公民共同体的作用及公民精神的培养

“公民共同体的公民身份首先是由积极参与公共事务来标示的。迈克尔·沃尔泽指出:‘对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。’当然并不是所有的美德都称得上‘美德的行为’或对公共福利有益。‘牺牲一切纯粹的个人和私人目的，持续地认同和追求个人的善。’看来接近公民美德的核心含义。”^[14]对于协商民主而言，一个重大的挑战来源于协商主体间能否实现平等谈话。在实践中，我们往往发现“协商安排似乎有利于那些处境最好的人（他们在公共辩论中的发言最有效力）…而不利于那些处境最糟的人（或许他们不能合理期待能够影响那些他们受影响最大的决策）”^[15]。而这些人之所以不能在协商中占据强有力的地位，让对方重视自己的意见，很重要的一个原因就在于他们或许没有掌握足够的信息，因为在信息严重不对称的情况下，要在对谈中提出易于被对方采纳的意见是很难的。因此，一方面，参与行政协商的基层群众的代表们应当具有一定的治理思想和正确表达的能力，以避免即使有机会参与协商也不能使自己所代表的意见得到重视的情况；另一方面，必须改变信息不对称的状况，而这取决于地方政府是否真正履行信息公开的义务。

公民社会的运转以民间社会组织为载体，成熟的公民社会有待于民间社会组织的发展。帕特南也认为:“对于民主制度的绩效来说，至关重要的是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动，在那些制度绩效高的地区，往往存在着许多社团组织。可见，要想通过民主协商促使不同利益群体达成共识，协调复杂利益矛盾，必须发展民间社会组织。民间社会组织的发展对于提升各个群体尤其是弱势群体获取社会资源，参与政治活动的能力，对于形成公平的权益博弈格局具有十分重要的意义。”

因此，可以以成立协商委员会的形式来促成双方共识的达成，更可以依据不同议题细分为各个小组。“需要注意的是，在下设委员会或工作小组的构成上，应充分考虑各参与方的利益平衡，避免出现不公现象。除有效运用下设委员会或工作小组推进协商外，在协商的整个过程中，协商调解人或辅助人的作用至关重要，他们将根据自己的经验和能力主持协商进程，并在最后期限到来前引导各方顺利达成共识，并形成草案文本。在一般情况下，此时若各方对草案文本均无异议，‘共识’即告达成；若有任意一方对此投反对票，协商便难谓成功。”^[16]

正如米勒所指出的，成功的协商民主取决于“具有共同生活方式的共同体观念，这种观念可以作为道德标准，也可以作为民众在其中通过参照共享的正义标准来彼此证明决策合理性的框架”^[17]。“个人只有在与其他人——他们的认同也来自同样的传统和类似的社会化过程——的公共交流当中，才能清楚地意识到共同性和差异性，才能意识到他是谁和他想要成为谁。在这种集体性自我理解中，也有一种克服利己主义和自私自利的动机在发生作用，那就是对少数人的排斥和压抑会导致所有人的异化这样一种命运因果性的经验。”^[18]因此，必须对民间权威予以尊重，尊重当地的传统和习惯，只有在这样的前提之下，双方才具有对谈的可能性，在这样的基础上相对容易达成共识，所达成的共识才能被认为是“理性”的。

如在美国政府日常的决策中，选民可以利用其所在的非政府组织，出面参与政府的决策。这明显得益于美国民众的非政府组织水平比较高，他们中的大多数人都是各种非政府组织中的一员，他们也可以参加各种听证会，自由旁听地方政府的任何会议，并在允许的情况下公开在会议上发表自己的观点。美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交与代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交与全民公决。尤其重要的是，即使一项决策最后经过代表会议表决通过了，决议实施中若有利益损失的选民，其仍旧可以提出新的修改意见和提出新的利益损失补偿办法，并要求镇政府予以考虑和解决。

但是，协商并不能确保所有人的愿望都得到实现。“所有人在与他者交往过程中，多以自我为中心，将自我的利益实现作为其交流的标准，但是这一种形式本身因其将他者视为低于自身的存在形式，使得现实的社会矛盾很难解决……主体意识的变大受到了现实强大的公权力的扭曲的时候，其亦会采取极端的形式去表达自身的诉求，譬如上访、阻断交通等方式，以取得社会的认同。”^[19]因此，为避免个人的极端化行为，需要培养民众的公民精神。同时，要明确将公共利益放在协商的第一位置。

倘若不把公共利益放在第一位，协商不仅会失去沟通交流的功能，而且还会成为制造分歧、分化对立和挑起争端的机会；也有可能导致行政机关与相对人的不正当接触，以及暗箱操作等弊端。因此，强调公共利益优先，致力于公共利益的实现积极磋商，并推动双方达成有益于公共利益的共识，是很有必要的。而且，这个公共利益从长远来看，实际上是包含了个人利益在内的。

“在一定意义上讲，乡村治理是国家与乡土社会通过对资源的分配实现秩序巩固的过程和制度安排。”^[20]由于资源有限，而且资源分配关系到自己及家庭的切身利益，基层社会中的各种利益主体都会争取利益最大化，由此而产生的冲突和纠纷并不少见。为解决纠纷，减少冲突，行政机关与民众展开协商，或搭建平台帮助利益各方协商，成为乡村民众展开交流互动合作的绝好平台。“通过它的运作，可以使乡村社会生活的各大主体（如代表国家的乡镇政府、农民、社会组织、企业主乃至外来务工者等等）就乡村资源的合理分配展开交流，达成共识。”^[21]

对此，王启梁教授在《内生性村落社会秩序是如何形成的？——对云南曼村村落政治、公共生活与社会控制的田野考察》一文中举例:“曼村1996年修建了烧烤市场之后，由于烧烤市场大体呈三角形，其中一面临公路，所以从市场效益来讲，各个摊位的效益有所差异。因此，如何分配烧烤摊位是一个关键问题，处理不好将引起冲突。曼村人面临这一问题时，村干部并没有滥用权力，村民也没有为了自家的利益而采用不正当的手段左右摊位的分配，他们表现出积极的协商态度。通过村民会议商讨，曼村人当时没有用抽签的方式固定各户的摊位，而是按照一定的顺序每天流动摊位，这样每户人家都会平等地轮到好和不好的摊位。由于曼村人的烧烤架不大，搬动起来很方便，所以这一方案可行，并保证了公平，避免了不必要的纠纷和冲突的产生。”^[22]由此可见，基层公共事务的公开、透明，以及经由协商的方式达成共识、形成规范，有可能使公共利益与多元利益难以取舍的问题迎刃而解，公共利益与私人利益有时是可以兼顾的。

另外，也要强调对公民精神的培养。公民精神是公共治理“公共性”的重要组成部分，是公民对“公共”所持有的一种信念与承诺。公民精神意味着公民对“公共”的热心、关爱和尊重，意味着公民对“公共”的责任和义务，意味着公民崇高的公共品德与素养。公民精神表现为道德、责任、奉献、宽容等一系列价值规范。公共治理的主要使命是促进公共利益的实现和增进，这需要公民精神的支持。公民只有具有崇高的公民精神，怀着对公共利益的道德和责任，与政府、…第三部门和私人组织一起互动与合作，参与对社会公共事务的共同治理，才能实现公共利益的最大化，从而最终实现善治。^[23]

公共治理强调通过社会多元主体之间的互动所形成的合作网络来处理社会公共事务，解决社会公共问题。一方面，公共治理理论打破了传统中将政府作为唯一的社会公共事务管理责任承担者的思路，第三部门、私人组织等经由行政主体的授权而步入公共治理的主体行列之中；另一方面，传统意义上的公共服务的主要提供者——政府在其职能定位上也发生了较大的转变，越来越多地将公共服务生产交给第三部门和私人组织承担，但是这并不意味着政府将退出公共治理的舞台，而是为了更好地实现公共治理而进行社会分工。通过合作治理，政府可以扬长避短、因地制宜地解决问题，公共利益也将成为公共治理的首要目标。

协商民主可以理解为一种渐进式民主改革的过程，在协商的过程中培育公民的理性参与精神，提升其自我管理、自我服务的意识和能力。因此，在基层协商民主的实践中应充分尊重群众的自治权利，使协商民主更多地变成支持、组织和帮助人们当家作主的重要形式和组织平台。多元文化环境中的民众对于权利实现的理解不尽一致，但是在保障了公民的基本权利的前提下，公共利益与多元利益具有了一致性，其基于相同的平台展开协商，促进参与者的偏好转变，致力于推进参与者理性共识的实现。所以，将公共利益和私人利益相对立的思路并非完全正确，当行政机关搭建合适的平台，多方利益主体从多角度思考问题并参与制定规则，有利于将不同利益融入到公共利益之中，公共利益与多元利益在一定条件下可以达到兼容的目的。但是倘若公共利益与公民多元的利益不能兼容，最终的行政立法或所制定的行政规范性文件的内容，对公民的财产或精神造成损害的时候，行政机关应当对公民的利益损害承担责任，依照国家赔偿法的相关规定对其进行补偿。

协商民主不是以牺牲某一方利益为代价来维护另一方利益的过程，而是通过商量最终达成共识的过程，实现的路径是“妥协达成共识”。在这过程中，要努力寻求“最大公约数”，但也要宽容“议而不决”。协商共识的形成一般包括以下过程:从各方都有想法，到观点不断修正，逐步形成最大公约数，然后再由多数人去做少数人的工作，最后达成广泛共识。这个过程实现了两个转变，一是从观点不一到观点统一的转变，这需要参与协商的各方理性表达自己的诉求。各种观点相互碰撞、相互说服，最终达成思想共识。二是由个人利益到公共利益的转变，这需要各利益相关方进行利益博弈。各方利益相互让步、相互妥协，最终寻找到一个平衡点，即各方利益的最大公约数。^[24]