反思三鹿事件，加强食品安全监管

反思三鹿事件，加强食品安全监管_2015～2016年河北省社会形势分析与预测

贺银凤

七年前的三鹿事件，使河北食品安全处于舆论的高压状态。反思三鹿事件，总结河北食品安全的得与失，对于重塑河北食品安全形象，具有重要意义。河北近年来，以三鹿事件为教训，不断细化监管措施，完善地方法规，加大食品安全监管力度，食品安全监管体制机制日益完善，食品安全形势持续平稳向好，但仍然存在一些问题，需进一步完善。今后政府部门应引入全产业链管理理念，建立完善的管理制度和监管体系，推动食品安全监管“无缝对接”。

一、三鹿事件反思：河北食品安全的得与失

七年前三鹿事件后，河北食品安全一直处于舆论的高压状态，好像河北食品安全问题很大，事实并非如此，河北必须从得与失两个方面反思三鹿事件。

（一）三鹿事件，影响政府公信力，促使河北政府公信力建设升级

三鹿事件属于公共危机事件，地方政府在应对这起公共危机事件过程中暴露出种种不足，给地方政府公信力蒙上阴影。当时，地方政府并没有严格按照公共危机潜伏期、爆发期、扩散期和平静期的管理步骤，来管理危机，而是一味迟报拖延，地方政府的瞒报，阻碍了处置工作的及时开展，使群众的利益受到更大损失，负有不可推卸的责任。直到危机爆发，一片忙乱。到国家高层介入，问题立刻升级，地方政府失去了处理危机的最佳主动权。其实，一个地方政府能否有效管理危机、维护正常的社会秩序、保障老百姓的生命健康安全，是检验这个政府能否取信于民的重要标志。

三鹿事件后，为重塑河北形象，河北加大政府公信力建设，通过更新危机管理理念、管理方法，加强公务员队伍素质建设等措施，提升政府管理危机能力。近年来，河北通过行政管理体制改革，构建开放的危机管理新体制，社会动员、群策群力应对危机的良好格局正在形成。如，逐步下放权力，增加基层政府控制解决各种危机可控资源，增加危机管理资金投入，强化政府公务员的危机意识，对发生重大食品安全事件的地方政府官员实行一票否决制，加大政府问责力度，等等。同时，逐步完善危机预警系统，对可能引起危机的各种因素进行严密监控，一旦发现问题能够在最短的时间里上报并及时处置，政府信息公开制度逐步完善，公众参与危机的渠道逐步通畅。在政府危机管理能力提升的同时，政府公信力也在提升。

（二）一个企业失信，倒逼全省诚信建设提速

三鹿事件虽是少数无良企业和不法商贩唯利是图丧失诚信的结果，但暴露出的是河北诚信建设的不足。因此，河北在全社会大力开展守法诚信教育，着力构建社会诚信体系。着重建立健全信用制度体系、利益导向体系和监督管理体系，特别是尝试建立各种形式的企业与个人的信用制度，着力构建“谁诚信、谁光荣，谁诚信、谁得利”的制度机制。在三鹿事件发生后，以奶业整顿为开端，扎实开展食品安全检查整顿，建立健全食品安全监管工作机制，加快推进食品生产经营的规范化、规模化、产业化，完善食品安全社会监督体系，用实际行动重拾信誉、重塑形象，努力把河北建成食品安全最放心的城市。近年来，河北对已经获得许可证的5326家食品生产企业，27.07万家食品流通经营单位和76231家餐饮服务经营单位，实施诚信制度建设。通过量化分级、开展对标创建、完善联动奖惩机制和企业诚信文化四项措施，加大企业诚信力度建设。特别是食品工作约谈、“黑名单”管理制度与国土资源、金融机构、证券监管等部门的信息共享，探索实施严重违法企业负责人“终身禁入”制度，倒逼企业努力成为诚信制度建设的典范。

（三）失去一个三鹿，迫使河北奶业重振

七年前的三鹿事件是河北奶业之痛，河北失去一个名牌企业，其所引发的奶业危机，不但让消费者对国产奶粉的信任降低，更让大家看到了一个脆弱的生产、监管链条给奶业带来的颠覆性危害。在教训面前，河北痛定思痛，找到再次出发的决心和勇气，用七年的时间，浴火重生，一步步从低谷中走了出来。

重振奶业，省政府出台措施，从财政中拿出3亿多元补贴奶农，各地纷纷采取多种有效措施保护奶农利益。与此同时，下大力全面整顿奶业秩序，加强奶业生产全过程监管，推进河北省奶业向规模化、集约化、标准化发展。省政府出台相关意见，2008年底前全面取缔流动奶站，2009年底前奶站全部由乳品加工企业经营管理，2010年散养奶牛全部进入小区集中饲养。重振的第一个秘诀，便是通过系列措施实现奶牛养殖向标准化和规模化发展。提高奶农养殖奶牛的信心，提高原奶质量和企业自身的抗风险能力。重振的第二个秘诀，便是在自建奶源基地的基础上，探索全产业链的生产模式。第三，河北省建立了省、市、县三级质量安全检验检测网络，并确立了严格的问责程序。正是有了这一系列的配套措施，才使得当初濒临死亡的河北奶业实现了重振。

（四）消失一个名牌，倒逼河北数百个名牌食品企业安全管理升级

“三鹿”企业品牌价值149亿元，在事件发生之前，曾与全国9个省市30多家企业合作，创造了很多辉煌业绩。由于三聚氰胺事件，三鹿集团轰然倒地，给当地经济造成巨大的冲击；我国乳业全行业因此减产或停产，数万职工下岗，许多奶农杀牛、倒奶，大量城乡居民的就业、收入受到影响；国产乳业元气大伤，乳产品出口量一度锐减9成多，其中奶粉下降99%以上。一个享誉全国的免检名牌消失，不仅使河北奶业元气大伤，而且使河北数百家食品企业的安全信誉笼罩在负面信息的阴影中。为了汲取惨痛教训，河北数百家名牌食品企业加大了安全管理力度，严格执行国家食品安全标准和地方食品安全标准。君乐宝、华龙、洛杉奇等一批食品企业实现安全管理升级，为提供安全食品打下良好基础。河北的乳制品、方便面、小麦粉等产品产量居全国前列，安全又可靠。

（五）一桩危机事件，促使食品安全管理更加注重细节

三鹿事件的发生，暴露出食品安全监管制度的粗放。食品生产，是一个完整的链条，哪一个环节出了问题，都可能造成严重后果。在三鹿奶粉事件中，很多问题都出在原料的收购环节“奶站”上。而这恰恰是以往质量监管的一个盲区。正因为存在这样一个盲区，三鹿奶粉的质量才无法得到可靠的保证，最终造成了难以挽回的损失。因此，强化细节管理非常重要。河北在完善产品质量监管体系上狠下功夫，食品安全管理，从原料的生产、收购，到产品的销售、流通，努力实现全过程、全覆盖，把监管的网络编织密。目前，河北在餐饮服务企业实施“明厨亮灶”工程，强化企业自律；加大食品安全抽检力度，及时公布抽检结果，以此形成倒逼机制；开展一系列食品安全专项整治，不留一个监管死角，食品安全监管的方方面面越来越细，从源头防止食品安全事件发生。

（六）食品安全警钟长鸣，抑制了重大食品安全事件在河北再次发生

近年来国家曝光重大食品安全事件有：2011年河南“瘦肉精”事件，2013年的肯德基冰块细菌超标、湖南镉大米、山东“毒生姜”事件，2014年上海福喜食品大量采用过期肉事件、山东地沟油事件，2015年国家食药监总局检出2014年婴幼儿配方乳粉不合格样品，不涉及河北……总之，河北近年来没有出现重大食品安全事故，这样的局面来之不易。

三鹿事件的切肤之痛，使河北时刻绷紧食品安全这根弦，做到警钟长鸣，抑制了重大食品安全事件在河北再次发生。同时，通过不断完善地方性法规、细化监管措施，加强食品安全监管，食品安全形势持续几年保持良好。源头农产品质量安全可靠，2014年，河北共产各类安全鲜活农产品一亿吨以上，农产品质量抽检合格率99.3%，食品相关产品总体合格率均在93%以上。2015年10月，河北公布第三季度食品药品抽检情况，食品合格率98.73%。

二、河北食品安全监管工作现状与问题分析

（一）食品安全监管工作措施日益细化

1.从农田到餐桌食品安全监管体系逐步完善

三鹿事件后，国家食品安全监管方式由分段逐步走向集中，到2013年3月，国务院组建国家食品药品监督管理总局，整合食品安全监管机构和职责，对生产、流通、消费环节食品安全实施统一监督管理。按照国家食品安全管理体制改革要求，河北省已逐步建立以农业、食品药品监管部门为主，以卫生计生委、林业、质量技术监督、出入境检验检疫、公安等部门为辅，覆盖从农田到餐桌全产业链的食品安全监管体系。省政府出台了《“食药安全、诚信河北”行动计划（2013～2015）》，与国家食品药品监督管理总局签署了《共建食品药品安全保障体系战略合作协议》，对全省食品安全监管体系建设做出全面统筹规划，强化了顶层设计。

2.标准化生产稳步推进，食用农产品生产逐步向现代农业转型

以夯实农业基础、提高综合生产能力为主攻方向，省农业厅在全省实施农产品绿色提升计划，努力提升农业标准化生产水平和农产品质量安全保障能力。全省共制定省级农业地方标准1206项，市级农业地方标准1864项，逐步形成了以国家和行业标准为基准，以地方标准为主体的标准体系。各地积极开展蔬菜标准园创建，大力推广标准化生态防控关键技术，从源头上控制病虫害发生，减少农药使用。大力推行条形码和二维码信息技术，将质量追溯制度纳入省以上蔬菜生产扶持项目考核验收体系，建立健全蔬菜质量追溯制度。

3.加强监管能力建设，强化技术支撑

2014年底，河北省共建设省级农产品质量安全监督检验中心1个、市级农产品综合质检中心10个、县级农产品综合质检站135个，总投资5.41亿元。全省农产品质量安全检验检测体系逐步健全完善。省卫生计生系统建立了省、市、县三级食品安全风险监测网络，覆盖11个设区市和172个县（市、区）。食品药品监督管理系统拥有省级食品检验检测中心1家，市级11家，其中省食品质量监督检验研究院通过资质认定和实验室认可评审的授权检验项目达到1586项参数，1365项产品，具有“从农田到餐桌”食品链全过程检验能力，同时总面积6.5万平方米的省食品药品检验检测中心建设项目已经启动，“智能食药安全”信息化系统平台以及食品药品电子监管追溯体系逐步完善。

4.以食品安全城市创建工作为抓手，夯实食品安全监管基层基础

2014年河北开展食品安全城市创建和食品药品安全示范县创建试点工作。河北作为国家创建食品安全城市四个试点省份之一，石家庄、唐山、张家口三市首先开展了国家食品安全城市创建试点工作。到2015年8月，三个试点市的村（居）委会配备了由两委干部兼职的食品安全协管员，初步形成了“三级政府、四级管理、五级网络”的食品安全管理体系。2014年首批选取63个县（市、区）开展食品药品安全示范县创建活动，到2015年8月份验收时，已有55个县完成食品安全创建，到2016年，全省所有县（市、区）将完成食品药品安全县创建任务，食品安全总体水平将大大提升。在开展食品安全城市创建活动的同时，全力推进餐饮服务单位“明厨亮灶”工作。

5.开展各种食品安全专项整治行动，营造良好的生产经营秩序

开展一系列食品安全专项整治行动，省农业厅以打击非法生产、销售、使用禁用农业投入品和非法添加有毒有害物质为重点，开展了农药及农药残留、瘦肉精、生鲜乳、兽用抗菌药、私屠滥宰、水产品违法添加禁用物质、农资打假等七个方面专项整治。省食品药品监督管理局组织开展了食品集中生产区整治提升、餐饮消费食品安全“百日攻坚”、农村食品市场整治“四打击四规范”、暑期食品安全保障等系列专项行动等。

6.加大刑事司法打击力度，严惩危害食品安全犯罪行为

省公安厅成立了食品药品安全保卫总队，全省11个设区市和162个县（市、区）均成立了食药安保专职队伍，配备民警八百余人。在全省范围内部署开展了“亮剑”“飓风”“燕赵利剑”“打四黑除四害”“餐桌保卫战”“打击地沟油、瘦肉精犯罪破案会战”“打击伪劣肉制品犯罪破案会战”等一系列专项打击行动，以保卫群众餐桌安全为目标，追源头、捣网络、端窝点、打团伙。2014年，全省公安机关立案侦办食品犯罪案件1244起，其中破案1058起，抓获嫌疑人1209人，刑事拘留809人，捣毁窝点496个，打掉团伙422个，涉案价值近2.3亿元。

（二）食品安全监管工作依然存在问题

1.粗放的食品安全监管极易造成食品安全问题的反弹

虽然政府在食品安全监管方面做了大量工作，食品安全形势平稳，但我们仔细分析，可以看出，日常食品安全监管工作，或是各种食品安全专项整治，都是政府通过强烈动员及检查的方式完成，这是较为粗放的监管方式，既不能彰显监管工作的持久性，也难以保持食品安全监管质量。依靠传统的人海战术，使食品安全监管处于被动应付的局面。监管执法中未能按照风险等级分配监管力量和资源，大量行政资源消耗在低风险食品上，已不能满足现代化食品安全管理的需要。同时，各部门之间监管边界不够清晰的问题尚未得到根本解决，与食品安全监管体制相应的工作机制仍未健全。

2.监管模式过于依赖抽样检测

目前的食品安全监管工作属于事后监督方式，即通过监督抽查，按照标准进行检验，检验不合格后进行处罚，属于事后监督。而源头和过程监管严重不足。重视终端产品的检测，轻视过程和行为的控制，是很多食品安全事件爆发的重要因素。食品安全监管是一个系统性工程，任何环节都有可能影响到最终的监管绩效，缺乏过程控制，以抽样、检测为主的食品安全监管模式不能根本解决问题。目前，从中央到地方一年的抽样检测费用大概是在五六十个亿，河北四千多万，而产出很少，这种模式必须改变。同时，监管技术能力不足和检验资源重复配置、利用效率低的问题同时存在。

（三）食源性疾病依然高发，微生物造成的食源性疾病被严重低估

食源性疾病是涵盖非常广泛的疾病，即吃了被微生物或化学品污染的食品都可能引起，前者如细菌、病毒等，后者如农药、有毒植物等。“从农田到餐桌”的任何一个阶段都可能发生食品污染。从河北的情况看，由微生物污染引起的食源性疾病每年都有发生，它的危害性往往被低估。2015年上半年，发生食品安全事件523件。其中，有三起集体用餐食品中毒事件值得关注，两起为学校集体食堂，一起为农村婚宴。而目前河北餐饮服务企业76231家，其中集体食堂12373家，虽然有各种针对集体食堂的专项行动，而问题依然每年出现。据全国统计数据，食源性疾病事件往往发生在餐饮服务单位，包括饭店、食堂和乡村酒席等，占到了食源性疾病总数的55.4%；但这往往被大家忽视。按照国家2012年一项抽样检测数据发现，每年有2亿多人次罹患食源性疾病，平均每6.5人中就有1人次。但中国卫生部门每年收到的食源性疾病发病报告，实际只有2万～3万人发病。按这个标准估算，河北每年应有近千万人次被食源性疾病侵扰，但进入政府统计的很少，人们并不把“吃坏肚子”与食品安全问题相联。食源性疾病在发达国家漏报率都在95%以上，河北漏报率更高，加大了食品安全风险。

（四）食品安全风险交流依然存在薄弱环节

风险交流是一个公开的、双向的信息和观点的交流，它的目的是风险能够得到更好的理解，并做出更好的风险管理决定。河北在食品安全风险交流方面做了些探索，但是还存在四方面问题：注重应急风险交流，忽视平时风险交流；食品生产经营者参与风险交流不充分；食品安全风险交流不充分易造成公众恐慌，诱发其他社会问题；新媒体对食品安全负面信息的极化推导，用骇人听闻的标题吓唬老百姓，影响政府公信力，不利于食品安全问题的解决。

（五）农药、化肥使用超标影响食品安全

河北是农药、化肥消费大省，近年来全省平均每年的农用化肥施用量在307.47万吨左右，每亩耕地平均施肥折纯为每亩33.32公斤，虽低于全国平均数，却是发达国家每亩施肥的2.22倍。相关部门调查，河北化肥利用率仅为35%，农药利用率不足30%，远远低于发达国家农药、化肥利用率60%以上的水平。未利用的化肥增加了土壤中硝酸盐的含量，改变了土壤结构，造成土壤酸化、板结，有机质减少和地力下降，进而影响农产品质量。农药、化肥的大量及不合理使用，造成河北省农业土壤生态环境不佳。过量施肥对土壤造成的损害与日俱增。过量的化肥投入还会加剧土壤面源污染，最终危及农产品质量安全和百姓健康。食品安全由此受到威胁。

三、汲取三鹿事件教训，加大河北食品安全监管力度

（一）实行全产业链管理

第一，更新政府监管理念，细化监管过程。政府各个部门要加强协调与合作，以保证监管链条中的通畅对接。农业部门要保障食品的源头——粮食安全，需要细化一系列强制性标准、措施，保障农业生产领域的安全，抓食品生产环节，以控制源头。加强农业污染治理工作，营造良好的生态环境，从种子、农药、饲料、化肥、环境等基础抓起。严格控制化肥及农药使用量，积极落实国家化肥、农药使用零增长政策。利用河北产业转型时机，大力开发无公害农产品、绿色食品、有机食品，从源头上抓好食品安全。食品安全监管部门需要以细致的强制标准和操作规程严格进行食品安全监管，如对食品加工以专项整治为突破口，从小摊点、小加工、小食品、小市场等方面入手，取缔无卫生许可、无营业执照、无生产许可的“三无”生产加工，完善食品及相关产品市场准入制度。控制食品流通环节。要严把市场准入关，对大生产企业建立健全食品质量购销查验登记制度、重点食品进货索证索票制度、特殊经销关系备案制度和不合格食品市场退出制度，加强食品检验检测力度。监测食品消费环节，强化对机关团体、厂矿工地、院校食堂和餐饮业、城乡便民店，特别是小餐馆、个体门店的检查和监督，推行网格化管理，明确职责，确保不发生食品安全事故。同时，监管部门之间，应加强协调合作，互为促进，各负其责任才能做到全产业链的无缝监管。食品安全涉及每个细节，细节决定成败。政府在食品安全的监管方面，应做到全产业链，不留死角，不留缝隙。

第二，更新监管方式，变地域控制为对整个产业链控制。随着食品生产越来越集中，产区和销区分化，生产、加工、运输等产业链条拉长、环节增多而且细化，需要从过去的地域控制为主转向对整个产业链的控制。

第三，大力推进企业诚信制度建设，保障全产业链安全。对食品企业实行量化分级管理，开展对标创建活动，完善联动奖惩机制。积极培育企业诚信文化。

（二）加快推进食品电子监管追溯体系建设，健全食品安全彩码追溯系统

河北应加快推进“智能食药监”、农产品质量安全监测预警和质量追溯平台建设，加快推进食品电子监管追溯体系建设。由中国市场食品安全工作委员会领导的中食安食品科技服务有限公司自主研发的“食品安全多维彩码追溯系统”经过内部测试运行2014年已正式上线，这套系统将陆续启动34大类食品的多维彩码追溯系统，信息数据中心和相关配套公共服务也将有步骤地相应建设完成。建议河北积极推行并使用这套系统，完善河北的“药安食美”平台，加大河北食品安全监管，使河北的大多数食品可追溯。

（三）加强食源性疾病监控力度，从源头控制由微生物造成的食源性疾病

第一，完善食源性疾病上报制度，不以发病数作为标准来检验本地区食品安全监管工作的优劣，让基层按真实情况上报，为食品安全风险管理提供真实的科学依据。完善食源性疾病监测网络，设置食源性疾病监测点。开展与食源性疾病有关的致病因素的主动监测，尤其是加强对重点致病因素和高危险性食品的监测。通过临测点发现病人患有食源性疾病，再经过专业部门的分析筛选，力求最早发现食品安全导致的健康问题，降低公众由于食品安全和食源性疾病所造成的健康风险。

第二，加强餐饮消费环节食品安全监管，确保监管对象不使用不洁原料、严格卫生操作规范，食物煮熟烧透。特别是加强农村聚餐、工地食堂、养老托幼机构食堂等集体用餐单位监管，严防群体性食物中毒事件的发生。

第三，从源头防止微生物造成的食源性疾病。对公众进行科普，每一家庭和个人都应该掌握预防食源性疾病的技巧。其要点是，只需采取“洗手”“做熟”“冷藏食品”等简单措施，就可以起到立竿见影的效果。

（四）加强食品安全风险交流，推进食品安全社会共治

第一，从注重应急风险交流向注重平时风险交流转变，为城乡居民提供常态化的食品安全宣传咨询服务。

第二，进一步完善我省“药安食美”平台功能，努力构建社会共治格局。激励公众参与食品安全监督，向公众提供食品安全知识，提升公众应对食品安全技术水平。

第三，激励食品生产经营者积极参与风险交流。政府应当激励和敦促食品生产经营者，积极参与风险交流，发挥企业在风险交流的作用。

第四，密切关注新媒体特别是公众QQ群、微信群等动向，防止有害信息的传播。加大对新媒体网络安全管理力度，食品药品监管部门应与网络管理部门协同，共同应对新媒体安全问题。关注公众QQ群、微信群，对不良信息坚决屏蔽。防止谣言类信息大规模无序流动，净化网络空间。

（五）严格执行国家法律，加大食品安全违法惩治力度

严格执行食品安全法律法规，让犯罪者承担应有的刑事责任，使不法分子付出高昂代价，对违法行为给予最大震慑，使其不敢以身试法。于2015年10月1日起实施的国家《食品安全法》，罚款额度最高可处货值金额30倍罚款，引入了行政拘留、规定行业终身禁入。河北应当严格执行国家的法律法规，加大食品安全违法惩治力度。应当严格执行市场退出机制，严重违法者不允许再涉足食品行业，鼓励守信经营，惩戒失信行为。

（六）尽快推广食品安全城市创建试点经验

应快速推广三个食品安全城市创建试点经验，提高食品安全监管水平。如在村（居）委会配备由两委干部兼职的食品安全协管员，形成“三级政府、四级管理、五级网络”的食品安全管理体系，夯实基层管理。同时，借鉴全国各地经验，如对农贸市场食品安全保证金制度、食品安全责任保险制度、食品抽检你点我检制度、网格化监管体系，及日常检查表格化、四小集中规范管理、餐厨废弃物集中收运处置等实践经验，都可以为河北所用。同时，在食品安全城市创建中，积极引入第三方评价机制，把社会认可、群众满意作为判定食品安全城市的根本标准，以此增强群众参与食品安全监管的积极性。

作者单位：河北省社会科学院社会发展所