行政协商形式多样

基层行政协商作为一种纠纷预防和纠纷解决的制度，面对不同的情形，需要具体问题具体解决，因而需要发展出较多种类的协商形式。传统的行政协商民主形式，主要是通过群众座谈会听取意见、深入实际典型调查等，这些形式在今天的行政协商中仍然占据着重要地位。随着社会主义民主政治制度的不断完善，公众参与意识的不断增强和信息传播技术的飞速发展，行政协商的形式日益丰富。在行政协商民主的实践中，各级政府和广大人民群众一起创造了许多适应不同类型行政协商需要的实现形式。这些不同的形式设计，为行政协商民主的顺利开展提供了可操作的途径。而且，这些形式可以单独使用也可以合并使用。《关于加强城乡社区协商的实施意见》中也指出:“丰富协商形式。村（居）协商坚持村（居）民会议或村（居）民代表会议制度，规范村（居）民协商议事规则。根据情况，可采取村（居）民议事会、理事会、决策听证会、民主评议会等形式组织协商。社区协商可采取社区协商会、议事会、联席会、恳谈会、听证会等形式开展协商。楼宇（小组、小区）协商可采取楼宇协商会、小区协商会、业主协商会和村（居）民小组协商会等形式开展协商。加快城乡社区信息化建设，为城乡居民搭建网络议事协商平台。畅通社情民意网络征集渠道，逐步拓宽协商渠道，利用城乡社区信息平台、社区网站、QQ群、微信群等现代化手段开展网上协商、线上协商。”

在天津宝坻的做法中，农村基层民主协商主要以“民主协商议事会”为主，也可根据协商内容采取入户走访、对话恳谈等方式。其中，村级重大事务决策，原则上以民主协商议事会的形式进行民主协商。民主协商议事会一般由村“两委”成员、村级事务助理、党员代表、村民代表、村务监督委员会成员、与协商事项相关的利益群体代表或个人参加。根据议题内容、范围和工作需要，可邀请本村各级人大代表和政协委员、威望较高人员、街镇及区职能部门相关人员参加。另外，本村户代表均可自愿参加。重大事务民主协商议事会到会的村民代表应达到村民代表会议法定人数。村级重大事务的民主协商作为“六步决策法”中的重要步骤，协商结果作为决策的重要依据。村级一般性事务，由村“两委”依照职责确定议题、组织协商、做出决定和组织实施。^[18]

归结起来，基层行政协商主要有以下几种类型:

1．公开征求意见

公开征求意见，在一些西方国家被称为“公告─评论程序”，是公众政治参与的常用模式。2000…年《中华人民共和国立法法》颁布实施以后，在立法中常常采用这种公开征求意见的方法。

行政协商中的公开征求意见，是指行政机关将行政法规、规章、规范性文件草案或行政决策方案草案，通过报纸、广播、电视、互联网等大众传播媒介向社会公布，请公众和各类社会组织通过书信、电话、面谈和互联网等形式，向立法机关或决策机关表达意见的做法。公开征求意见通过吸纳各种利益主体有效参与行政过程，为行政过程及其结果提供合法性资源。通过征求公众意见，最大限度地收集社会各界对行政机关立法草案或决策方案草案的意见，从而使行政行为更能体现人民意志。公开征求意见，首先，要确定目的，即哪个方面的事项，围绕什么问题进行协商。其次，征求意见的草案要通俗易懂，避免使用普通民众不能理解的专业术语，必要时还需向公众解释草案的具体内容。再次，明确反馈的途径和期限，以便公众意见的顺畅表达。因此，这一方法主要适用于行政立法和行政决策类的行政协商。

2．民意调查

民意调查是…20…世纪初由美国斯坦福大学协商民主研究中心主任詹姆斯·菲什金教授最先提出的一种公众参与公共决策的形式。他提出这一形式的初衷在于解决民主理想中平等与协商的统一问题。此后，这一民主形式在世界范围内被广泛运用，并在政治、经济、科学文化以及社会管理等多种领域了解公众的需求和意向方面发挥了重要作用。

民意调查是了解社情民意的一种基本方法，它通过科学调查与统计方法，如实反映一定范围内的公众对某些社会问题的态度。就其内容而言，它属于舆论调查的范围；就其调查的方法来说，其又属于抽样调查范畴。因此，民意调查可以为行政立法或行政决策提供参考依据。

3．听证会

听证原本是指法院在审判时，以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而确保司法正义。后来，这一制度的优越性逐渐被引入公共决策领域。公共决策中的听证制度，是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，以实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一项重要制度设计。行政法中的听证会，是指政府在进行行政立法、行政决策和行政执法的过程中，听取有关组织、专家及有利害关系的当事人意见、建议的一种行政程序制度，是开展行政协商民主的一种重要形式。听证会模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。

不同的行政协商事项可能需要制定不同的听证流程。行政协商过程中的听证会应以保证每个听证参加人充分表达意见为主要目标，采取多样化的流程。听证会的组织过程一般包括四个步骤:一是听证会应设置主持人，由主持人主导听证会进程。二是在听证会上，有关部门应当对行政协商事项进行说明，以保证听证参加人了解行政协商事项提出的背景、目标、备选方案及其依据等。三是应保证听证代表都有发表意见的机会。四是听证会应当公开，以保证公众的知情权。…

听证会是行政协商的有效形式，但是从兼顾效率的角度考虑，并不是所有的行政协商事项都需要经过听证程序。适用听证程序的主要事项包括:一是对行政相对人利益可能产生较大消极影响的。如《行政处罚法》《行政许可法》设定的听证程序均属于这一类。二是事关重大公共利益、社会影响广泛的。比如新《立法法》在第…36…条新增了第二、三款，以确保在立法之前可以公开听取各方面意见，促进科学立法和民主立法，“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告”。这不仅涉及立法机关的立法项目，而且包括了行政立法。《行政强制法》也对此做了规定，如第…14…条规定:“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中规定:“推行重大行政决策听证制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。”

4．座谈会

座谈会是传统的工作方法，也是各项决策体现民意、集中民智的主要途径。行政协商中的座谈会，一般由行政机关主持，邀请利益相关者或相关专家，就事先拟订的协商议题进行探讨，旨在听取基于不同视角的参与协商的人员的意见和建议，为行政立法或行政决策提供依据。在座谈会中，由于参与人员较多，会有大量的信息互相交换，因此会让参与各方在对方所提供的信息的启示下改变原来的想法，或完善原来的想法。而且，与听证会相比，座谈会形式相对灵活便利、成本较低，可以经常举行或多次举行，可以讨论更为广泛的议题。…

组织行政协商中的座谈会需要注意三个环节:首先，要明确座谈会的议题。其次，选择参加会议的人员要有代表性，尤其利益相关人。再次，创造宽松的发言环境，使基层群众和组织的代表能畅所欲言。

5．社区论坛

社区论坛，亦称“居民论坛”或“居民议事园”，主要由社区居民构成，是社区居民参与涉及社区的公共问题，居民之间平等地讨论、协商、评议的一种面对面协商的对话机制。^[19]近年来，社区论坛在我国城市社区得到迅速发展，如武汉市江汉区花楼街的社区居民论坛、四川成都市金牛区推行的“居民议事园”制，使那些涉及社区居民集体利益和需要居民共同协商的问题经居民讨论、表决后形成公约，并在居民们的共同监督下实施。

6．民主恳谈

民主恳谈最引人注目的是预算方面，即参与式预算。如2005—2007年，浙江省温岭市、镇进行了年度预算审查和中期预算调整的参与式预算改革。2005年7月，新河镇召开镇第十四届人民代表大会第五次会议，以民主恳谈的形式讨论镇财政预算。新河镇90名镇人大代表直接参与了政府的财政预算编制，193位村干部、企业负责人和村民参加了讨论。讨论提出缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会结束后，镇政府与镇人大主席团、镇人大财政审查小组召开联席会议讨论恳谈会提出的问题，调整了包括缩减行政管理费25万元在内的9个项目，增减的资金合计237万元，镇政府据此修改了财政预算，并在第二轮的镇人大代表全体会议上获得通过。这个预算决策过程，就是参与式预算的雏形。既有公众的积极参与，又有制度化的机制吸收公众参与，从而形成了一个制度化的参与过程。

7．直接商谈

在行政协商涉及主体较少的情况下，多数采用直接协商的形式。直接协商就是行政机关和相关主体，就协商议题面对面地进行商谈，通过商谈听取意见或达成共识，然后做出决定的行为。直接商谈，按照行政机关扮演的角色不同，又可以分为两种情况:一种是与行政机关有直接利害关系，如行政赔偿，行政机关本身就是赔偿主体，可以就赔偿的方式、项目及数额同申请人进行协商。协商不能达成协议的时候，再做其他处理。另一种是与行政机关没有直接利害关系，行政机关是为权益有纠纷的当事人搭建一个平台，居间进行调解，如行政调解多属于这一类。^[20]

直接商谈按照协商的目的又可分成两部分。第一部分是以听取意见为主。如行政机关在实施行政处罚、行政许可和行政强制的过程中，需要听取当事人的陈述、申辩。其主要目的是听取意见，使行政机关在全面查清事实的基础上，做出合法适当的行政决定。在这一过程中，行政机关需要履行告知，听取陈述和申辩，做好陈述和申辩的记录，对陈述申辩进行复核，办案人员向有权做出行政决定的主体进行汇报，不采纳当事人陈述、申辩意见的在行政决定中说明理由等程序。第二部分是以达成合意为目的的协商。这类协商以当事人自愿为原则。当事人不愿意接受调解，或对调解方案不认同，均可通过仲裁或诉讼的途径解决纠纷。在行政调解过程中，行政机关并不是无所作为，而是通过分别谈话、查清事实，摸清双方的想法，依法提出解决方案，供双方研究选择。通过调解达成合意的，应当制作行政调解书。在行政调解协商中，应防止行政机关简单从事、不负责任，虚置行政调解程序，将矛盾推向其他国家机关的倾向。^[21]…

行政协商中的直接商谈，具有低成本、利益简单明确、操作简便、纠纷解决快的特点，适用于行政行为涉及特定行政相对人的协商事项，如行政执法、行政救济以及行政调解。其中，2015年出台的《关于加强城乡社区协商的实施意见》充分肯定了这一点。