出资的涉农担保公司，为农村承包土地经营权抵押贷款提供担保；建立农村承包土地经营权抵押贷款保证保险，保险费用由当地政府和贷款需求双方按一定比例进行分摊。

（二）培育现代农业经营主体，鼓励合作性金融和政策性金融融合发展

农业现代化需要新型职业农民、新型农业经营主体。同样，农村土地金融制度的改革更是离不开对农村土地和农业经营体制的深化改革。因此，建议培育现代农业经营主体，建立健全新型职业农民培养制度和新型农业经营主体的登记注册制度，明确认定标准、登记办法、考核标准。加大财政金融扶持力度，落实农村新型经营主体主办行制度，促使商业银行与农业龙头企业、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体对接。同时，全面推开对农村信用社和农业银行“三农金融事业部”的改革。推动农业发展银行、农业银行、农村信用社等涉农金融机构参与承包农村土地的经营权贷款业务。采取扩大财税优惠范围、建立风险补偿基金等措施，进一步提高涉农金融机构发放承包农村土地的经营权贷款积极性，提高中长期贷款的比例。

（三）推动农村金融产品和服务方式创新

积极鼓励和引导涉农金融机构切实下放土地承包经营权抵押贷款审批权，明确赋予县域基层行业务自主权。根据农业适度规模经营需求，推动金融机构开发符合农业新型经营主体特点的土地承包经营权抵押贷款产品，探索将农民土地承包经营权抵押贷款与订单企业、农户的履约情况与农村信用体系建设相结合，为农业产业链提供贷款支持。围特地方农业支柱产业、地方特色农业及其农业产业集群，创新开展“农业企业+农民专业合作组织+农户”、“农业企业+专业大户”、“企业+家庭农场”等农村土地承包经营权抵押贷款产品，助力实现农村一二三产业协调融合发展，实现农业现代化和规模化。

（四）优化农村金融生态环境

加快农村信用体系建设，按照“政府主导、人行推动、多方参与、共同受益的原则，加快建立健全农户信用信息系统，积极将种养大户、家庭农场、农村专业合作社等新型农业经营主体纳入信用体系，帮助涉农金融机构减少信息收集成本，为开展农户承包土地经营权抵押贷款奠定基础。同时，政府要切实推进金融债权司法保护工作，坚决有效地维护司法公正，严厉打击各种非法金融活动和逃债行为，改变金融机构胜诉易、执行难的困境，切实保护债权人合法权益，提高“有水分”“掺假”的市场经济主体失信成本。

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