中国近代司法改革的名与实

二、中国近代司法改革的名与实

尽管中国近代的司法改革取得了一定的成绩，作为资产阶级法制的基本原则，司法独立在民国时期的绝大多数时间内也得到了普遍的尊重，至少在法律条文的规定中和政客官僚的口头上如此。但是，若从实际的效果来看，我们对近代中国司法改革的成绩却不能有丝毫乐观的估计。在司法改革的进程中始终存在名与实的矛盾和冲突。具体表现在以下几个方面:

第一，司法权始终未能摆脱对行政权的依赖及受行政权的控制。

中国封建社会长期实行司法、行政不分，近代以来政、法合一的体制虽被打破，但始终未能形成司法权与行政权相互制衡的合理关系，相反，行政权对司法权的不合理牵制却是一个普遍存在的现象。这一点连曾在北洋政府中担任过总检察厅检察长、大理院院长、司法总长等职的罗文干也不无愤慨地揭露说:“凡行政长官所不喜之人，旦夕得而羁押之，检察官又不敢不服从也；凡行政长官所袒护之人，不得逮捕之，检察官又不敢不从也。”⁽⁷⁾北洋时期，行政干预司法最突出的表现就是县知事兼理司法事务的现象普遍存在。1914年4月，袁世凯宣布撤销全国2/3的地方审判厅和检察厅及全部的初级审判厅和检察厅，由县知事兼理司法，这使司法改革重新回到政、法合一的老路，是司法体制的大倒退，也给中国近代的司法改革开了一个非常不好的先例。国民党政府时期，县长兼理司法的情况仍较普遍，到抗战胜利时，国民政府在县设立新法院的也只有600余县，尚有1300余县未正式设立法院，仍旧维持县长兼理司法的局面，这是完全违反司法独立精神的。

第二，军事干预司法现象突出。

在袁世凯死后，中国陷入军阀割据局面。拥兵自立的大小军阀们穷兵黩武，划地为霸，经常以军事审判取代普通司法审判，军事审判机关任意审判与己无关的普通司法案件，警察署也随意办案，查获案件不经法院就擅自判决。北洋政府时期司法制度的一个突出特点就是在普通法院之外广设军事法院，并以军事审判取代普通审判。北洋政府设有高等军法会审、军法会审和临时军法会审三种军事审判机构。军法会审机构不仅审理军人违反《陆军刑事条例》和《海军刑事条例》的案件，而且把续备、后备和退役军人及军属，也包括在军法审判的范围。同时军法审判还可随意强行审理其他非军人案件，任意残害革命志士和人民群众。由于北洋政府时期军阀战乱不断，所以军法审判被普遍采用，而且是秘密审判，不准旁听，不准辩护，不准上诉，这是对人民实行赤裸裸的司法专制。南京国民政府统治中国的22年，自始至终也未能清除军事对司法的干预。国民党政府为了镇压共产党人和革命进步人士，专门颁布了《特种刑事案件诉讼条例》，明确指出其适用于“特别刑事审判程序之案件及条例施行前依法令规定由军事或军法机关审理之案件”。对这类案件只要警察官署移送，“即以提起公诉论，法院得进行审判”。并规定，根据条例进行的判决“不得上诉”。军事对司法的过度干预使宪法所确立的司法独立原则形同一纸空文。

第三，政党对司法的干预也比较突出。

北洋政府时期，政党对司法干预的情况还比较少见，法律也有明文规定，“法官不得列名政党”，“司法官不党”。国民党政权建立后，推行“以党治国”、“一党专政”的方针，认为“司法官不党，此皆违反党义及革命精神之大端也”。⁽⁸⁾政党对司法的干预随着国民党一党专政的建立而达到顶峰。国民政府曾专门下达“党政各机关用人先尽党员裁人先尽非党员”的通知，司法机关成为清一色国民党的天下。国民党为了镇压共产党员和革命群众，通过特别立法确认和加强国民党干预司法活动的力度，1927年12月制定的《特种刑事临时法庭组织条例》，规定各省、市国民党党部有权干预地方特种刑事临时法庭的审判。随着国民党反共内战的加紧进行，国民党当局对司法审判的干预也达到极端。1947年通过的《中华民国宪法》虽规定了“法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉”的原则，但仍是形同废纸。

第四，财力、人力不足对法院建设影响较大。中国近代新式法院的建设始于清末。机构的增设意味着开支和人员的增加。民国初由于财政拮据、人手不足，北洋政府为了减少开支，把已设立的县法院复又裁撤。其后新式法院虽逐步开始设立，但直到1926年全国已设立的新式法院尚未超过136所，其中一审法院仅89所，而由县行政官署兼理的占全国司法机构总数目的92%，经正规训练并经考试甄拔的法官共计764人，占全部法官数量的63%。南京国民政府成立后这一状况有较大改观，但据1937年的统计数字，全国共设新式一审法院也只有298所，占总数的17%，设县司法处的为582所，占总数的33%，其他仍由县长兼理司法的为856处，占总数的48%，经正规训练和考试的法官为1955人，占全部法官数量的百分率增至70%以上。⁽⁹⁾但是从上述数字中也可看出，新式法院和法官的有限增长与中国辽阔的疆土、庞大的人口基数相比仍然显得过于缓慢。

第五，司法运作的腐败危害剧烈。民国时期历届政府均不断下令要求司法官员公正不阿、操持廉正；对审判工作也不断提出“审慎”与“迅速”的方针。然而，司法运行的现实却不是几纸命令、几句口号就能改变的。由于人治体制没有根本改变，司法腐败犹如决堤之水，肆意蔓延，泛滥成灾。视法律如儿戏，有法不依，钻法律漏洞是司法人员的基本技能。法官们只要遵循、屈从上司的意志，不触怒权贵，几至可以随心所欲。法官大多执法而玩法，曲解法律、文过饰非是常见的手法。民国时期，司法官员薪水普遍较低，这更加助长了司法腐败。大大小小的衙门，全靠诉讼捞油水。“法院大门八字开，有理无钱莫进来”。百姓诉讼，要交状纸费、抄录费、送达费、勘察费、律师费、审判费、保证金，等等，名目繁多，寻常百姓根本打不起官司。毛泽东曾指出:“湖南的司法制度，还是县知事兼理司法，承审员助知事审案。知事及僚佐要发财，全靠经手钱粮捐派，办兵差和在民刑诉讼上颠倒敲诈这几件事，尤以后一件为经常可靠的财源。”⁽¹⁰⁾这是民国时期司法黑暗的真实写照。