法国斯达威股份有限公司诉欧盟理事会案法理评析

第三节　法国斯达威股份有限公司诉欧盟理事会案法理评析

本案所涉及的问题很多，本文章就以下几个问题进行详细论述。第一，就是国际贸易过程中的反规避问题，是国家之间进行反倾销过程中常见的一个问题；第二，即如何认定行政机关在行政认定中的自由裁量权问题。

一、反规避问题

本案涉及的第一个应予说明的问题即反规避问题。

所谓规避（circumvention），是指在采取反倾销措施之后，生产商或出口商将生产地转移至第三国或该进口国，或者对产品稍作变更，以适用较低税率的行为。而反规避（anti-circumvention），是指进口国为限制国外出口倾销商采用各种方法排除进口国反倾销税的适用而对该种行为给予相应救济的法律行为。

因为利润是商家所要追求的永恒目标，一些被征收反倾销税的进口商和出口商因为其既得利益受损，往往会采取一些手段逃避反倾销税的制裁。如在20世纪80年代日本等国在其产品被欧共体征税了反倾销税之后，为了继续获取商业利润，将其产品零部件转移到共同体国家或其他第三国进行组装或者加工，之后再进入商业流通领域，从而规避了官方的反倾销措施。为此，针对规避行为，相关政府往往会或者扩大产品范围，或者扩大反倾销税适用的国家范围。欧共体起初只是对倾销的制成品征收反倾销税，之后为了更加完整地保护欧共体内相关产业、落实反倾销作为一种制裁手段的作用，制定了反规避条款。最早的相关规定是1968年的第802/68号条例的第5条和第6条，其后是1988年的第2423/88号条例的第13条，开始扩大到对零部件进行保护，以及1994年的第3283/94号条例第13条，现行的关于反规避的规定主要是欧共体第386/96号条例第13条的规定⁽²⁾。

根据已有规定，构成规避的实质性要件是：第一，这些零部件构成装配产品的零部件总值的60％以上，就可认定构成规避行为。但是如果这些零部件在装配过程中的增值超过生产成本的25％，则不被视为发生了规避⁽³⁾。这是欧共体在1996年对其反倾销条例作出修改后、对反规避认定采用的实质性标准之一，是反规避立法的重大突破。第二，认定是否构成规避有时间上的要求，即自开始对出口商的制成品进行反倾销调查开始后或前不久，视在共同体内部相似产品的组织、生产业务是否开始大量增加而定。第三，由于对所装配的同类产品价格和（或）数量的补救作用，征税被削弱了，与以前对同类产品所确定的正常价值相比，发生了倾销。在本案中，欧共体已经确定对原产于中国的自行车进行反倾销征税，申诉方即欧洲自行车制造商协会起诉的诉由就是：在欧共体内组装的产品价格低于正常的在中国组装的自行车价格，此种行为损害了反倾销税的救济效果，构成规避行为。

另外，确定倾销是否存在的一个重要因素是确定零部件的原产地问题。对于来自第三国的零部件，共同体机构可以根据需要而直接调查涉案产品的原产地，这是根据“非特惠原产地规则（Non-preferential rules of origin）”开展的⁽⁴⁾。根据欧共体的2913/92号条例，欧共体在确定一项产品能否取得原产地待遇时，应根据以下标准来确定：1）产品是否在该国进行了“最后实质加工”；2）在这个国家进行加工或生产有其经济上的合理性；3）有专为该加工或生产的设备、厂房；4）制成的新产品是“代表一个重要制造阶段，并改变了该产品的海关分类”；5）有重大的价值增值。另外，如果该零配件或组件已经获得了欧盟或者其他国家的原产地证书，则欧盟视这些证书为唯一的说明该产品实际来源的文件。在本案中，欧洲委员会要求原告提供其进口零部件的原产地证书，而根据当时的海关法的要求，原告并无义务提供原产地证书，然而原告却提供了另外的可以证明其进口产品原产地的单据。

对欧共体反规避条例的合法性，世贸组织的官员和各国的专家学者对其褒贬不一，另外还涉及其他很多专业性很强的问题如普惠制与特惠制等，此处不再赘述。

二、行政自由裁量权及比例原则

《欧共体条约》第173条（修订后现为欧共体条约第230条）第一款规定：“欧洲法院应该审查理事会和欧洲委员会制定的除建议和意见之外的各种行为的合法性。欧洲法院对成员国、理事会或欧洲委员会基于缺乏权限、违反必要的程序要求、违反本条约或违反任何与条约实施有关的法律规则，以及滥用职权而提起的诉讼具有管辖权。”可见，对于撤销之诉的审理标准可以确定为以下四个方面：越权行为、违反主要程序规定、在法律适用上违反本条约或任何法律规定和滥用权力。

在本案审理中，法院认为本案的事实认定存在重大错误。因为根据当时的法律规定和国际惯例，申请人在本案调查发动之前并无义务获得原产地证书的法律义务。尽管共同体机构可以以管理效能的理由要求进口商提供其他文件来证明其相关主张，但这应该包括除原产地证书之外的其他文件，尤其是在相对方由于客观境况无法提供原产地证书的情况下，否则就是否定了相对方提交辩护材料的权利。实际上，这种要求对方提供不可能的证据的行为也违反了比例原则的要求。而且在原告显然无法提供原产地证书的情况下，欧洲委员会却在没有仔细、公正地检查原告在调查期间提交的其他文件的前提下，认为申请人提交的文件作为证据不具有证明力。所以，法院认定：理事会违反了法律规定，最终败诉。

从案例判决来看，法院最后支持原告而将争议条款予以撤销主要基于如下两个原因，一是欧洲委员会在调查期间要求原告提供进口零部件原产地证书的做法是不合理的，亦即违反了共同体相关立法的精神，亦即违反了比例原则的要求；一是欧洲委员会没有仔细、公正地检查原告在调查期间提交的其他文件，从而就认定申请人提交的文件作为证据不具有证明力，这显然违背了共同体的有关条约和法律。对于前者，就其实质而言，即共同体机构在行使职权时存在着滥用自由裁量权的问题。

现代行政的一个很重要的特点就是具有大量的自由裁量权。由于法律自身的局限性和行政事务的复杂与灵活性，行政机关有必要在法律规定的范围内自由裁量，以提高管理效能、增加公共福利。但是自由裁量权的行使，绝非是个人意愿的恣意发挥，它也一定要以公平、正义原则作为最高准则。由于借助公权力的行使而侵犯相对人权利的情况时有发生，对于自由裁量权的合理控制，是各国公法所要解决的重要问题。在英美法系一些国家，对自由裁量权的控制主要依靠合理性原则，这是由普通法院通过判例的方式经历了数百年逐渐确立下来的。合理性原则的内涵主要在于用什么来衡量合理与不合理。有学者将之归纳为：“合理的标准在于：手段与目的之间关系的必要与适当，行使的结果可以带来什么好处，又要付出什么样的代价，即成本—收益的合理性。”⁽⁵⁾而大陆法系国家则使用比例原则来衡量自由裁量权，并将之作为行政行为实体合法性的要件之一。而且该原则已被欧盟行政法所吸收，并成为整个欧洲共同体行政法的三个主要之一原则⁽⁶⁾。因此，本书将着重对比例原则进行探讨。根据比例原则，在特定的情况下只有特定的措施才是合法的，此即通常所说的“裁量权压缩为零”或者“零裁量”。比例原则的含义可取德国著名行政法学家毛雷尔的观点，即“目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性。禁止任何国家机关采取过度的措施；在实现法定目的的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度。”⁽⁷⁾目前通说一般认为：行政法上的比例原则有如下三层含义：第一，妥当性原则。即行政行为的作出不得与目的相悖离，必须要适合于所追求的法律目标的实现。第二，必要性原则。即行政行为不得超越实现目的的必要程度，在可供选择的多种措施中，行政机关为实现目的必须采取对公民权益限制或损害最轻微的措施。第三，相称性原则。即行政机关所选取的措施的成本和造成的损害必须与其所达到的目的之间合比例或者相称。而第三个原则也被称为平衡原则或狭义的比例原则。

这里需要澄清的一个问题是，自由裁量权实际上应该是一个有特定涵义的概念，有的人认为任何行政行为包括羁束行政行为通常都会存在自由裁量成分，因为法律法规不可能对行政行为在所有情况下的所有处置方法都作出详细具体明确的规定⁽⁸⁾。笔者认为，这种观点的失当之处在于将自由裁量权与判断力问题混淆在一起。不可否认的是，任何行为的作出总在人的理智支配下，因此总会用其判断力进行分析辨别和决定。而我们在法律意义上讲自由裁量权，所要探讨的不是如何认定标准的模糊和行为作出的理性判断问题，而是讲该行为作出所依赖的标准的范围和要控制的程度。诚如西方学者德沃金在《认真对待权利》一书中分析的，自由裁量权的准确含义受到其规定语境特定的影响，可能会在“非常弱的意义上”使用自由裁量权，也可能在“弱的意义上”，甚或在“强的意义上”使用自由裁量权，而最后一种情况也决不等于就是某种许可。即使非常弱的意义上的自由裁量，也与纯粹地使用判断力不同。对于自由裁量权来说，这个概念在如下的情况才准确，即某个人在通常情况下根据特定权威设定的标准而作出决定的时候。也就是说，只有存在一定的先定标准，才可能存在自由裁量一说，否则（即在没有任何规则要求的情况下），说一个人自由裁量只是同义反复，而无任何意义。

接下来我们就有必要探讨一下自由裁量存在的前提是什么，明乎此，我们也可以就行政裁量和司法审查之间的关系与界限进行把握了。我国学者一般认为，法律规定了行政行为的目的而并未对具体实施细节作出详细规定，即可认定为享有自由裁量权。而国外则对自由裁量发生之前提的研究则比较成熟，在德国主要是由“裁量”和“未确定法律概念”这两个法律制度来实现法律对行政的约束⁽⁹⁾。其中裁量的条件比较容易理解，即一般在法规中出现“可以”、“得”、“有权”等字眼，行政机关即可通过对法律的适用来决定或选择法律后果；而“未确定法律概念”主要针对的是法定事实要件，即主观认识上的问题。总体来看，由于受德国法哲学观念和实际形成的先例的影响，德国倾向于限制自由裁量。而与之不同的是，欧洲法院给予欧洲委员会以自由裁量余地去适用“未确定法律概念”⁽¹⁰⁾，这样实际上也放宽了共同体机关的自由裁量范围。相应地，欧洲法院司法审查的范围也扩大为只要行政机关对法律或条约的执行发生了目的上的偏离，均可对之作出审查。在本案中，主审法院就是认定共同体机关依据共同体基本条例第13条的规定而要求进口商提供文件以证明其报关单相关信息的准确，但在原告无法也无义务提供原产地证书的情况下，欧洲委员会有必要审查原告提供的其他可以证明其主张的相关文件。可见，被告要求原告提交不可能的证据的这一行为违反了比例原则的要求。从整个判决来看，其根据比例原则和之后的滥用职权两个理由而作出判断，逻辑推理是非常严密的。

就此问题再反观我国现有规定。根据行政诉讼法有关审查标准的规定，司法机关审查行政行为的对象一般仅限于具体行政行为的合法性问题。至于行政机关在“法定范围内”作出的具体行政行为的合理性问题，除行政机关滥用职权和行政处罚显失公正外，一般都不予审查。理论界也普遍认为，自由裁量行政行为，主要是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作一原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。在实践中，衡量行政主体自由裁量行为是否合法，主要从其动机目的看是否为了私利而滥用裁量权，或者从其结果考虑是否显失公正，这样只能对那些产生重大不利后果和影响的行政自由裁量行为进行司法审查，而对那些行为过程中采取的措施的适当与否则并无考量。相较之下，欧美一些国家一方面通过先前判决，只要是现实中有争议的案件，法院都可以对其进行的法律关系予以确认，这样就将受案范围规定得很宽泛；另一方面，通过设定并扩大“滥用权力”的概念，将不符合法律规定的目的、不相关的考虑、不合理的决定等作为司法审查的对象，这就在事实上取得了对自由裁量行为的更大的监督权。笔者认为，这些国家的做法符合行政法治深化对行政行为审查的要求，也是我国司法审查制度完善所应该借鉴的地方。