黄岩区农村宅基地使用权确权登记的问题调研

浙江省台州市国土资源局黄岩分局 吴德明 杨益

台州市黄岩区开展农村宅基地确权登记工作已有20多年，该项工作在20世纪90年代初总登记时已经开展，以乡镇为单位，组织专业工作班子，在江口街道试点的基础上，在全区范围全面推开，组建了工作领导小组，出台了《黄岩市人民政府关于开展农村建设用地使用权登记工作的通知》等指导文件。总登记完成后，随之开展了常规性的变更登记等工作。黄岩区历年来的农村宅基地确权登记发证率达到了95．5%以上，共累计确权发证初始登记126696宗。国家、省、市陆续出台了加快农村宅基地确权登记发证工作的文件，黄岩区在原有基础上进行了深入调查摸底，结合历年宅基地登记经验，制定了加快宅基地使用权登记的方案、文件。但是，在实际工作中碰到了下面一些问题，需要予以明确以便于操作。

一、现有宅基地确权登记中碰到的问题

1．宅基地使用权和房屋所有权不对称问题

从法理上看，农村宅基地使用权和房屋所有权存在着天然的不对称。农村宅基地使用权作为集体经济组织内部成员的一种福利，是跟身份性质相伴随的，不需要做出任何努力和贡献，自然而然就可享有农村宅基地使用权；而从房屋所有权来看，只有出资建造房屋建筑物或者付出直接劳动的人才能够成为所有权人，这样一来，两者就不一定存在一一对应关系。根据宅基地使用权批准文件，所有家庭成员为使用权的共有权人，宅基地为家庭共有财产；而房屋所有权为出资出力兴建房屋的人所有，在通常情况下，农村房屋一般为夫妻双方兴建，为夫妻共同财产，小孩、老人等无法登记为房屋所有权共有人。在现在农村房屋、土地登记实践中，房屋所有权作为夫妻共同共有财产登记，宅基地使用权作为家庭共同共有财产登记，两者登记的共有人存在着不同，房地不能统一。在处理涉及农村房屋和宅基地使用权的纠纷中，存在着难以平衡处理夫妻共同共有和家庭共同共有财产的问题，分割后也会存在房屋所有权人和宅基地使用权人不对称问题。在不动产统一登记中，农村宅基地和房屋共有权人如何记载是一个很大的问题。

2．农村宅基地确权当中“户”的成员如何确定

农村宅基地使用权作为农村集体经济组织成员享有的一种福利，是以户为单位进行报批的，其中家庭成员在报批表格中详细列明，所有家庭成员都是宅基地使用权的共有权人。宅基地确权登记是以户主作为代表登记的，土地使用权人记载户主代表，家庭成员作为共有权人在备注中注明。而对一户家庭来说，家庭成员是发生动态变化的。在申请登记时，家庭成员可能和其审批宅基地时家庭成员不一致，如原参与报批的老人去世、参与报批的女儿出嫁户口迁到男方、家庭中新生子女出生等。现在没有政策文件明确指出以当时报批的家庭人员作为一户还是以现在申请登记时的家庭成员为一户进行确权，主要涉及到共有权人如何确定问题，在登记实践中这两个观点都有支持，上级部门对这个问题也没有明确态度表示。

3．农村宅基地使用权存在一户多宅问题

虽然，确定土地所有权和使用权的若干规定明确了继承房屋而享受宅基地使用权不受一户一宅规定限制，但是黄岩区农村还是广泛存在着一户多宅现象，受限于农民建房的客观实际，宅基地使用权的取得可能历经多次审批，审批过程中对于原有房屋可能予以保留，则新取得的宅基地和保留的宅基地均为合法获得，其宅基地可能不处在同一个位置，如果严格按照土地管理法关于农村宅基地一户一宅的规定，很多户家庭就无法使合法审批或者合理取得的宅基地使用权得到确权登记。在实际登记过程中，考虑到农民合法权益的保护，将坐落在同一集体经济组织范围内的多处宅基地视同为一处宅基地而予以登记，但是需要相关规定予以明确。

4．农村房屋继承的宅基地确权相关问题

根据《继承法》相关规定，父母的合法农村房屋可以作为遗产继承，确定土地所有权和使用权的若干规定也规定，继承房屋取得的宅基地使用权可以确权。现行法律法规规定了因继承房屋享受宅基地使用权问题，但没有对房屋所在地农业户口继承人放弃继承房屋后报批宅基地作出相应的约束，从而出现了很多钻法律空子的现象。现在出现很多父母农村房屋作为遗产由非农业户口儿子或出嫁女儿继承，其农业户口兄弟就可因无房且有宅基地限额报批新宅基地，有些还特地通过法院裁决的形式予以加强确认。

5．家庭部分成员主动放弃宅基地使用权问题

夫妻跟孩子、老人作为一户共同办理了宅基地土地证，老人、孩子要求放弃某一间房屋居住权和宅基地使用权，将其从共有权人中予以剔除，以便于夫妻将农房用于抵押等权利实现，这涉及到原村民经过审批获得的宅基地使用权能否主动放弃，同时部分家庭成员放弃后现有宅基地使用权面积超过其余家庭成员的宅基地限额，能否予以确权，家庭部分成员是否可以放弃其中宅基地使用权共有权。

6．农村宅基地使用权确权中违法占地如何处理问题

黄岩区农村宅基地管理难度很大，农民建房普遍存在着违法占地现象，违法占地面积或大或小，有些甚至超过合法批准面积。根据土地登记有关规定违法占地未处理或正在处理不予登记，按照法律规定，农村宅基地非法占地需要拆除，如何认定违法占地处理到位问题？如果处理（罚款）后可以办理，是否不论违法占地地面积大小均可办理，还是超过一定面积后不予办理？

7．涉及农村宅基地的房屋处置问题

实践中，农民将农房用于抵押权人实现抵押权或法院在经济纠纷中将农房作为执行财产时，在现行法律制度下，因涉及宅基地使用权只能在本集体经济组织范围内调剂处理，处理范围、条件有限，抵押权人利益和法院执行难以落实。

二、农村宅基地确权登记问题的相关政策建议

农村集体土地宅基地使用权的确权登记，关系到农民住房保障和财产权利，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和不动产统一登记的重要基础和保障。从本区农村宅基地发证登记工作的经验来看，迫切需要进一步做好以下几项工作：

1．明确农村宅基地确权登记时以现有家庭成员作为共有权人进行登记

宅基地登记时家庭成员作为共有权人在登记薄和土地证上记载，若呆板按照批准时家庭成员名单进行登记，则家庭成员发生变化时需要重新批准确认然后予以登记，而家庭成员的变化是动态进行的，每次变化每次批准不现实，且家庭成员人口减少时可能无法获得原有批准面积。从另一角度看，宅基地使用权属于集体经济组织成员的福利，是以户为单位取得的，只要该户家庭仍然存在，农业户口家庭成员自然获得宅基地使用权。因此，希望上级部门明确宅基地使用权确权登记时以登记时该户所有家庭成员作为共有权人登记。

2．明确农业户口继承人在放弃继承相应份额房屋时在其宅基地限额中扣除相应面积

农业户口继承人根据《继承法》自愿放弃继承相应份额房屋时，对应面积的宅基地使用权也同时放弃享有，则相应面积的宅基地限额应记在继承人名下，待其下次报批建房时从其宅基地限额中予以扣除，这样就可以有效避免房屋继承时变相扩大宅基地限额的法律漏洞，这需要地方政府或相应部门在宅基地管理政策中予以明确。

3．明确宅基地一户一宅的界定

虽然在实践操作中将处在同一集体经济组织范围内的多处宅基地视同为一处宅基地予以登记，但是《土地管理法》和实施条例等相关法律规定中一处一宅是指仅能在一个地点获得一个宅基地使用权，在不同地点取得的多个宅基地使用权将被视为不符合一户一宅规定。因此，需要上级部门对一处一宅予以合理解读，应考虑到农民建房的实际情况，在书面上明确在同一个集体经济组织范围内合法取得的多处宅基地也为一处一宅的一种合法形式。

4．明确允许家庭部分成员主动放弃宅基地使用权

对于家庭中老人、孩子放弃不唯一的房屋居住权和宅基地使用权，考虑到农村宅基地使用权原以户审批，现部分家庭成员放弃宅基地使用权，该户家庭关系仍然存在，家庭部分成员的增减不影响家庭关系的存在，宅基地使用权仍然为该户家庭所有，因此，宅基地使用权确权登记的基础仍然存在，部分家庭成员的增减只是共有权人的增减，从激发经济活动的灵活性和财产处置的自主性上考虑，对于此种情况应明确予以确权登记。

5．明确涉及农村宅基地的违法用地处理

按照土地登记规定，违法用地处理到位以后才能办理确权登记。虽然相关文件对于违法用地按照违法用地发生时间予以不同的处理办法，但是没有对违法占地的面积进行过限制，实践中有的涉及农村宅基地的违法占地面积相当大甚至超过合法宅基地面积，如仅仅对这部分违法占地予以罚款就对合法部分予以登记，有鼓励违法占地之嫌，从严格管理土地、从紧控制建设用地规模考虑，建议上级部门明确违法占地面积限制，超过限制的不予受理登记申请。

6．明确宅基地使用权的合理退出情况

原获批宅基地使用权的家庭成员在升学、参军就业以后转为非农户口，并且可以在城镇中享受集资建房、廉租房等住宅分配，按现在政策既可以享受原已批准的农村宅基地使用权又可以享受城镇居民集资建房等待遇，超越其他人相应的福利待遇，建议明确只能享受一方面的待遇，要么退出农村宅基地使用权享受城镇居民待遇；要么在享受城镇居民待遇时放弃农村宅基地使用权。

7．适当扩大涉及宅基地使用权的农村房屋处置办法

按照现行法律法规，集体性质的宅基地使用权在不改变土地性质的情况下，只能在本集体经济组织范围内有富余宅基地限额的家庭间流转，对于涉及该类房屋的农房抵押权的实现和法院执行财产的处置具有很大的限制。为解决农民生产经营中的抵押融资难问题，增强农民融资能力激发农村经济活力和促进法院执行中的财产处置，可以适当扩大涉及农村宅基地的房屋流转范围，在不改变土地性质和用途的前提下，从原来只能在本村有条件的家庭扩大到在本区范围内农业户口家庭，并相应扣除转出户宅基地报批限额。