中国应急管理的现状分析

目前，中国对突发事件的政府应急管理实行的是分部门管理的模式，即在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或者几个具体的部门来应对突发事件。在应急管理机构的设置方面，根据国家突发公共事件总体应急预案的规定，我国应急管理工作的最高行政领导机构是国务院。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作;必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，作为办事机构，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。[13]

国务院有关部门作为工作机构，依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作，具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。

地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定;地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持[14]。

县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作[15]。县级以上人民政府做出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案;突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会做出专项工作报告[16]。

国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。

下面以广西壮族自治区人民政府下发的应对突发性公共事件的文件来分析一下中国应急管理的体制机制[17]。

在落实突发事件应对的工作中，广西壮族自治区体现出行动快、动员深入的特点，广西壮族自治区的应急管理体制与机制建设具有一定的代表性。应对突发事件，广西壮族自治区成立了突发公共事件应急管理委员会(应急委)，由自治区主席担任应急委主任，各副主席为副主任。在应急委下设应急办公室，应急办公室设在自治区人民政府办公厅内，由自治区政府的一位秘书长担任办公室主任，在应急委下还设有18个常设的专项应急指挥机构，分别由自治区副主席统领，各专项应急指挥机构的组成成员由各职能部门承担。

广西壮族自治区应急委的工作机制分为日常工作机制和突发事件应对机制。在日常状态下，由18个专项应急指挥机构按照自治区应急委的总体部署，分类管理所负责的突发公共事件，协调组织成员单位排查、治理和监控突发公共事件风险隐患，落实突发公共事件预防、预警措施;编制和执行相关应急预案，组织预案演练活动;开展业务培训和科普宣教工作;指导、监督基层组织和单位加强应急管理工作;指导市、县两级应急委的对应专项应急指挥机构做好相关突发公共事件应对工作。自治区应急委办公室负责监督检查自治区应急委重大决策部署的落实情况，组织协调18个专项应急指挥机构开展“一案三制”和应急体系建设，指导应急管理科普宣教、业务培训、应急演练活动，完善和加强各地、各部门值守应急工作。在实际应对已经发生的突发公共事件过程中，乡、县、市逐级启动本级相关应急预案，开展先期防范和处置工作;事件达到一定等级需要自治区响应时，自治区应急委相关专项应急指挥部负责启动自治区相应应急预案，组织指挥应对处置工作，同时将情况上报自治区应急委;自治区应急委办公室密切关注事态发展，掌握情况、研判形势，适时提出处置意见报自治区应急委。

当突发公共事件扩大或复杂化，超出了专项应急指挥部处置能力或处置职责时，经专项应急指挥部申请，由自治区应急委组织协调或直接指挥处置工作，自治区应急委办公室会同有关方面提出处置方案;当出现新类型或混合型突发公共事件，无法明确由哪个专项应急指挥机构负责处置时，由自治区应急委办公室提出建议，自治区应急委指定某个专项应急指挥部牵头处置，或成立新的临时性指挥机构负责处置工作，或直接指挥处置工作。

从中国目前看来，政府应急管理虽然取得了很大的进步，但是还是存在着许多问题。这些问题的深入研究和有效解决，将直接促进中国政府及全社会应急管理能力的提升。

1.政府应急预案编制工作水平参差不齐，难以满实践需求

目前在应急预案编制方面，各地所编制的突发事件应急预案水平参差不齐，与开展突发事件应急救援工作的要求存在较大的差距，难以满足指导突发事件应急救援工作的需要。主要表现为:预案的内容较粗略，缺乏具体的可操作性，而且各种应急预案之间缺乏系统的规划和协调。政府的预案体系由总体预案、专项预案和部门预案构成，其中总体预案是适用于全部突发事件的一般性规定，可操作性天生不足。专项预案和部门预案适用于单一突发事件，其中专项预案在一定程度上考虑了各部门在应对一类突发事件中的协作关系，但并未估计它们在应对多类并发的突发事件中的协作关系。比如，2008年的南方冰雪灾害就是由气象灾害引发的多种类、并发式、综合性灾害。冰雪凝冻损坏电力设施，引起电力中断，电力中断导致列车受阻，进而导致人流聚积、食品紧缺、物价不稳;同时列车受阻又使电煤无法运抵，电煤紧缺又推迟了电力的恢复。这成为一个连锁反应，各专项应急预案之间没有很好的协调合作，导致在应对突发性公共事件时应急预案的失效。

2.缺乏统一的应急管理综合协调机构，政府应急管理的效能受到影响

目前，我国在国家层面上，还缺乏一个常设的、具有会商决策功能的应急管理综合协调部门。现有的同级协调权威不足，现行的政府应急体制有在指挥部之外再组建部际联席会议制度的情况。例如，国务院抗震救灾指挥部和国务院防震减灾工作联席会议制度(都设在地震局)并存，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及其办公室组成人员相同，两块牌子，各有用处。即便如此，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度的。

2008年的冰雪灾害发生后，国务院成立了抢险救灾应急指挥中心，但由于灾情涉及部门、行业以及各层级、区域的利益，其中的协调工作很有难度，以至于温家宝总理在雪灾发生后几天之内，两次亲临湖南。汶川地震时温家宝总理也亲临前线指挥协调救灾工作。这足见临时性和区域性的应急管理机构在全面统筹应对跨区域、多领域交叉的大型灾害方面还是很有缺陷的，特别表现出目前我国政府在应急管理中存在的部门分割、条块分割、管理分散、联动性不强的体制弊端。结果，一方面导致多头管理或重复管理，造成应急资源和行政资源的极大浪费;另一方面，由于部门间的应急管理职责不明确，许多应急管理问题难以落实责任主体，因而无法实施有效管理。

另外，各地在建设应急管理体制时存在一定的地区差异，部分经济发达地区的一些城市已设置了专门的应急管理机构，将公共危机应急管理作为政府的一项日常工作来抓，但广大中小城市和中西部地区，应急管理还远远没有走上制度化、规范化的轨道。

3.中央过分集权，制约了基层政府应急管理能力的有效发挥

我国大部分突发性公共事件的应急处置都由中央集中统一指挥，地方上予以配合。但绝大多数突发事件都发生在基层，第一时间、第一现场的基层干部、群众应对突发事件的能力，对于控制事态、抢险救援、战胜灾难有着至关重要的作用。2007年8月7日，国务院办公厅下发《关于加强基层政府应急管理工作的意见》，明确要求全面加强基层政府应急管理工作。意见明确了基层组织和单位政府应急管理工作的五项重要任务是:做好隐患排查整改，加强信息报告和预警，加强先期处理和协助处置，协助做好恢复重建，加强宣传教育和培训。要建立健全基层政府应急管理组织体系，完善基层应急预案体系，加强基层综合应急队伍建设，加快基层应急保障能力建设，尽快制定和完善相关法律、法规、政策等措施，全面推进基层政府应急管理。

4.政府应急管理法制不健全、不完善，存在着无法可依、执法不严的现象

我国至今还没有一部统一处置各种灾害及重大事件的紧急状态立法，没有适合于各类灾害和安全生产事故的紧急状态的法律规范，没有以法律、法规的形式明确各级政府、有关部门、工作人员以及社会力量在参与应急治理工作中的职能、权限和义务，也还没有形成完善的程序化应急管理模式，应急管理时无制度可依，无法规可循，随意性强，在涉及不同部门、行业、区域利益时就容易相互推诿和拉筋扯皮。如雪灾中一些地方单纯强调局部管理，动辄封闭高速公路，使一些本可以慢速通行地段车辆大量积压，交通堵塞严重，这在一定程度上影响了政府应急管理工作的有效进行，导致一些地方政府组织的应急救灾力量之间职责不明、机制不顺，对发挥整体救灾能力有诸多的不利影响。

5.政府信息收集和处理机制不健全，信息披露程度低

在信息收集机制方面，其一是信息的搜集渠道不畅通，存在故意瞒报或虚报的现象是常态管理中遇到的一个严重问题;其二是缺乏一个有效的信息收集体系，信息收集活动往往是在危机发生之后。在信息的处理上，存在着处理能力不足的问题，这在很大程度上限制了政府对于危机的应变能力。同时，也使信息的披露缺乏透明度，政府信息发布迟缓，导致出现虚假信息甚至谣言四起的现象，对保持民众情绪稳定造成很大障碍，并且很难形成舆论监督以提高政府危机处理的效率。

6.非政府组织参与程度较低，增加了政府应急治理的难度

公共危机治理是政府的职责，各级政府在危机治理中应当扮演重要的角色，这是无可厚非的。但是，政府也不是万能的，有效的危机治理需要政府、社会公众、企业，乃至国际社会的共同参与，这不仅是市场经济的外在要求，也是政府力量有限性本身的内在需要。在我国，如何组织规模化的民间善举还缺乏制度性规范，众多志愿者及相关组织的援助之手还不知伸向何方，“强政府、弱社会”的历史格局还没有从根本上改变。一些民间非政府组织和社会力量往往灾后以捐钱捐物的方式参与赈灾，组织专业人士参与救灾一线工作的不多，且这些参与行为大多是自发的，存在参与面不广、参与不够充分的缺陷，这使得政府治理能力大打折扣，政府治理成本增加。

另外，在应急处置中，政府有权力而没技术，军队有勇气而没工具，只能依赖经营该行业的大型国企来实施救援行动。雪灾中，电力、能源、运输、电信、物流等企业均能服从政府调度，表现出高度的社会责任感。但问题的关键在于，某些企业在应急管理中不仅要服从调度，还是实施应急处置的主体，但对其在采取处置措施时所享有的职权，法律上却无明确规定。以电网为例，电力企业责无旁贷地承担起抗冰救灾中抢修电力设施的责任。但许多受损的电力设施处于人迹罕至、无路可通的崇山峻岭中，企业在开辟道路时不可避免的将对部分耕地、林地加以占用，而法律并未赋予企业紧急征用上述财产的权力，对此形成的损害，企业必将承担民事侵权责任。我国的许多公用企事业单位在处置突发事件的非常状态下缺乏必要的法律授权，在需要广泛动员、集成、协调多种力量的灾害应对过程中，平常的“二元”行政管理体制反被“一元化”，这是当前应急体制的一大悖论[18]。

7.公众的危机意识薄弱，防范工作开展得比较被动

市民缺乏防灾意识和自救、互救的能力。汶川地区本处在我国一条地震带上，由于长时间没发生大地震，地方政府及民众都有些失去警惕性，以致理县桑枣中学校长组织师生演练地震逃生曾被人讥笑。在汶川地震中，距离震中直线距离110千米左右的桑枣中学全校2400多名师生仅用1分36秒就从已经部分坍塌的教学楼疏散到了安全地带，无一伤亡。而同样是在这次特大地震中，距离震中800千米的某小学1650名师生从没有任何破坏的教学楼中疏散时，却因为惊慌拥挤导致18名学生因拥挤踩踏致伤。再者，当多领域交叉型灾害突然降临时，一些地方政府及相关部门因缺乏准备而措手不及，应急处置非常被动，从而降低了应急管理的有效性。

8.应急救援专业人员短缺，专业应急和救援队伍建设亟待加强

汶川地震发生以来，共出动解放军、武警部队兵力14万余人，公安民警、消防官兵和特警2.8万余人，民兵预备役人员7.5万人，而国内外地震专业救援队伍仅有5257人，仅占总救援队伍的2%。与解救转移被困群众146万余人，累计从废墟中抢救被掩埋人员84 017人的救援任务相比较而言，5000余人的专业救援队伍显然是远远不够的[19]。

政府应急管理是政府管理领域不可缺少的重要组成部分，其既和政府常态管理相互联系，又在各方面体现出明显的区别。针对政府应急管理进行深入的研究和探索性的实践，将是今后长期而艰巨的重要任务。

[1] 许文惠，张成福:《危机状态下的政府管理》，82页，北京，中国人民大学出版社，1998。

[2] 薛澜，钟开斌:《国家应急管理体制建设:挑战与重构》，载《改革》，2005(3)。

[3] 《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，载《人民日报》，2006-07-07。

[4] 张维平:《政府应急管理——“一案三制”创新研究》，合肥，安徽大学出版社，2010。

[5] 白天亮:《化危为安谱和谐——写在2006年全国应急管理工作会议召开之际》，载《人民日报》，2006-07-08。

[6] 薛澜，钟开斌:《国家应急管理体制建设:挑战与重构》，载《改革》，2005(3)。

[7] 《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，载《人民日报》，2006-07-07。

[8] 张维平:《政府应急管理——“一案三制”创新研究》，21页，合肥，安徽大学出版社，2010。

[9] 《国务院法制办负责人就〈突发公共卫生事件应急条例〉答记者问》，载《人民日报》，2003-05-13。

[10] 《温家宝主持国务院常务会研究保险业改革发展问题》，载《人民日报》，2006-06-02。

[11] 王比学，宋伟:《突发事件应对法草案首次提交审议》，载《人民日报》，2006-06-27。

[12] 《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》，载《北京日报》，2008-05-24。

[13] 《国务院办公厅关于设置国务院应急管理办公室(网务院总值班室)的通知》，国办函［2006］32号。

[14] 《国家突发公共事件总体应急预案》，第七条。

[15] 《国家突发公共事件总体应急预案》，第八条。

[16] 《国家突发公共事件总体应急预案》，第十六条。

[17] 《广西壮族自治区人民政府应急管理工作规则》，载《广西壮族自治区人民工报》，2009(12)。

[18] 张维平:《政府应急管理——“一案三制”创新研究》，47页，合肥，安徽大学出版社，2010。

[19] 《国务院关于抗震救灾及灾后恢复重建报告》，http://news.qq.com/a/20080624/001589.htm，2008-06-24。