中国食品安全监管体系

2.1.1　食品安全管理系统工程

食品安全问题直接关系到公众身体健康和生命安全，在一定程度上甚至直接影响到社会稳定。食品安全监督制度是预防、解决、处理食品安全事件的重要手段之一。

通常把极其复杂的研究对象称为系统，即由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成具有特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个更大的系统的组成部分。系统工程则是组织管理这种系统的规划、研究、设计、制造、试验和使用的科学方法。系统工程的目的是解决总体优化问题。

食品安全管理系统工程可分为食品安全监管体系、食品安全支持体系和食品安全过程控制体系3种。

①食品安全监管体系包括机构设置、明确责任等。其内容在本章讲解。

②食品安全支持体系包括食品安全法律法规体系、安全标准体系、认证体系、检验检测体系、信息交流和服务体系、科技支持体系及突发事件应急反应机制等。其内容在第5章、第6章和第7章讲解。

③食品安全过程控制体系包括农业良好生产规范GAP、加工良好生产规范GMP、关键点控制HACCP等。

2.1.2　我国食品安全监管体系

建立食品安全监管体系的目的是杜绝结构性错误，减少偶然性错误。我国的食品安全监管经历了一个由单部门到多部门再到单部门主导负责的发展历程。

1）初级监管阶段（1982—2004年）

这个时期的食品监管由卫生行政部门承担，监管的方向以食品卫生为主。

1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》明确规定各级卫生行政部门负责食品卫生监督工作，卫生行政部门所属县级以上卫生防疫站为食品卫生监督机构，执行国家食品卫生监督的职责。1995年正式颁布实施的食品卫生法，将食品卫生监督职责调整至县级以上卫生行政部门，并赋予卫生行政部门8项食品卫生监督职责，食品生产企业只要取得卫生许可证和工商营业执照就可以开工生产。2002年我国开始推行食品质量安全市场准入制度。依照产品质量法，食品企业除了要取得卫生许可证和工商营业执照，还必须获得质量技术监督部门颁发的生产许可证才可以开工。2003年国务院宣布，在原国家药品监督管理局的基础上，组建食品药品监督管理局，负责食品安全综合监督、组织协调和重大事故查处工作。

2）多头分段监管阶段（2004—2008年）

2004年开始，我国实行多头分管，即多部门按生产环节分段监管为主、品种监管为辅的模式。2004年国务院发布了《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》，按照一个生产环节由一个部门监管的分工原则进行分段监管，试图理顺食品安全监管部门的职能，明确政府各部门的责任。该模式将食品安全监管分为4个环节，分别由农业、质检、工商、卫生4个部门实施。其中，农业部门负责初级农产品生产环节监管，质检部门负责食品生产加工环节监管，工商部门负责食品流通环节监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节监管，食品药品监管部门依然负责食品安全综合监督、组织协调和重大事故查处工作。

2007年8月，国务院成立“产品质量和食品安全领导小组”，研究提出加强产品质量和食品安全工作的政策建议，督查落实领导小组议定事项，开展调查研究，分析舆情，对外发布信息。

3）综合协调监管阶段（2008—2009年）

2008年3月十一届全国人大一次会议启动了新一轮的国务院机构改革。2008年3月21日，国务院议事协调机构进行了调整，撤销了国务院产品质量和食品安全领导小组，其工作分别由国家质量监督检验检疫总局和卫生部承担。国务院要求，各部门要密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督。卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任；农业部负责农产品生产环节的监管；国家质量监督检验检疫总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管；国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管；国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全的监管。

4）国务院食品安全委员会领导下的综合协调监管阶段（2009—2013年）

2009年6月1日《食品安全法》的施行，进一步明确各部门的监管职责，确立了一个以食品安全风险监管为基础的科学监管体制，进一步完善了食品安全体制，标志着新的综合协调监管阶段的开始，即在国务院食品安全委员会领导下卫生行政部门承担综合协调监管工作的阶段。

国务院食品安全委员会的主要职责：

①分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作。

②提出食品安全监管的重大政策措施。

③督促落实食品安全监管责任。

在国务院食品安全委员会领导下，在国家层面上，我国实行国务院食品安全委员会领导下卫生行政部门承担综合协调监管工作的体制。国务院卫生行政部门承担6大任务：

①食品安全综合协调职责。

②负责食品安全风险评估。

③食品安全标准制定。

④食品安全信息公布。

⑤食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定。

⑥组织查处食品安全重大事故。国务院农业、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照食品安全法和国务院规定的职责，分别对食用农产品生产、食品加工生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

在地方层面上，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。县级以上地方人民政府依照食品安全法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。考虑到工商、质检、食品药品监督管理采用的是中央到地方垂直管理的模式，食品安全法还特别强调了地方人民政府的领导组织作用，要求上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

这种多头管理体制的弊端主要表现为分工过细，职能重叠，各部门缺乏统一协调和统筹规划，使很大一部分力量在相互依赖推诿中消耗掉，很难实现真正意义上的无缝衔接。

5）国家食品药品监督管理总局全面负责的一体化监管体制（2013至今）

2013年的全国两会上批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，成立了国家食品药品监督管理总局（以下简称“食药监总局”），全面负责食品安全监管。现在食品安全监管形成了由管源头的农业部门、管生产流通和终端的食药部门、负责风险评估与标准制定的卫生部门三家组成的新架构，趋向于一体化的监管体制。

在与食品安全相关的领域，改革最重要的方面是将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局（以下简称“食药监局”）的职责、国家质量监督检验检疫总局（以下简称“质检总局”）的生产环节食品安全监督管理的职责、国家工商行政管理总局（以下简称“工商总局”）的流通环节食品安全监督管理的职责整合，组建国家食品药品监督管理总局（以下简称“食药监总局”），其主要职责是对生产流通消费环节的食品安全和药品的安全性有效性实施统一监督管理等。

将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转到食品药品监管部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由食药监总局承担。国务院食品安全委员会办公室设于食药监总局。

与食品安全相关的其他改革还包括将卫生部和计划生育委员会合并，新组建国家卫生和计划生育委员会（以下称“卫计委”），负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，并将原属卫生部的食品安全检验机构资质认定条件和制定检验规范的职责划入食药监总局；农业部负责农产品质量安全监督管理；将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部；不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室等。经过改革，我国的食品安全监管最终形成了农业部门管食品源头，食药监管部门管生产流通和消费，卫生部门负责风险评估与标准制定的新架构。

《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》针对生产流通和餐饮环节的食品安全监管职能，分设3个食品安全监管司。其中，原归属质监管辖的生产环节独立成“食品安全一司”，原工商管辖的流通环节药监管辖的餐饮以及农产品的流通环节，整合成“食品安全二司”，两司分别负责掌握分析生产环节和流通环节的食品安全形势，履行监督管理职责；食品领域的监测，信息形势研判等综合职能独立成“食品安全三司”，负责分析预测食品安全总体情况，参与制订食品安全风险监测计划等。

食药监总局还将与公安部建立行政执法和刑事司法工作衔接机制。

此外，“三定”方案还要求整合国家质检总局原国家食药监局所属的食品安全检验检测机构，形成统一的食品安全检验检测技术支撑体系。

国家食品药品监督管理总局主要职责如下：

①负责起草食品（含食品添加剂、保健食品，下同）安全、药品（含中药、民族药，下同）、医疗器械、化妆品监督管理的法律法规草案，拟订政策规划，制定部门规章，推动建立落实食品安全企业主体责任、地方人民政府负总责的机制，建立食品药品重大信息直报制度，并组织实施和监督检查，着力防范区域性、系统性食品药品安全风险。

②负责制定食品行政许可的实施办法并监督实施。建立食品安全隐患排查治理机制，制订全国食品安全检查年度计划、重大整顿治理方案并组织落实。负责建立食品安全信息统一公布制度，公布重大食品安全信息。参与制订食品安全风险监测计划、食品安全标准，根据食品安全风险监测计划开展食品安全风险监测工作。

③负责组织制定、公布国家药典等药品和医疗器械标准、分类管理制度并监督实施。负责制定药品和医疗器械研制、生产、经营、使用质量管理规范并监督实施。负责药品、医疗器械注册并监督检查。建立药品不良反应、医疗器械不良事件监测体系，并开展监测和处置工作。拟订并完善执业药师资格准入制度，指导监督执业药师注册工作。参与制定国家基本药物目录，配合实施国家基本药物制度。制订化妆品监督管理办法并监督实施。

④负责制定食品、药品、医疗器械、化妆品监督管理的稽查制度并组织实施，组织查处重大违法行为。建立问题产品召回和处置制度并监督实施。

⑤负责食品药品安全事故应急体系建设，组织和指导食品药品安全事故应急处置和调查处理工作，监督事故查处落实情况。

⑥负责制定食品药品安全科技发展规划并组织实施，推动食品药品检验检测体系、电子监管追溯体系和信息化建设。

⑦负责开展食品药品安全宣传、教育培训、国际交流与合作。推进诚信体系建设。

⑧指导地方食品药品监督管理工作，规范行政执法行为，完善行政执法与刑事司法衔接机制。

⑨承担国务院食品安全委员会日常工作。负责食品安全监督管理综合协调，推动健全协调联动机制。督促检查省级人民政府履行食品安全监督管理职责并负责考核评价。

⑩承办国务院以及国务院食品安全委员会交办的其他事项。