罗尔占领与达威斯计划

第四节　罗尔占领与达威斯计划

赔款问题

巴黎和议以后，在对德和约执行上，赔款问题，实最引起法德两国间的冲突，不断的构成国际政局纷争的原因。冲突的极点，有罗尔区域占领之举;而纷争的解决，则有待于达威斯(Dawes)计划之施行。

《凡尔赛和约》规定了德国对“同盟参战国”赔偿之义务，但未定出赔款之总额;此项总额，当由赔偿委员会于1921年5月1日以前决定，并通告德政府(第223条)。于是和约虽然成立，赔款问题全未确定。德国究竟应当偿付若干赔款?赔款依何比例分配于同盟参战国之间?德国依何方法交付赔款?德国如不诚实履行赔款义务，依何手段强制执行?此皆为巴黎和会闭会以后，“赔偿委员会”及在此委员会背后之协商列强所急待确切解决的问题。因而在此时期中之“会议的外交”，亦多以赔款问题为重要的议案。

赔偿委员会

负赔偿条款执行之责任者，为“赔偿委员会”(Reparation Commisson)。此项国际委员会，根据《凡尔赛和约》而设立，在达威斯计划实施以前，在欧洲政治上可说是最重要的机关。依和约的规定(和约第八编附件二)，委员会以英、美、法、意、比、日本及南斯拉夫诸国委员组成之。每次开会时，只许有五委员出席表决。惟有英美法意四强之委员常任出席，其第五席则除日本或南斯拉夫国委员为特殊问题出席外，常由比国委员充之。其他同盟国关于与其本国利益有关之议事，亦得派员列席，但无表决权。委员会之决议，以多数同意为原则。然以美国自始即不派委员出席，而比国又常附和法国(加之委员会设在巴黎而法国委员被举为委员长)，故此委员会实际由法国政府势力支配。在此种情形之下，委员会之处断，势难望其公平，然而依照和约，则委员会关于一切问题之决定，不必受任何规则之拘束，而全由自己依正义条理以判断者。于是从1921年至达威斯计划成立之期间，英法互争委员会之支配权，而法国制胜，委员会之议决，不为英国所赞同。赔款问题，乃因协商国内部意见之冲突，而更增加困难。

会议的决定

从1920年以后，关于赔款问题，协商列强不断的开会议讨论解决方法，在此多数国际会议中，有的德国派代表参加，有的则否。然此等会议或以列强意见之不一致，或因德国政府之不同意，多无具体结果。其在通过达威斯计划之伦敦会议以前，列强会议之对于赔款问题，有具体的决定者，惟有两次。其一为1920年7月之斯巴(Spa)会议。在此会议中，协商列强与德国代表成立关于赔款分配之协定(7月16日)。依此协定，从德国受取之赔款，当依下之比例分配之:法国分得52%，英帝国分得22%，意大利分得10%，比国分得8%，日本及葡萄牙各分得0.75%，其余之6.5%，则分给希腊、罗马尼亚、南斯拉夫国以及其他应受赔偿之诸国。于是同盟参战国间赔款之分配问题，算是首先告解决。关于赔款总额问题，委员会应于1921年5月1日以前下一决定。而此则正式通过于1921年4月之伦敦会议。赔款委员会于接受同盟参战国之赔偿要求书，参考德国意见之后，卒于1921年4月27日，宣布依全体一致之决议，决定德国赔款总额为1320亿金马克(gold marks)。28日，委员会以此决议通知于德国政府。为执行此项决议，英、法、比、意、日五强于4月30日开会议于伦敦;它们决定使德国接受委员会决定的1320亿金马克之赔款总额，而以占领罗尔区域为最后的制裁。但于开始占领罗尔之前，先给德政府以六日之余裕，俾决定同意态度。于是协商国最后通牒，于5月5日发出，预计至12日满期。但在最后通牒发出之前一夕，德国内阁更迭。新内阁(Wirth内阁)于10日成立，当夜取得国会同意，服从协商国最后通牒。其结果5月11日，德政府正式接受协商国通牒，承认委员会决定之赔款总额及其偿付方法，即所谓“伦敦付款表”(London Schedule)者。此为第一次睹赔款总额之决定。罗尔占领之举，乃依德政府之屈服，暂获幸免;否则将不待至12个月之后，早已开始矣。

德国债务不履行

在赔款总额未决定以前，关于德国赔偿义务之履行，协商国早已与德政府发生争执。依照和约(第235条)，德国应于(1921年5月以前，交付同盟参战国以200亿金马克。在1921年1月，德政府声言它所引渡于同盟国之物品，如煤炭及车头等，所值已在210亿金马克以上，优足以抵消和约所要求之付款。但“赔偿委员会”则谓德政府对于此类物品之估价太高，其实德国在伦敦会议开会时(2月至3月)为止，所交付者所值不过80亿金马克，所以为履行和约(第235条)规定，则尚欠120亿金马克。彼此争持不下，而协商列强则一方面占领(3月8日)德国莱茵右岸城市Düsseldorf，Duisburg，and Rhurort，设立莱茵地域税关，对德国入口货课税，同时依“赔偿委员会”以纠问德国违约的责任。“赔偿委员会”乃于1921年3月24日宣告德国不履行债务。然此次虽以协商列强之武力压迫赔款委员会之宣判，究未达到直接目的。问题之重心，已由和约第235条之履行，移至赔款总额之决定;及至协商列强5月5日之最后通牒提出，德政府始屈服，而接受伦敦会议关于赔款之全部条件。

但是1921年5月“伦敦付款表”实行以后，德国财政状态日坏，马克跌价，不容易获得外国汇票，以付赔款。至1921年年底，德国之不能交付1922年正月及2月到期应付之赔款，已甚显然。德内阁于接得“赔偿委员会”劝告书之后，随即答以德国不能如“伦敦付款表”所定，交付正二两月之款。此是德政府自己宣告破产。然则协商国何以对待之?1922年1月4日，英、法、意、比四国总理开会议于康鲁(Cannes)，招德国政府代表出席说明，卒认为有允许德国“付款延期”之必要;而部分的延期卒于1922年3月21日由赔款委员会决定，并通知德政府。在此时期中，赔款委员会谋依外债之供给以救济德国财政而不成功。德国马克日益跌落。在1922年7月12日，德政府乃明告“赔偿委员会”说，惟有依1923年以后两年(即至1924年年底止)之全部停付(moratorium)，乃能免德国财政破产。协商列强至此亦赞同停付之原则，但英法关于停付之条件，意见不一致，因之为此事而开之伦敦会议(8月7日至14日)，仍无结果。从此时以至1922年年底为止，关于赔款停付之问题，继续烦外交的讨议，而不能成立一解决。在此期间，法国总理波安加雷之高压政策，乃渐次发挥出来。

法国波安加雷的高压政策

温和主义的法国政治家蒲立央(Briand)于1922年1月12日(康鲁会议中)辞总理职，而由主张对德强硬之前总统波安加雷继任。波安加雷向来不信德国无力偿付赔款，而以为德国有意不履行债务，主张严格执行和约条款，辅之以强力制裁。在1922年4月吉诺亚(Genoa)会议开会时，波安加雷即在法国演说，发表其敌视德国之政策，而援引和约，主张单独对德采取制裁手段之权利，已足为罗尔占领之先声。及至赔款停付问题发生，他更倾向于行使高压手段。现款之暂时停付，已经有“赔偿委员会”之允许，当然不能构成德国不履行债务之罪。但波安加雷从他方面寻出德政府之过失。他发现了德国未如期交付定额之木料及煤炭。德政府向“赔偿委员会”辩明此等物件之不如期交付，并非“故意”不履行债务(voluntary default)，实因为马克的跌价，妨害契约执行之故。而法国则认为是德政府故意不履行债务。于是依法政府之指使，“赔款委员会”之法国委员于12月26日在委员会动议，宣告德国不履行债务，而英国委员反对之，以为木料交迟之事问题太小。但表决之结果，意比两国委员与法国委员一致赞成原议，惟有英国委员一票反对。于是“赔款委员会”依多数之决议，正式宣布德国不履行债务。随后英法比意四强政府有巴黎会议(1923年1月2日)，在会议中，英法各提出赔偿停付案，亦无成议。1923年1月9日，“赔偿委员会”又宣告德国关于对法交付煤炭，未履行义务;虽则此次英国委员会又表示反对。10日，法国政府通知德政府以派“监工团”入罗尔区域之计划;同日美国将其在莱茵地域之驻屯军撤回，明明为避免卷入协商国对德军事行动之漩涡中。11日，法军侵入易仙(Essen)而占领罗尔区域之程序开始。与法军共行动者，惟有比国军队。(最初少数意大利工兵加入，后亦撤退。)英国则不但不派兵参加占领，而且自始即提出抗议。

罗尔区域的占领

罗尔为德国最重要的工业区域，为德国富源之所在。此区域出产之煤，占德国产煤总额之80%～85%;所产之钢铁，占其总额之80%;其来往之货物，占德国铁路全部运输之70%;人口占德国全部人口10%。由此可知法军之占领罗尔，其经济的意义如何重大。法国原来通知德政府之计划，系以派入罗尔区域之“监工团”，简称为M.I.C.U.M．(Mission Interalliée de Contr8le des Usines et des Mines)者，监视区域内煤炭之分配，以谋赔偿条款之执行;而其派入之军队，不过为保护此监工团之用。最初法政府以为法军一入罗尔，德国必然屈服，但此为幻想。德国认为法国此举侵犯德国的领土，而表示抗议，并实行抵制。法政府乃至不得不急于将其监工团的任务，变成实际军事的占领。

德国的消极抵抗

德国对于法军占领罗尔之举动，立时答之以消极的抵抗。德政府停止一切对法任何物品之交付;“赔偿委员会”则宣告德国对法比之一般债务不履行(1月16日)。德政府命令此区域内住民不纳付关税、煤税或输出税之可以落于外人手者。区域内住民亦实行“不合作”运动。他们拒绝服从侵入的军队之命令;铁道停业，通信机关拒绝供外军之使用。矿山之经理及事务人员拒绝应法军之要求;有许多人因此被法军拘捕而受军法处分。在此一般人民消极抵抗之运动后面，有柏林政府为之援助。德政府对于因不服从法军而失业之人，给予津贴;并且制定法律，禁止任何德人，帮助法军。法比占领军队则宣布戒严，而加重军事占领之性质。于是法德之间，实在有一新的战争进行，只未有公然战斗行为而已。德政府之所以敢对于法军采此抵抗手段，一方面固然受国内舆论之刺激，他方面则殆预期英美两国之精神的援助，或英法协调之破裂，可以消减法政府之威势与决心。

英法协调之危机

罗尔区域之占领，直接构成法德的冲突，间接亦伤害英法的协调。法政府以占领罗尔为强迫德国履行赔偿义务之最有效的方法，而英国则以为如此适促成德国经济的没落，反使其履行赔款义务更不可能。在政治上，英法的意见已经相差如此之远。而在法律上，则关于和约条文之解释亦发生争执。法国派兵占领罗尔，其根据在《凡尔赛和约》第八编附件二之第17、18两条款。依此两条款之规定，如果德国故意不履行赔偿义务，“赔偿委员会”当以不履行债务之情节通知相关各国;同盟参战国有权利对德国行使经济的及财政的制裁，或其他手段为各该国政府所认为必要者(economic and financial prohibitions and reprisals and in general such other measures as the respective governments may determine to be necessary in such circumstances)。“赔偿委员会”之可以依全体一致或多数决议，宣布德国不履行债务，而以之通知同盟参战国，采取制裁手段，固无问题。但是所谓其他手段(other measures)云者，亦必为经济的财政的性质乎，抑不拘任何种性质之手段乎?关于此层，英法两政府之解释互异。英政府主张此项手段只能为经济的，即与条文上句所指之(economic and financial prohibitions and reprisals)相类者。法政府则说，和约允许采行“任何种手段”(any sort of measurcs)。其次之争点为:和约所谓“各该国政府”(respective governments)，究竟是说每一国单独行动乎，抑只指诸国共同行动乎?法政府说，和约的字句许每一国各自独立行动。而英政府持反对之意见。于是法国主张，它依和约有单独占领罗尔之权利，而英国则认为法国的行动，出乎条约权利之范围。在1923年至1924年之期间，两方外交争论相持不下，而多年的英法协调局面，一时几于破裂。

莱茵地域分离运动

对于德国之消极抵抗，法国采取极端压迫之手段。一方面严厉处分占领区域内“不合作”的住民，禁止从此区域输出物品于德国，而从法比调来工人运转铁路及开采煤矿。同时法比增加军队，扩大占领区域，最后且侵入南部德意志之巴颠国境。在法军占领期中，莱茵地域从德国分离之运动发生，而法国之直接鼓励并援助此项运动，则为公然之秘密。此运动一时很有扩大之势，虽然最后无结果，然已大增加德政府之困难，而加重时局之危险。于是从1923年1月11日法军开始占领罗尔起，至同年8月12日德国内阁(Cuno内阁辞职)更迭，新总理斯特莱斯曼(Stresemann)就职为止，六七个月之间，德政府对于在罗尔之法军，依消极抵抗方法，继续苦斗，然卒不能打消法政府之决心。一时法德有两败均伤之势:德国既因此增加国内的困难及国际的纠纷，而法国亦不曾得到预期的物质的利益。然而法政府究竟得到精神的胜利，因为最后德国于新内阁之下，仍是对法屈服。就此点说，波安加雷之高压政策亦算是成功。

德国的屈服

英国对于法军之占领罗尔，自始即表示抗议，但此抗议无效，而徒以鼓励德国之消极抵抗。在英法交涉中，法政府声明德国必须先停止消极抵抗，服从《凡尔赛和约》，而后可以谈到罗尔撤兵问题。斯特莱斯曼就职后，开始与法政府直接磋商，亦不能得波安加雷之让步。于是德政府觉得唯一解决此难局之方法，只有自己屈服，而对法停止消极抵抗。9月26日，德政府决然宣布消极抵抗的终止。27日，德政府废止一切关于消极抵抗之法令，无条件的对法屈服。于是法国占领罗尔之举，最后获得胜利，但因此而引起各方面之物质的损失则不小;即法国本国，在罗尔占领期中，亦因法郎跌价，发生财政的危机。

专家委员会

德国虽然屈服，但赔款问题尚待解决。此则有赖于后来“专家委员会”之计划。德国停止消极抵抗之后，“赔偿委员会”于11月30日议决，设立两个“专家委员会”:其一在调查使德国预算均衡，通货安定之方法;其他在考虑如何计算从德国流出之资本的价值及如何提回之办法。第一委员会最关重要;此为后来所谓达威斯赔偿计划之所自出。原来依专家决定赔偿方法，最初由于美国国务卿休士之发意;他于1922年12月29日在美国演说，即提议设一独立的委员会，由各国财政专家组成，以备关于欧洲赔偿问题之咨询。设立专家委员会，亦为英国在1923年8月11日对法通牒所提议。但此皆为法政府所拒斥。英国于德国屈服之后，于10月12日向美政府提议由美国与英法诸国共同调查德国偿付的能力，其意在再引美国加入欧洲政治，恢复“赔偿委员会”之比较公平的要素。美国接受此提议，但法国不愿意:法国只肯将调查限于德国现在偿付的能力(Germany's present capacity to pay)，而不许将1921年5月决定之德国赔款总额(1320亿金马克)减少。美国以为如此限制，则调查无益，乃谢绝参加。法国政府虽然可以仍旧坚持其不妥协之态度，因为它实际支配“赔偿委员会”，可以阻止一切法国所不愿意之议决。但是波安加雷之高压政策，在国内舆论上亦渐起反动;法国的财政状态日益紧张，而渐觉有依赖国外助力之必要。于是经过许多外交周折之后，法政府卒亦改变态度，而同意于英国原来提案;其结果则调查赔款方法之“专家委员会”卒依11月30日“赔偿委员会”之决议以设立。

对于此新设立之两“专家委员会”，美国政府非正式的参加，而派出委员数人，其中一人达威斯(Charles G.Dawes)推为第一委员会主席;因之委员会定出的专家计划(the Expert's Plan)，一般称为“达威斯计划”(Dawes Plan)。

达威斯计划

所谓“达威斯计划”，便是出自上述第一委员会之报告。此委员会以英、法、美、意、比五国之专家组成，于1924年1月14日在巴黎开第一次会议，继续至4月，工作完毕而闭会。在此时期中，英法关系渐见改善。英国工党内阁于1924年1月成立，同月26日总理麦克唐那(Macdonald)已与波安加雷通信，相互表示友谊态度。而于2月21日，他更进一步向波安加雷发表其关于欧洲政局之意见，而谓安全问题为纷扰的根本原因，关于欧洲全体，当依局部的中立地带之设立以解决之;至于赔款问题，则须等待“专家委员会”之报告提出再谋解决。此项报告，则不须久待，而于4月9日提出于“赔偿委员会”。〔第二委员会(调查德国流出资本者)在英人麦根那(McKenna)主席之下，于1月21日在巴黎开第一次会，亦于4月9日与第一委员会同时提出报告。〕

第一委员会之目的，在求出均衡预算，安定通货之方法。为达此目的，第一个条件，即在回复德国之经济的统一，此即是说，法国必须终止其在罗尔区域干涉德国经济生活之行动。在此考虑之基础上，委员们做成他们的计划。此计划可分为两大部分:

(甲)通货与预算

委员会第一须解决德国通货安定问题。德政府于斯特莱斯曼之下已经采用一种新通货，名为Rentenmark者，以救济当时因马克跌落而起之金融危机。依此新通货之设立，数月间德国通货得渐入于安定状态。但此种安定，只是暂时的，如果无其他方法做基础。于是委员会提议，将德国所有通行之纸币次第收回，而设一新“发行银行”(Bank of Issue)，独占纸币发行权。新纸币之发行，以33%之法定准备金为保障。如是则通货可以安定。

其次为预算之均衡问题。为谋预算均衡，委员会以为当使德国预算暂时解除条约上的负担，但同时不必停止对同盟国之必要的物品之交付。

(乙)赔款方法

关于德国付款能力之决定，委员会认定有两个原则为基础。第一是德国内政支出必须减缩至最小限度;第二是德国的债权者应当随德国繁荣的增加而分享其利，但亦不应使德国负无限定的债务。依据此等原则，委员会提议，使德国从下列三项财源支付赔款:(一)德政府经常预算;(二)德国铁路债券及运送税;(三)德国工业债券。从上列之财源，德国每年交付赔款之常规支付额，当为25亿金马克(且随德国繁荣之增加，可令增加付款)。但在新计划实施之前四年，即从1924～1925年度至1927～1928年度，德国可支付较此常规支付额更小之数。第一年即1924～1925年度，只须支付10亿金马克，以后每年逐渐增加，以至第五年，即1928～1929年度，达到25亿马克之常规支付额为止。而且为实行暂时解除预算上条约的负担，以达均衡之目的起见，第一年，即1924～1925年度之赔款，完全不由第一项财源之经常预算中支付;第二年预算虽预计稍有剩余，仍不令支付赔款。从第三年，即1926～1927年度起，始开始由预算中支付一部分赔款;而于1928～1929年度及其以后，则每年由预算支付常规的款额为12.5亿金马克，即约当赔款之常规的支付额总数之一半。

就赔款之常规支付额说，“专家委员会”之新计划，亦与1921年“赔偿委员会”所定付款表(当时定为每年20亿金马克，再加德国输出货价之25%)无大差距。但1924年之专家计划与1921年之伦敦决定，有一根本不同之点，即前者对于德国给予助力，使之能逐渐履行付款义务，而后者则否。委员会提议首先为德国起8亿金马克之外债，俾其巩固通货及均衡预算。

但是德国是否肯如“专家计划”履行付款义务?法政府原是不相信德国诚意，而要求保证的;非有确切付款之保证，它不肯撤退罗尔之军队。于是委员会之新计划中，则又规定有保证方法。但此不是法国所强行的武力的保证，而是在国际监督下之财政的保证。德国须将关税、酒精税、烟税、啤酒及砂糖税，拨归同盟国任命之保管员接管，以充赔款支付担保之用;非至赔款一定的支付额交清，此等税收，不能移作他用。此外对于新“发行银行”及铁路，均有同盟国任命之监理员监管。至于赔款支付，则另有一赔款支付总监(Agent General for Reparation Payments)主持其事。于是在专家计划之下，德国的财政，实成国际共管之局面。从未有一大国受如此的财政共管之限制者;但此为德国解除罗尔占领，恢复常规经济生活之代价。依此代价，法国卒允从罗尔撤兵。

但有须注意者，“专家委员会”的计划，并未规定德国债务总额。就法律上说，1921年之伦敦决定，规定1320亿金马克为赔款总额者，仍旧有效，因为同盟国从未曾表示承认少于此数之赔款总额。依“专家委员会”的计划，德国每年支付额虽然定明，但支付至多少年，则仍不确定。而德国亦不是愿意长久受专家计划下之国际共管者。实则专家委员会自己已声明，此项计划，亦只是为促成将来一个最后的且总括的协定之过渡办法。所以赔款问题之最后解决，当有待于后来更进一步的计划及协定。但无论如何，达威斯计划之成立，总算暂时求得一赔款支付方法，解除了国际政局上多年的纠纷，及因罗尔占领而发生之大危机。

伦敦协定

赋予“专家计划”以法律的效力者，为1924年之《伦敦议定书》。“专家委员会”报告提出之后，同盟国政府即须决定对于此赔款计划之态度，而大体倾向于接受此计划。英法两国总理在英国会商之后，决定于7月中旬在伦敦开同盟国会议。于是1924年7月16日，伦敦会议开会;到会者除英、法、比、意、日本、南斯拉夫国、罗马尼亚、希腊、葡萄牙之代表外，尚有美国政府之代表。此会议比较以前各次讨论赔款的国际会议，实有其特别有利之点，所以容易成功。第一，会议有一确定的赔款计划——“达威斯计划”——为讨论的基础。第二，会议目的集中于赔偿之一个问题，将其他关于安全及协商国间债务问题另议。第三，会议有美国代表之参加及热心的合作。第四，英法两政府首领此次比较的能诚实合作。在伦敦会议开会时，法国政局已经过一场大变化。波安加雷内阁推倒，与波安加雷的政策同情的总统Millerand亦辞职。抱平和急进主义之赫里欧(Herriot)于6月1日卒代波安加雷执政权。新总理赫里欧虽然表面上仍以继续拥护法国权利为职志，但其精神倾向于妥协，容易与英国工党内阁总理麦克唐那合作。

在伦敦会议中，关于“专家计划”之采纳，在原则上无大问题。引起争论之处，仍在德国不履行付款义务时之制裁问题。此问题之解决如何，根本关系德国8亿马克外债之成败;而此项外债，则为“专家计划”施行之先决条件。如果“赔偿委员会”仍由法国依其主席之地位操纵之，可以随时宣告德国不履行债务，而法政府可援据《凡尔赛和约》第八编附件二第18款，单独对德采行制裁手段，则德国的经济生活，随时可被法国破坏，外国银行家自然对于德国将来的财政无信任心，而不敢承受此新外债。经过长久讨论之后，卒于8月2日成立一办法，以满足外国银行家之期望，即:如果“赔偿委员会”依多数决议，宣布德国不履行债务，少数委员可出诉于另一仲裁委员会。

同盟国间一切要点议就，乃开始接受德国政府代表，使之陈述德国方面的意见。德国代表团于内阁总理Marx领导之下(时斯特莱斯曼已解总理职，专任外长，但在代表之列)，于8月5日晨抵伦敦，当日正午出席会议。在会议中，德国代表亦依协商国意思，专讨论专家报告;但他们希望罗尔区域即时撤兵，而法国则只允于12个月内撤退。关于此点，德代表卒亦让步。于是构成伦敦协定之议定书及附件四项，乃于8月16日签字。此议定书将专家委员会报告所建议之计划——“达威斯计划”——付诸实施。依同日之声明，法比两国政府允于此计划施行后一年之内撤退罗尔军队。此项撤兵之举，则于1925年8月中实际完成。法比于1924年9月，亦解除其对于罗尔区域之经济的占领。

1924年之伦敦会议，为巴黎和议以后欧洲一个有成绩的国际会议;伦敦协定，亦为欧战以后协商国与德国第一次依谈判而成立的外交协定。此解决了多年争扰不决的赔款问题，而使战后德国的财政经济有渐入轨道之可能。此为协商国与德国妥协之第一步，开了德国复入欧洲列强团体之径路。