中国流域补偿的现状分析

5.2.1　中国流域补偿的现状分析

流域水质管理目前主要的管理方式是：根据流域水环境容量来确定流域纳污能力，然后再分解到各个区域，设定各区域的排污额度，通过区域边界断面来监控区域排污行为。由于边界断面的监测信息没有法律约束力，没有确定可操作的方案明确流域各地区的责任，各地区的水资源管理权没有相应的环境责任作为约束。因此，上游地区由于存在取水便利和难以监督的优势而容易将污染进行空间转移，作为受害者的下游承担污染损失。第三章的淮河污染案例表明，越界污染的成本往往以下游的产业损失和健康损失表现出来，下游地区缺乏对上游污染加以控制的条件。越界污染问题不仅在省与省之间，而且在省以下的行政辖区之间都引发了众多的污染纠纷。

为确保整个流域水系统的可持续性，中央政府对重点区域提供中央补助是当前流域补偿的重要途径，例如，为治理淮河流域污染，中央对淮河各地区因污染治理关停企业而减少的地方财政收入，“在分配一般性财政转移支付时统筹考虑，由中央安排投资”^[4]。为保护我国重要流域的上游水源，国家对西部森林植被加以保护，采取“退耕还林”政策并向西部耕地农民进行生态补偿。

除中央政府主导的流域补偿政策之外，也存在地区之间进行流域补偿的案例。为保证本地区的水质，处在流域下游的一些地方政府启动了与上游地方政府的谈判，通过一定的转移支付对上游保护水质的行为加以激励或者补偿。例如，一些城市为保证其水源地质量，与其流域上游（一般不属于同一辖区，如北京密云水库、官厅水库的水源地属于河北承德或张家口市）谈判以达成“生态补偿契约”，水源地的居民承诺不发展工矿业和其他污染水质的行业，下游城市则用一定资金补偿上游，购买前者所实际拥有的一部分水资源使用权^[5]。这种补偿方式也可以称为“国家弱干预补偿”。在地区之间谈判失败的情况下，越界污染往往以环境纠纷激化的方式表现出来，以上一级政府的调停或民事诉讼的形式对重点污染源加以惩罚或污染源承担下游损失结束。这种补偿方式可以称为“国家强干预补偿”。

为获得相对优质的水资源，下游地区也有可能采用跨区域调水的方式直接从上游获得水资源的使用权。以浙江义乌—东阳水交易为例，东阳市将其境内横锦水库的4　999.9立方米的永久用水权以2亿元的价格转让给义乌市，义乌市每年按照实际供水额度，以0.1元每立方米的价格向供水方支付包括水资源费、工程费和环保费等综合管理费。义乌市负责输水管道工程和水的计量设备的投资，双方共同管理。暂且不论这起水交易的产权性质，单就水质问题而言，义乌市在购买永久用水权时对水质做了明确规定：水质必须达到国家现行的一类饮用水标准。这种安排较单纯的水量调配而言更具有合理性，所存在的问题在于对同一水量不同水质的价值的评估并没有统一的评估标准，而是通过调水双方协调定价，带有一定的随意性。

总体而言，由于当前的流域管理不存在明确的区域环境产权，上游政府存在搭便车的激励将污染以越界的方式进行转移，下游相对比较被动，往往只能通过转移支付对上游进行生态赎买或者在水污染冲突时由下游水用户提起诉讼赔偿要求。地方政府也可能以跨地区调水交易的方式获得特定水质的水量，但由于水质尚未纳入流域管理的视野，水质的价值并没有确切的评估标准。