英国的国家结构

一、英国的国家结构

英国的全称是大不列颠及北爱尔兰联合王国，不列颠岛占英国面积的95%，它由南部的英格兰、北部的苏格兰和西部的威尔士三部分组成。英国虽是一个单一制国家，但存在三种法律体系，各有一套法院系统。英国的重心在英格兰，那里有5000多万人口，占全国的84%。英格兰的面积不到苏格兰的2倍，人口却是苏格兰的10倍。苏格兰人的祖先和爱尔兰人一样是凯尔特人，说的是来自凯尔特文明的古老语言，这种语言至今在苏格兰仍是官方语言，而英格兰人的祖先则是盎格鲁·撒克逊人。9世纪英格兰与苏格兰各自建立了自己独立的王国。1603年，詹姆士同时成为苏格兰和英格兰两个国家共同的国王。苏格兰称其为詹姆士六世，英格兰则称其为詹姆士一世。因此，苏格兰和英格兰两个王国合并成为共主邦联。但是，苏格兰依然保留自己的议会、司法系统与政府。对于欧洲大陆来说，苏格兰和英格兰依然是两个国家。1707年5月1日，英格兰和苏格兰通过合并条约，两国成为一个统一的国家，苏格兰人选举16名上议院议员、45名下议院议员参加议会，两地自由贸易，统一关税。至此，从1603年英格兰和苏格兰共有一个君主以来，现在又有了一个共同的议会和统一的经济。从此，英格兰人和苏格兰人都是“英国人”^[71]。

19世纪末20世纪初，爱尔兰问题导致全国性的“本土规则”的要求^[72]。第一次世界大战以后，英国议会出现了建议为苏格兰以及在某些情况下为威尔士制定“本土规则”的议案。1919年英国政府曾经就权力下放问题举行过专门会议。但一直到20世纪60年代，工党和保守党都强调维护统一的不列颠的地位，苏格兰和威尔士更多地是作为行政管理问题来处理的。但与此同时，英国已经出现了向苏格兰和威尔士下放权力的活动。

自1945年以来，苏格兰官署由中央政府的四到五个部门组成，坐落在爱丁堡，但由英国内阁中的苏格兰大臣领导。1964年，英国政府又按照苏格兰模式建立了威尔士官署。在这一体制中，中央政府许多事务都委托给苏格兰和威尔士官署。其他方面的事务，如土地收入、社会保障、雇佣和控制移民由中央政府掌握。到1997年，苏格兰官署的职能已经涉及农业和渔业，艺术，发展，教育，发电，环保等领域。在这种情况下，苏格兰事务大臣在内阁中代表了苏格兰其他方面的利益。这一制度的优点是可以使苏格兰和威尔士受统一的公务员体系处理，从而保障在不列颠统一社会和经济标准。

20世纪60年代，苏格兰和威尔士地区的民族主义政党获得了越来越多的支持率，而这些民族主义政党大多主张本地区独立，或者至少争取更多的地方自治权。1969年，英国政府建立了一个委员会来负责调查中央政府在立法和行政方面与各个地区之间的关系。结果，13名成员中有8名主张在苏格兰根据比例代表制建立立法会，有6名主张在威尔士也建立类似的立法会。但是，在该委员会内部出现了意见上的剧烈分歧。在该委员会提出的建议未被采纳的情况下，工党政府极力推动在苏格兰和威尔士建立立法会。但是，在1976年大选中，工党丧失了绝对多数的地位，该权力下放的方案的通过遇到了阻力，必须听取少数党派的意见。在此情形下，英国议会于1978年勉强通过了《苏格兰法》和《威尔士政府法》。

根据1978年《苏格兰法》的规定，英国政府可以将多项事务处理权下发给民选的苏格兰议会，并赋予苏格兰行政机构以权力。苏格兰议会由150名成员组成，其活动受《苏格兰法》的限制。英国政府将25项权力下放给苏格兰，包括教育、住房、道路、地方政府等各个方面，但英国政府仍通过司法程序来控制权力下放的行使活动。苏格兰事务大臣继续存在，负责监督苏格兰立法会和行政机构的活动。1978年《苏格兰法》最大的缺陷就是没有赋予苏格兰议会提高税收收入的权力^[73]。1978年《威尔士政府法》的内容与《苏格兰法》大体相同。尽管这两个法律获得了议会通过，但是一直没有正式生效。工党希望这两部法律由苏格兰和威尔士地区的居民举行全民投票来决定。但是根据议会制定的规则，投票赞同的人数必须达到有资格投票的人的40%方为通过。但根据1979年3月1日全民投票的结果，在威尔士有79%的民众不赞同;而在苏格兰，也仅有32.9%的民众表示赞同，另有多达30.8%的民众投票表示反对，还有超过了1/3的选民放弃投票。因此，苏格兰并没有达到法定人数要求。1979年，保守党赢得大选后，1978年《苏格兰法》和《威尔士政府法》即被废止。在保守党执政的1979年至1997年间，保守党反对任何关于权力下放的提议。仅在1995年扩大了苏格兰在英国下议院中的大委员会的职能，并让他们在苏格兰办公。苏格兰民族党主张苏格兰在欧盟中应当拥有席位。在这种情形下，工党和自由民主党由提出了比1978年法律更加明确的权力下放方案，并支持苏格兰委员会。1995年该委员会提出在苏格兰建立112名议员组成的议会，行使所有被赋予苏格兰官署的立法权力已经适当增加税率的权力。1997年初，工党与自由民主党同意建立全民公决机制^[74]。

1998年三部权力下放法律通过以后，苏格兰、威尔士和北爱尔兰与中央政府的权力关系发生了新的变化，其中以苏格兰的自治程度最为深入。1998年《苏格兰法》授权苏格兰议会可以在其授权领域制定独立的法律或者实施性的立法、负责制定每年达170亿英镑的预算，并可以对个人所得税设定3%以内的变动。新成立的苏格兰议会为一院制，共有129名议员，其中73名按照选举区选举产生，另外56名按政党得票比例分配。1999年7月1日，英国女王同意苏格兰议会行使自己的权力。苏格兰行政机构对苏格兰议会负责，由议会中的多数党组成。根据1998年《苏格兰法》，英国政府负责外交、经济、国防和社会保障，另外，还可以制定雇佣(不包括培训)、广播、单一的市场、运输安全等方面的法律。公务员体系仍然是全国统一的，以加强联合王国的政治上的统一性。苏格兰在英国下议院中的议员同时也是苏格兰议会议员，但是，在担任议员期间，不得担任英国内阁的大臣。苏格兰事务大臣仍然享有就英国政府保留事项，代表苏格兰选民并与联系英国政府和苏格兰行政机构进行联系的权力。苏格兰议会被授权的事项有:负责教育与培训，卫生和社会工作，地方政府、住房和规划，司法、警察和消防，环境、农业和渔业。在苏格兰与中央政府的联系方面，女王仍为国家元首，苏格兰议会与英国议会之间保持立法联系，行政机构之间以行政共同协定进行联系^[75]。

相比之下，威尔士和北爱尔兰的权力下放程度不及苏格兰。1998年《威尔士政府法》规定建立威尔士国民大会取代原来的威尔士办公室。1999年5月26日，英国女王宣布了威尔士国民大会的成立，后者于1999年7月1日行使下放的权力。威尔士国民大会不像苏格兰议会那样享有完全的立法权，只能为发展和执行适应威尔士居民需要的政策，在英国政府下放给威尔士的权限范围内，享有附属性的立法权。由英国议会制定的法律仍然适用于威尔士。威尔士在英国内阁保留一名威尔士国务大臣。该国务大臣可以参加威尔士国民大会，但不享有投票权。威尔士国民大会共60名议员，其中40名代表选区的议员也是英国议会的议员，其他20名议员由各政党按比例分享，被称为额外成员制度。威尔士国民大会可以在以下领域发展和执行政策:农业、古籍和历史性建筑、文化、经济发展、教育和培训、环境、健康和卫生服务、高速公路、住房、工业、地方政府、社会服务、体育和休闲、旅游、城市和国家计划、交通和道路和威尔士语等。威尔士首席大臣由威尔士国民大会产生，首席大臣可以将行政职能授予立法会选举的其他大臣。首席大臣和其他大臣组成威尔士的内阁，向威尔士国民大会负责，内阁的主要职权是负责威尔士的内部事务^[76]。在北爱尔兰，根据1998年的贝尔法斯特协议，北爱尔兰在多数居民同意时可以自由决定是留在不列颠还是与爱尔兰联合。北爱尔兰立法会目前有106名议员，自1999年12月2日它开始行使完全的立法权和原来由北爱尔兰民事事务署行使的行政职权^[77]。在不违反欧盟法、《欧洲人权公约》以及不带歧视的情况下，北爱尔兰立法会有权在北爱尔兰地区制定独立的法律。英国政府保留的事项为警察与刑事审判。北爱尔兰立法会选举北爱尔兰的首席大臣和副大臣，其他大臣按政党在立法会中的比例进行分配。首席大臣、副大臣和其他大臣组成北爱尔兰的行政机构，主要负责以下事务:财政和人事、贸易和投资、地区发展、教育、培训和雇佣、环境与社会发展、文化艺术和休闲、卫生、社会服务和公共安全、农业和农村发展，等等。首席大臣与副大臣还建立由60人组成的民事论坛，其成员主要是来自于产业界和工会的志愿者^[78]。