欧盟理事会

一、欧盟理事会

欧盟理事会(Council of European Union)，在《马约》生效前被称为“部长理事会”(Council of Ministers)是欧盟内具有最终决定权的决策机关和立法机关。欧盟理事会是欧盟各成员国在欧盟的代表机构，在欧盟管制结构中代表着各国的特殊利益，同时也是各成员国政府间合法性的表达^[36]。值得注意的是，在欧洲还有两个名为“欧洲理事会”(the European Council)的组织，两者都不是欧盟的管制机构。在两个“欧洲理事会”中，其中一个是欧洲各国首脑的定期会晤机制，又称“欧洲首脑理事会”^[37]，另一个由1948年5月的海牙大会创设，是以保障欧洲人权为目的的区域性国际组织^[38]。

根据《欧洲共同体条约》第203条(原第146条)第1款的规定，欧盟理事会由每一个成员国派出的部长级代表组成，该代表有权代表所在国政府作出法律上具有拘束力的行为。欧盟理事会的代表并不是一成不变的，各国也不存在一个具有部长身份的“欧盟理事会代表”职位，而是根据欧盟理事会会议的主题派遣不同的部长级官员。如讨论农业问题时，各成员国一般派遣农业部长;讨论环境保护问题时，各成员国一般派遣负责环保事务的部长级官员。所召开的理事会也被相应地作为“专门性事务理事会”。目前，欧盟理事会一共有8种不同的“专门性事务理事会”，分别是:经济与金融事务;司法与内务;就业、社会政策、健康与消费者事务;竞争;交通、电信与能源;农业与渔业;环境;教育、青年与文化。当欧盟理事会举行无特定主题的一般性会议或者与对外关系有关的会议时，各成员国一般派外交部长作为代表。就数量而言，欧盟理事会代表的数目与其成员国数目一致。

欧盟理事会每月举行一次会议，多数会议在其总部布鲁塞尔召开，但根据惯例，每年4月、6月和10月的会议在卢森堡召开。欧盟理事会会议由理事会主席主持。《里斯本条约》生效前，欧盟理事会主席采取轮值制，即按照一定次序，由各成员国的代表轮流担任欧盟理事会主席。欧盟理事会主席每半年轮值一次，其次序由1995年1月1日的一份决议决定。轮值主席既是本国在欧盟理事会的代表，又要从全欧盟的利益出发，主持欧盟理事会，协调欧盟各成员国之间的利益关系，对外代表欧盟。欧盟理事会轮值主席至少对外不会过于强调所在国的国家利益，并着力形成推动欧洲一体化的印象^[39]。当然，欧盟理事会轮值主席有权在其任期内确定欧盟理事会优先考虑的事项。根据《欧洲宪法条约》和《里斯本条约》，欧盟理事会将取消轮值主席制度，而改设一位常任主席。欧盟理事会的常任主席任期两年半，可以连任一次。

欧盟理事会的主要工作方式是举行会议。在欧盟理事会举行正式会议前，一般要经过常设委员会、低级别委员会和工作组的多轮磋商，待达成一致后，方才提交会议(A项议程)。当然，有些重大问题也由欧盟理事会进行直接辩论和审议(B项议程)。欧盟理事会的表决方式非常具有特色。根据《欧洲共同体条约》的规定，对于不同事项，欧盟理事会分别采取“全体一致决”、“加权多数决”和“简单多数决”的方式进行表决。“全体一致决”适用于共同外交暨安全政策、移民政策、社会保障、税收政策等与国家主权有关的议题。“简单多数决”适用于欧盟理事会内部议事程序和呼吁召开政府间会议的议题^[40]。在三种表决方式中，“加权多数决”是最具特色的。“加权多数决”是根据各成员国的人口多少、版图大小和综合国力，赋予各成员国不同票数，由各成员国就其所拥有的票数进行投票表决的制度。如德国、法国、意大利和英国等欧洲大国各拥有29票，西班牙和波兰拥有27票，而塞浦路斯、爱沙尼亚、拉脱维亚、卢森堡、斯洛文尼亚等小国各仅拥有4票，最少的马耳他仅3票。“加权多数决”制度适用于欧盟理事会所讨论的绝大多数事项。目前欧盟理事会采取“有效多数表决机制”，即当欧盟各成员国的赞同票超过特定多数时即可以通过一项议案^[41]。根据《里斯本条约》对“加权多数决”的改革，至2014年，“有效多数表决机制”将为“双重多数表决机制”代替。根据《里斯本条约》，一项应当“加权多数决”通过的议案，需要获得至少获得55%的成员国和65%的欧盟人口的赞同方为通过。

根据《欧洲共同体条约》第202条(原第145条)的规定，欧盟理事会的职权包括决策与立法权、协调权和授予权三种。决策与立法权是欧盟理事会最为重要的权力，欧盟理事会也是欧盟的最终决策者。然而，欧盟理事会的决策与立法权并不是没有限制的，不仅其立法范围由欧盟有关条约以明示的方式列举，而且其所审议的议案必须以欧盟委员会的提案为基础，没有欧盟委员会的提案，欧盟理事会不得主动行使决策与立法权。协调权是指欧盟理事会对属于欧盟共同政策的事务进行协调，以促进欧盟各成员国的一致。欧盟理事会协调的范围已经从早期的货币与经济政策，向交通、竞争、社会福利、教育、职业培训、青年事务、文化、公共卫生、消费者保护、科技发展、环境保护等领域扩展。值得注意的是，欧盟理事会在行使协调权时，并非总是采取条约、协议和指令等传统管制方式，而是大量采取诸如“一般性指导”、“建议”、“宣言”、“行动计划”等具有软法特征的治理方式^[42]。授予权是指欧盟理事会可以在其通过的决定中授权欧盟委员会采取必要的措施来实施欧盟理事会制定的或欧盟理事会与欧洲议会共同制定的法规^[43]。授予权其实是作为决策和立法机关的欧盟理事会向欧盟委员会的一项委托立法权能。