行政协商是一种内生性制度

在中国的基层，尤其是乡镇，具有相对封闭的环境和较为亲近的血缘关系，一些乡镇的居民住户大多存在或远或近的关系，他们之间存在着较为紧密的利益关系；基层官民之间的距离也并不遥远，他们之间或是邻居或是亲戚、朋友，这样的关系使得大家的事情大家商量着办成为一种习惯，普通百姓可以为官员分忧，或可以直接与官员协商，成为一件简单、直接的事情。这种情况虽然并未体现于法律制度之中，但在基层民众聚居的地方已经成为一种用于处理共同体公共事务的一种惯例。

例如，苗族地区不同宗的家族所组织成的地域性村寨组织，常常作为一种民间议事会组织，被称为“议榔”。黔东南及广西融水是这种组织及活动的典型地区，湘西苗族叫其“合款”，云南一带则称为“丛会”。议榔是农村公社时期民主制度的形式，由某一区域各寨子共同参与。议榔每隔几年或更长时间召集一次会议，制定新的榔规，这些榔规就是我们通常所说的“习惯法”。会议由榔头主持，榔头由各寨寨老、理老等推举产生。每次议榔，首先由各寨寨老或理老们商议议榔内容，然后召集群众大会议定，大会通过后，宣读生效。议榔组织对内维护社会秩序、管理生产劳动、调解民间纠纷，对外抵御外侮外患，包括组织军事行为等。榔规一经制定，具有极强的约束力，任何人不得违背。议榔制度对维护苗族地区的社会稳定、净化民情、保持民风曾发挥过积极作用。

这样的议事制度不仅存在于偏远的少数民族地区，在非民族地区基层也有类似的做法，因此这些地区的人认为协商民主是约定俗成的，并不是什么外来事物，当下国家极力推行的协商民主只是将原来的“惯例”制度化，用法律的形式将其固定下来。如在天津宝坻区，人们认为有事大家商量是宝坻区农村约定俗成的工作方法。村民LGE说:“村里多年前就已经开始协商民主了，不过当时没有现在这么系统。过去一直都是村务公开，这样为后来的协商民主打下了基础。现在有了协商民主制度，很多村务都得到了完善。”2013年10月，宝坻区下发了《关于推行农村基层协商民主制度的意见》，开始将农村的协商民主制度化。在这份文件中，村级民主协商议事会的协商内容分为重大事务和一般性事务。其中，村级重大事务包括村规民约的制定和修改，本村发展规划、村庄建设规划的制定和调整，村年度工作计划及资金预算安排，土地调整、流转、承包经营，征地补偿费的使用、分配等十余个事项；村级一般性事务包括各类先进个人和集体的推荐、困难户的村级补助、村民纠纷处理等事项。

基层行政协商制度的运行不但使村民的民主意识得到加强，而且逐步培养起基层民众的公民精神。一次，周良庄村在执行《周良庄村家庭养犬管理办法》的时候，50岁的村民ZFR有些想不通:“农村养狗还要打疫苗、登记？还不能放养？”后来，她听取了村干部和村民代表的意见:“万一狗伤到别人怎么办？而且放养还不卫生。”ZFR觉得有道理，她表示:“既然是大伙儿商量出来的，就按这个办。”可见，在多元文化背景之下，将中国传统的儒家文化和协商精神放诸于现代法治理念框架内加以运用，有利于构建协商民主所需要的公共精神和公民美德。

所以，这一纠纷解决模式，并不是西方盛行协商民主理论之后才传入中国的，事实上，这种方式一直存在于基层公共事务的处理中。因此，这就为行政官员与民众之间的协商提供了相对稳定的协商基础。同时，也决定了双方之间相对平等的关系，便于出现纠纷情况时大家一起协商。实际上，在很多村寨都有大家商量解决问题的习惯，这种原始的民主形式是从早期人类就培养起来的习惯，其以成文或不成文的形式存在着。现代社会的行政协商与之不同的是，协商不仅仅在平等主体间展开，而且在具有公权力的行政机关与民众之间展开。可见，在基层，大家的事务大家商量着办，公共事务协商决策并不是一个外来的机制，而是一个由来已久的传统。

王启梁教授也对这种基层的协商制度所形成的社会秩序进行了描述，他指出:“曼村村落内的社会控制主要不是依靠对外在于个人的强制力的直接使用，而是基于人们的自觉、合作、协商。合作和协商是曼村村落政治、公共生活秩序形成的关键，合作和协商使曼村人有能力根据新出现的问题不断产生出有效的规范和社会控制。曼村的社会秩序因此具有内生性。这种秩序的内生性使得曼村人可以有效地适应来自村落外部环境和村落内部问题的挑战，规范和社会控制始终处于缓慢但是持续的生长中，良好的村落社会秩序在一种变迁、动态的过程中得以实现和保持。”^[17]

中西完全不同的地域和文化环境均出现了相同类型的解决纠纷和公共决策的手段，并且都是通过共同协商这一手段来进行的。这些例子可以证明，协商是人类的共同经验，并非西方的舶来品，其是在人们出现纠纷和解决问题的长期的实践过程中发现的一种解决问题的方式。由于这种手段具有非强制性，避免了利益各方的冲突，并顾及多元个体的不同利益，能够将公共权利分配给民众，因而很容易得到大家的拥护。因此，在不同的国家和同一国家的不同地域、不同民族中都不约而同地出现了这样的制度，它是一种内生性制度，自然而然地存在于纠纷解决和公共决策过程中，同时也是人类历史上极为常用和行之有效的制度。