司法改革的基本内容

二、司法改革的基本内容

20世纪90年代以来，中国的司法机关依据自身最迫切的需求，在现行法律框架所允许的范围内，实施了一系列的改革措施。同时，对在深层次上涉及体制调整的问题，也提出了一些计划和设想。然而，总体上应如何把握中国司法改革的基本内容，目前的理论和实践并未能提供明晰的概念。我们认为，中国的司法改革应该以现代司法理念，即符合本章前面阐述的司法和司法权的本质特征及其基本原则为目标。改革的基本思路应当是：围绕更有效、更充分地保护人民正当权利的要求，合理界定司法机构与其他相关主体的权力范围及相互关系，逐步形成现代化的、富有中国特色的司法体制。具体而言，就是要重新调整和配置国家的司法权^[12]。

（一）司法与执政党的权力关系

司法与执政党关系应该说是中国司法改革中无法回避的重要内容。两者关系的实质是执政党在中国社会不容置疑、不容更易的领导核心地位与理想化的法治国家中法律至上地位的相容性、协调性问题。就总的原则来说，当今中国在司法与执政党的关系问题上是明确的，即“依法治国”已经被确定为执政党的基本方针。这不仅是执政党对全体人民的社会理想的一种尊重，而且也是执政党在处置司法关系上所作出的一种政治承诺。但是，在具体运作层面上仍然需要讨论和解决一系列问题：（1）执政党如何在实施其政治领导过程中维护司法的应有权威，尊重司法自身的运作规律。（2）司法在具体实践中如何通过法律技术手段贯彻执政党对社会治理的基本要求，体现执政党对社会过程的控制与领导的愿望。（3）执政党通过什么样的形式对司法实施组织化的、制度化的、常规性的领导。（4）在执政党的总体方针、政策体现于各级党组织以及党的领导干部所实施的具体行为的情况下，司法如何既能做到贯彻党的方针、政策，同时又能辨识进而排拒个别党的领导干部对司法行为的不当干预。

（二）司法与立法机构的权力关系

立法机构是司法机构外部联系最为密切的主体，相互间权力关系的内容也最为丰富，因而在司法改革中，司法与立法机构之间的权力关系也最值得审视。调整、完善或重构两者之间权力关系所涉及的问题包括：（1）立法权是否由人民代表大会独享，国家最高司法机构在一定范围内的准立法权是否应被承认。（2）中国是否应建立违宪审查制度，亦即司法能否获得评价某些立法合宪性的权力。（3）现行司法人员的任免制度是否需要完善。（4）如何改善人民代表大会对司法机构的监督；人民代表大会对个案监督是否正当和必要；如果个案监督正当和必要，个案监督的范围、方式以及程序应如何设定。

（三）司法与行政的权力关系

在现行体制下，司法与行政的权力关系集中体现在两个不同层面：一是在一定范围内，政府行政权力的行使受制于司法评价；二是司法机构的物质资源来自同级行政的供给。

在第一个层面的关系中，司法对政府行政权力评价的范围的界定，显得最为重要。从趋势上看，随着行政法制化水平的提高，司法对政府行政行为的评价范围，亦即行政诉讼的适用范围将会逐步增加。特别是不少抽象行政行为应纳入到司法评价的范围，成为可诉诸行政诉讼的对象。这一问题表象上是行政诉讼的受案范围问题，但实质上涉及司法的地位。

在第二个层面的关系中，由于行政权力决定司法机构的物质资源供给，这必然直接影响着司法权的独立性。现有分配体制导致的问题是：（1）地方政府的财政实力普遍不足以满足司法机构对物质资源的要求；（2）资源供给既取决于地方财政收入的实际能力，也取决于地方政府对司法机构的态度。因此，试图让司法在处置涉及行政的法律事务时保持中立，事实上难以做到。

（四）司法内部的权力关系

司法内部的权力关系涉及两个基本方面：其一，各级司法机构之间的权力关系；其二，在各司法机构内部，不同层级之间的权力关系。由于司法机构内部权力调整的制度性障碍较少，因而当前司法改革的实际措施主要集中于这一方面。

在司法内部权力的调整过程中，较为明确的取向是权力下放，即上级司法机构将部分权力下放给下级司法机构（包括将权力行使的部分范围划给下级）。应该说，司法体系内的这些调整，符合一定的司法理念和中国的国情。但需要引起重视的是：（1）在司法地方化问题并未真正得到解决之前，下放权力可能会进一步扩大司法地方化的负面效果。（2）在司法机构成员素质尚不够理想的情况下，且在对司法机构成员责任约束机制尚未形成的条件下，下放权力可能会进一步降低司法行为的水平与质量。（3）即使在有限的意义上，也不能肯定下级司法机构、低层级司法内部组织或成员比其上级能够更好地行使司法权；同时也不能肯定简单的层次比复杂的层次更能保证司法行为的质量。司法机构内部面临的主要问题在于激励和约束机制未能有效形成，这是改革的基础条件。

有关中国司法改革的具体进展和未来措施，读者可以从本节的“阅读资料”以及中国最高人民法院分别于1999年和2004年发布的《人民法院五年改革纲要》等资料中获得更多的认识。