中国桂振纸业有限公司诉××海关案法理评析

第三节　中国桂振纸业有限公司诉××海关案法理评析

本案诉讼过程持续三年之久，以中级法院认定超过诉讼时效而驳回起诉开始，到最终广西高院判决海关完全败诉结案，法院确定的行政赔偿数额高达人民币268万元，创《国家赔偿法》实施以来海关承担赔偿数额之最，其中暴露出来的种种海关执法问题以及法院在行政诉讼中体现出来的新思路值得引起我们的重视和深思。具体来说，本案所涉及的有关法律问题主要存在于以下两个方面：

一、诉讼时效

诉讼时效是本案中海关在历次答辩中均重点提出的问题，一审法院也曾以原告超过法定诉讼时效为由驳回过原告的起诉，因此诉讼时效问题自然成为本案的焦点之一。对于该问题，海关认为本案所涉一系列具体行政行为均为独立可诉的行为，由于原告在1998年10月6日提起诉讼，因此诉讼的几个主要对象行为——海关于1997年6月18日制发的“×关函（1997）26号”《通知》（不予延期并要求内销补税）；7月进行的稽查查封行为；以及于9月10日作出的稽查处理决定（责令该公司补缴税款并限期加工出口）均已超过诉讼时效，主要依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第39条：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”而一审法院在审理时认为海关在作出上述行政行为时未向原告告知诉权，因此引用了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（1991年颁布，目前已废止）第35条的规定，认为原告在知道这些具体行政行为起一年内未提起诉讼，故仍然判定为超过法定诉讼时效而驳回起诉。待高院发回重审，一审法院又对自己原来的认定进行了修正，确认海关9月10日作出的决定是对其6月18日作出决定的变更，因此诉讼时效应从9月10日起算，而且起诉期限应为一年零三个月，原告未超过诉讼时效。

从这一系列关于诉讼时效问题的认定可以看出，其中实际又包含了两个方面的法律问题：

首先是如何计算起诉期限的起点。对此，海关认为原告所针对的具体行政行为均为独立的，因此起诉期限应各自计算，如果是这样的话，至少海关在6月18日作出的决定（也是导致海关最后败诉的重要因素）是不能被列入司法审查范围的，这种观点最初也得到了一审法院的支持。对本案进行分析后，不难发现，从6月至9月的三项海关具体行政行为，均是海关主动针对同一家企业的同一批监管标的作出的。实际上，海关在6月作出的决定与其在7月至9月作出的查封行为、稽查决定，虽然在海关内部看来是由不同部门⁽²⁾作出的各自独立的行为，而且承认由于内部的沟通问题，导致前后的决定内容自相矛盾⁽³⁾，但不可否认的是，对相对人而言，不论海关内部的分工及操作如何，这几项行为从整体上来看，存在比较明显的延续性。基于此，一审法院在重审时也调整了自己的观点，认为海关的这一系列行为是持续性的，后者是对前者的变更，因此认为应从9月海关作出决定的日期开始计算起诉期限。

其次是如何理解《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》关于起诉期限的规定。海关最初以行政诉讼法规定的3个月期限来进行答辩，这在一审时就被法院以海关未向原告告知诉权而否决，代之以《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）中的相关规定予以判断，但一审法院对该规定的理解也是前后不一，先是认为原告应当在“知道这些具体行政行为起一年内”提起诉讼，后又将这一期限修正为一年零三个月。根据《意见》第35条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年”。由此可见，海关由于未履行告知义务，故其采用行政诉讼法3个月的起诉期限从一开始就是站不住脚的。同时，由于条文规定的是“逾期”的期间最长不得超过一年，而对“逾期”的理解应当回到行政诉讼法的规定，即“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，由此可知，“逾期”应当从“知道作出具体行政行为之日起三个月”起算，那么，“逾期的期间最长不得超过一年”也就意味着原告的起诉期限应当是自知道具体行政行为之日起的一年零三个月。⁽⁴⁾

从上述分析可以看出，正是由于海关在诉讼时效的问题上作出了错误的判断，未能得到法院的认可，使得对海关不利的一系列具体行政行为得以纳入司法审查的范围，成为了海关最终败诉的起点。

二、自由裁量权的运用及其对行政行为合法性的影响

本案中海关最终败诉的根本原因在于法院在司法审查过程中将多个海关的行政裁量行为认定为“违法”。本案中海关的许多监管行为是在法律、行政法规没有明确规定情况下作出的。一般认为，对于法律法规没有明确规定的行政管理事项，海关有权根据具体情况进行裁量，海关经过裁量所作出的具体行政行为属于行政裁量行为，对于行政裁量行为只涉及适当与否问题，而不存在是否违法的可能。在以往的司法实践中，很多法院正是基于“行政裁量适当与否不属于行政诉讼审查范围（是否违法）”的一般性认识，驳回了当事人针对海关行政裁量行为提出的诉讼请求。但广西高院在审理此案过程中表现出的审理思路却有所不同，该院认为，行政行为不适当也存在违法性问题，明显不适当的具体行政行为属于违法行政行为。正式基于上述认识，广西高院最终判决海关不予延期、不予退运、强制补税内销、查封厂房等具体行政行为违法。因此，自由裁量行为是否涉及违法，也就成为了本案的另一个焦点所在。

对于自由裁量行为，美国布莱克法律词典解释为：在特定情况下依照职权以适当和公正的方式作出行为的权力；王名扬先生在《美国行政法》将其表述为：行政机关对于做出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内；也有人认为：我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定的权限范围内就行为条件、行为程序，做出作为与否和做出何种行为方面作合理选择的权力。综上，行政自由裁量权即行政主体在法定标准下依据其理性认识而行使选择权的过程或权力。

现代行政的特点是行政权力的迅速扩张，行政权力扩张的表现是行政机关拥有巨大的自由裁量权，它的存在是提高行政效率之必需。但要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制。笔者认为，根据现代行政法学的发展，对行政自由裁量权的控制主要根据以下三个标准：（1）在法律、法规规定的范围内；（2）符合立法本意；（3）符合行政执法的基本原则（如公开、告之、合理、法无明文规定不得强制执行等）。对比本案中海关的一系列具体行政行为，我们可根据上述标准分析如下：

1.海关于1997年6月18日制发“×关函（1997）26号”《通知》，决定对到期手册不予延期并要求桂振公司在合同期满后1个月内办理上述白卡纸的内销补税手续。对此，海关在答辩中认为：首先，《中华人民共和国海关对进料加工进出口货物管理办法》（以下简称《办法》）中仅对申请延期的程序作出了规定⁽⁵⁾，因此，是否同意延期完全属于海关的行政裁量权力范围，因此并不存在违法问题；其次，《办法》对进料加工进口料件的管理方式只规定了两种，即加工成品返销出口和经外经贸主管部门批准和海关许可后转为内销并补税，因此，既然本案中的料件已无法完成原定的加工计划，那么海关要求其内销补税应当是完全符合规定的。

对照上述三个标准分析：首先，《办法》尽管只对申请延期的程序作出了规定，但只要深入分析，该规定的隐含意义也是显而易见的，即如果符合“特殊情况”的条件，海关是无权随意拒绝的，否则此条的设置就毫无意义了，而本案中原告是以地方供电不及时为由提出的延期申请，而该理由的确是造成该公司不能正常开工的重要原因，应当属于特殊情况，因此，海关没有对原告的申请理由是否属特殊情况进行合理审查，就作出不准延期的决定，实际上是违背了《办法》的立法本意。其次，根据加工贸易有关管理规定，当事人须提出书面申请，经企业所在地外经贸主管部门和海关批准并缴纳有关税款后，方可将保税料件在国内销售，因此，“内销补税”是一种需企业申请并获得有关管理部门批准后方可实施的行为，而海关在原告没有提出内销申请的情况下，就要求其办理进口料件的内销补税手续，缺乏应有的法律依据，因此是超出了法律、法规规定的范围。

2.海关在7月18日作出的查封行为。本案中，海关在实施查封行为时，将原告存放货物的厂房一并封住，而且在实施查封时未向桂振公司出具有关手续，解除查封时也没有办理相应的解封手续。对此，海关在答辩中强调：首先，由于原告存放白卡纸的仓库和厂房实际上是同一间房子，因此，必须用封条封住门口才能落实封存措施；其次，目前没有规定海关实施查封后需向被施封单位出具其他手续，因此，经施封就表明海关已经向被施封单位履行了封存手续。所以，总的来说，海关认为这两点实质上也是在法律法规没有明确规定的情况下（对需封存货物与厂房在同一地点怎么办未有明确规定；对查封程序没有具体规定）的行政裁量行为。

对照上述三个标准进行分析：首先，根据《中华人民共和国海关稽查条例》（以下简称《条例》）第十六条规定：“海关发现被稽查人的进出口货物有违反海关法和其他有关法律、行政法规嫌疑的，经海关关长批准，可以封存有关货物。”而且，第十五条也规定，查封“不得妨碍被稽查人正常的生产经营活动”，因此，海关将原告存放保税货物厂房的大门用封条封住，致使查封行为的对象由存在违法嫌疑的“货物”转变为存放货物的“厂房”，查封行为指向的错误使得该行为本身超出了《条例》的规定范围。其次，尽管法律未对查封及解封的程序作出规定，但根据行政执法的一般原则，此类对相对人权益产生重大影响的行为应当履行如出具书面告之单等手续，否则，将致使整个查封行为的事实根据、法律依据以及封存措施的起止时间处于不明确的状态。因此，在本案中，尽管海关一再强调由于市政府的协调，当晚就已解除封存，但由于手续的缺乏，法院对此并不认可，而是在确认海关查封行为违法的基础上，判决海关承担桂振公司工厂停工期间实际支出的有关费用，而停工期间（即查封期间）的计算也没有采信海关的说法，而是从7月18日的封存一直计算到9月10日海关稽查决定的作出，共计55天。

3.海关于1997年10月23日作出的不同意退运及其前后强制原告内销补税的决定。海关认为由于《中华人民共和国海关对进料加工进出口货物管理办法》（以下简称《办法》）对进料加工进口料件的管理方式只规定了两种，即加工成品返销出口和经外经贸主管部门批准和海关许可后转为内销并补税，而没有退运的相关规定，因此不同意原告的退运申请；而且既然根据实际情况，原告已无法正常加工成品返销出口，那么要求其根据另一种法定方式——内销补税来进行处理是理所当然的。所以海关认为这是完全根据《办法》所作出的行政裁量行为。

对照上述三个标准，海关不同意退运的决定其实是违背了行政执法的一般原则。因为：首先，尽管《办法》未规定退运的方式，但实际上退运与加工成品返销出口在最终结果的性质上是一样的，即未经交纳关税的境外物资均没有进入国内市场，那么在法无明文禁止的情况下，相对人就完全有权选择退运这一方式；其次，既然相对人有权选择退运方式，那么根据“法无明文规定不得强制执行”的行政执法一般原则，海关无权不准许退运，也无权强制相对人内销补税。因此，法院认定，对原告的退运申请，“海关经审查，如果没有发现申请人申请退运的货物有违反海关法规行为的，应给予办理退运手续，不能以无具体规定为由拒绝办理”。

【注释】

(1)即前面所述的海关于1997年6月18日作出的“×关函（1997）26号”《通知》。

(2)6月的决定是由保税部门作出，而9月的决定是由稽查部门作出。

(3)6月的决定是要求“内销补税”，而9月的决定是要求“限期加工出口”。

(4)值得注意的是，在2000年重新颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》关于起诉期限的规定中，“逾期”的概念又被删去，代之以比较不容易产生歧义的“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。

(5)第九条规定：“进口料件应自进口之日起一年内加工成品返销出口，如果遇特殊情况需要延长期限的，应向主管海关申请展期。”