欧洲理事会

四、欧洲理事会

从20世纪60年代中期的“卢森堡危机”到70年代中期的十年间，理事会的很多决定不再以多数表决的方式作出，尽管《欧共体条约》的许多条款明文规定必须以此等方式为之。此外，随着欧共体一体化的纵横发展，理事会需要决定的事项越来越政治化，因为这些事项本身就关系到各成员国的主权或重要的国家利益。结果，理事会的决策效率越来越低，立法提案久议不决。因此，寻求一种新的决策方式以给欧共体注入新的活力，势在必行。

解决的途径集中到当时被称为“国家或政府首脑会议”(Conferences of Heads of State or of Government)，或称为“高峰会议”(Conferences at Summit)上。“首脑会议”的原意是定期或不定期地将成员国的国家元首或政府首脑召集在一起商讨欧洲内外的重大问题。在1974年的首脑会议上，与会者“认识到需要对实现欧洲团结中所涉及的内部问题和欧洲面临的外部问题进行整体考虑”，并“认为有必要保证欧共体各种活动和政治合作的发展与整体的一致性”，“从而决定在外交部长们的参加下，每年三次或任何必要的时候在欧共体理事会和政治合作框架内举行会议”。⁽²²⁾自1975年以来，这种首脑会议冠以“欧洲理事会”(European Council)的名称，起初每年举行三次，后来每年两次，通常在理事会轮值主席国任期届满时举行。尽管如此，欧洲理事会有时也举行特别(非常)会议。例如，它在1993年10月底举行过一次非常的欧洲理事会会议，为《欧洲联盟条约》于当年11月1日的生效铺垫。欧洲理事会由成员国政府首脑或国家元首⁽²³⁾和欧共体/欧盟委员会主席组成，各成员国外交部长和委员会的一名委员也以协助的身份出席。其秘书处由欧共体理事会和委员会的总干事提供。

在20世纪80年代中期以前，欧洲理事会的定期会议只是一种惯例，直到1987年《单一欧洲文件》才正式从法律上确认其地位⁽²⁴⁾。根据《欧盟条约》的规定，欧洲理事会的职能是“为欧洲联盟的发展提供必要的动力并……确定一般的政治指导原则”。总之，在《欧盟条约》之前，欧洲理事会是一种政治论坛，其功能是在最高的政治层面解决理事会不能达成协议的任何欧共体事项，并协商和寻求共同的对外政策。《欧盟条约》生效之后，欧洲理事会被赋予一种新的职责，即“保证欧洲联盟的发展”，尤其是在经济政策、共同外交与安全政策和警察与刑事司法合作领域为理事会提供指导。

值得注意的是，我们不可将欧洲理事会与上述欧盟理事会(即部长理事会，简称为理事会)相混淆。前者不是欧共体的立法机关，尽管从理论上讲既然它是最高一级的决策机构，它就可以作出有约束力的决定。后者是欧共体的立法机构，其作出的具有约束力的决定隶属于欧洲法院司法审查的范围。