欧盟制宪的曲折与反复

四、欧盟制宪的曲折与反复

2000年5月12日，德国外长菲舍尔以私人身份在洪堡大学发表了关于欧盟前景的演讲，号召欧盟制定一部宪法，使得欧盟“从今天的国家联盟过渡到完全议会化的欧洲联邦”^[24]。菲舍尔的号召引起了欧洲各国领导的响应。《尼约》在其附件《欧洲联盟未来宣言》中也提出简化欧盟有关条约体系的目标^[25]。2001年12月，欧盟理事会在比利时的莱肯召开会议，决定成立由各方代表组成的“欧洲未来制宪会议”(the Convention on the future of Europe，简称“制宪会议”)^[26]，负责为欧盟制宪活动起草相关的文本。2003年7月，制宪会议主席、法国前总统德斯坦代表制宪会议将一个包括464条的《欧盟宪法条约》(草案)提交给欧盟轮值主席国意大利。2003年10月4日，在意大利的主持下，欧盟各成员国的外交代表第一次对《欧盟宪法条约》(草案)进行了讨论。2004年6月，欧盟理事会一致通过了经多次谈判形成的《欧洲宪法条约》(草案)。欧盟各成员国首脑于同年10月29日签署了这一条约草案。

《欧洲宪法条约》(草案)既是一个受制于国际法的条约，又是一部包括宪法本质要素的宪法^[27]。《欧洲宪法条约》(草案)由序言、正文、议定书和附件构成，其中正文分为4个部分，共488条。正文是《欧洲宪法条约》(草案)的核心部分，包括总则、欧洲联盟基本权利宪章、欧洲联盟的各项政策和运作的规定以及一般和最终条款。第一部分“总则”包括欧洲联盟的目标、宗旨、欧盟公民权、欧盟权能及其形式、欧盟的管制结构、欧盟的民主制度、欧盟的财政、欧盟与其他国家的关系、欧盟成员的资格等。第二部分“欧洲联盟基本权利宪章”规定了欧盟公民所普遍享有的基本权利，包括人格尊严、自由、平等、团结互助(社会权利)、公民政治权利、正义(程序权利)等6章，同是还有一个规定基本权利适用的一般事项的章节^[28]。第三部分“欧洲联盟的各项政策和运作的规定”对欧盟的非歧视与公民资格、内部政策与行动、海外国家与领地联系、对外行动、欧洲联盟的运作、其他一般规定，等等。第四部分“一般和最终条款”则对欧盟宪法与先前欧洲共同体条约的关系、特定机构的过渡问题、条约适用范围、条约的修改、解释、批准和生效等技术性事项进行了规定。《欧洲宪法条约》(草案)最引人关注的部分是欧盟的管制结构。《欧洲宪法条约》(草案)在此方面的规定包括:创设了一个常设的欧盟理事会主席职位，以取代轮值主席制度，另设一个欧盟外交部长，负责代表欧盟从事外交事务;精简欧盟委员会，并确保成员国的平等;在绝大多数的决策领域实行有效多数表决制，将有效多数决策的标准提升为55%的国家或至少15个国家、代表65%的欧盟公民，而4个国家可以联名提出否决提案;扩大欧洲议会权力，改革欧盟委员会;明确欧盟的国际法主体地位，划分欧盟与各成员国的权限，等等。

确切地说，由于欧盟已经存在一个松散的宪法性框架，所以欧盟制宪并不是从零做起，而是要制定一个具有更大透明度的、更为简单明了的、使欧洲公民更易于了解，而且能够更为有效地促进改善欧盟治理的宪法性条约，可以说，欧盟制宪活动并不会改变欧盟的性质^[29]。但是，《欧洲宪法条约》在各国的命运并非如想象般顺利。2005年5月和2005年6月，法国和荷兰两国的公民投票先后否决了《欧洲宪法条约》，使得欧盟制宪进程被迫停止^[30]。但是，欧盟各成员国的政治精英并未放弃制宪的努力。2007年10月19日，欧盟成员国首脑在里斯本峰会上通过了《里斯本条约》，并于12月13日正式签署。《里斯本条约》实际上是《欧洲宪法条约》(草案)的一个简化版本，其不再谋求囊括所有的欧共体和欧盟的条约而形成一部宪法性文件，而是立足于对现有条约的修改和完善。2009年11月3日，捷克完成批准《里斯本条约》的国内法律程序，标志着所有欧盟成员国均已批准《里斯本条约》^[31]。2009年12月1日，《里斯本条约》正式生效。

《里斯本条约》正文共7条，主要是对欧盟的法律人格和欧盟管制结构进行了调整。第一，《里斯本条约》弱化了欧盟“三大支柱”。《里斯本条约》用欧盟完全替代了欧洲共同体(第一支柱)，并且将共同外交与安全政策(第二支柱)和警察与刑事司法合作(第三支柱)的功能与欧盟管制机构的功能进行合并，更加弱化了三大支柱之间的分工。第二，《里斯本条约》赋予了欧盟法人地位。随着欧洲共同体被欧盟所取代，欧盟也获得了法人地位，成为欧洲一体化成果的唯一实体^[32]。第三，改革欧盟管制机构。改革欧盟管制机构是《里斯本条约》的重要内容，包括设立常任理事会主席的职位、合并外交与安全政策高级代表和外交委员的职权、扩大“有效多数表决机制”的适用范围、调整各国在欧盟理事会中的加权票数、逐步以“双重多数决表决机制”代替“有效多数表决机制”、减少欧盟委员会委员数、增强委员会主席的职权、增强欧洲议会权力、减少议会席次、根据国家人口数调整其议席数、提高各成员国议会在欧盟决策中的影响、扩大《欧盟基本权利宪章》的适用范围^[33]。

《里斯本条约》所欲达到的目的主要有二:其一，在《欧洲宪法条约》受阻的情况下，尽可能多地实现《欧洲宪法条约》所设想的欧盟管制结构;其二，通过扩大各国议会的权力和《欧盟基本权利宪章》的适用范围，克服欧洲一体化过程中的民主正当性不足的缺陷，争取欧洲人民对欧盟制宪活动的支持。

随着《里斯本条约》的生效，欧洲一体化进入了一个比较平稳的发展期，但欧盟制宪受挫、土耳其入盟纠纷以及2010年发生的希腊主权债务危机等，都对欧盟的发展产生了消极的影响。欧洲一体化未来将如何发展?欧盟制宪是否将会被重新提起?这些问题都有待我们进一步观察。