减灾与防备

国土交通省综合政策局政策课长　涉谷和久

关键词：修复和灾后重建；恢复原状；创造性灾后重建；城市结构

一、修复和灾后重建

经历了阪神·淡路大地震和新泻县中越地震等灾害，很多有识之士对灾后重建的有效方法进行了种种讨论，对“修复”和“灾后重建”的概念提出了自己的看法。

“修复”一词不仅是指一般意义上的公共土木设施的灾后修复重建，更具有“恢复原貌”的意义。所以，日本在发生重大灾害后，往往是按照《强烈灾害应对特别财政支援等相关法》的有关规定，对公共设施等进行“恢复原貌”的情况较多。另一方面，受灾者的生活恢复和地区经济的修复等，是要花费相当多的时间的。关于“阪神·淡路大地震灾后重建计划”，也受到“过于偏重城市基础设施和规划意向”这样的批判（“震灾对策国际综合验证事业”兵库县震灾对策国际综合验证会议，2000年4月）。对此也有人指出“城市基础设施主要是为了支撑居民的生活，不应该与生活支援相提并论”。

关于“修复”一词，《灾害对策基本法》在第1章中进行了说明，然而关于“灾后重建”一词，则并没有特别的解释。在阪神·淡路大地震后制定的《阪神·淡路大地震灾后重建的基本方针和组织的相关法律》和《受灾城市修复特别措施法》中，“灾后重建”这个词首次作为法律名词使用。

前者作为“灾后重建的基本理念”，记载着“紧急安排生活恢复及经济灾后重建的同时，面对地震等灾害紧急推进将来的安全地区建设，重新恢复关西圈的活力”。后者在第一条中把“迅速形成良好市区和更新城市机能”作为目的，在被指定的灾后重建推进地区运用该法的特例措施，根据土地区划整理事业、市区再开发事业等，完善市区配备。

法律规定表明，“灾后重建”不仅限定于设施等的原状修复，也包含了生活和地区经济的修复、再生。实际上，在阪神·淡路大地震后，通过各相关机关和相关人士的努力，整顿恢复灾民的生活、修复地区经济等相关制度，如本书各章节介绍的那样，不仅是设施等的原状修复，也把视野投入到地区的重建、再生，很多相关人士对“将灾后重建作为首要目标”这一点达成了一致。实际上，国家“防灾基本计划”中提到，“灾害修复·灾后重建”首先需要进行“受灾设施的迅速复原”并有计划地进行“受灾地区的修复”。另外，特别是应该在相关府省中成立新部门，专心致力于“受灾者的生活恢复等支援”以及“受灾中小企业的灾后重建及其经济复兴的支援”。

以下也是争论分歧所在，即不能用“按原状恢复设施” 等来狭隘地解释“灾后重建”，就算将视野放到受灾者的生活或地区经济整体，也未必意味着“修复”就是“恢复受灾前的状态”，或者应该以社会经济局势等为基础进行新的地区建设，进而把城市结构进行全面改革作为目标。在“防灾基本计划”中，关于“地方公共团体通过考虑受灾情况、地区特点、公共设施的有关管理人员的意见等，迅速恢复原状；或者是以计划灾后重建为目标，尽快讨论关于顽强抵御灾害的对策等中长期课题的解决方案，并决定修复、灾后重建的基本方向”，上述这些都是委托地方公共团体来判断的。

京都大学的矢守克也教授就上述这两个方向性提法，分别提出“灾后重建的‘重整’意向和‘社会改造’意向”这两个新概念。

二、城市灾后重建的三种情况

日本政府内阁府在“关于首都直下型地震的灾后重建对策有效方法的检讨会”中，把“城市灾后重建”分成以下三种情况进行讨论，并引起了人们的关注。

（一）以恢复受灾地区原状为前提的城市灾后重建

通过阪神·淡路大地震等经验来看，在修复、重建时，受灾者有着强烈的恋旧情节，有很多人对政治、社会问题提出强烈要求，希望能够尽快恢复原貌。即不进行长时间的大规模再开发等，而是着眼于将受灾建筑物的个别修复作为城市灾后重建的方针，并沿着受灾者的意向出发，早日从震灾中恢复原来生活的思考方法。

（二）伴随着大规模的城市基础设施及市区再开发等的城市灾后重建

类似于地震之类的大规模灾害发生时，我们考虑的不单是以恢复原状作为前提进行修复、重建，而是把受灾作为契机进行更安全、便利的城市建设。特别是防灾问题上，木制房屋密集的城市等发生大损失的可能性极高，即使损失较小，也要充分考虑再次发生强烈地震的可能性，从而加强准备工作，积极进行区划整理、再开发等事业，将城市改建成为具有更高安全性的市民生产、生活场所。

（三）以广域性城市结构转换为目标的城市灾后重建

从根本上改变现代的高度发展的城市结构未必不现实，不过，过去在关东大地震和战争等大灾害后的重建过程中,都是对首都核心部位进行大规模的城市结构改造。很多这样的尝试在实施当时都被批判为是不现实的，庞大的财政负担计划也因此受到缩减。虽然实施当时遇到了很多困难，但是现在看来当时的构思却是极其先进合理的。确保了灵活的交通道路和宽敞的城市空间，形成了现在的干线公路网、干线铁路网的基础。例如，在首都直下型地震的复兴之际，把重新进行首都建设作为目标，国家制定了对受灾地区以外也包含了首都整个地区范围的复兴方针。

以上三个想法在检讨会报告书中作出了如下总结。

“像以关东大地震为契机，东京的城市结构发生了很大的变化一样，如果首都直下型地震导致城市造成了重大损失的话，这也有可能成为城市结构变革的契机。然而，受灾后由于在混乱时期思想沟通比较困难，再加上财政上的限制等原因，如果在事前阶段原有的计划中没有一定程度的准备和意见沟通的话，那么灾后新研究项目的实施将伴随着巨大的困难。因此，伴随着像城市结构变化一样的大规模事业，在一边关注灾后重建的有效方法一边预先研讨国土规划和城市计划的同时，也期待着不同受害规模与之应对的灾后重建的有效方法的出台。国家及8个县市的相关地方公共团体达成了共识，即在以长期城市建设作为目标的国土计划和城市规划中加入灾后重建的视点。特别是不仅限于单纯的修复现状，虽说具有创造性的城市规划项目很难受到好的评价，但希望国民、居民能够意识到重建后的城市要比灾前更加兴旺。”

总之，关于“以广域性城市结构转换为目标的城市灾后重建”，不仅要考虑到以灾害为契机，更应该用土地规划等手段进行讨论；关于“创造性重建”，由于担心国民难以接受新的方案，所以需要预先强调其必要性。

三、恢复原状和创造性重建：如何思考城市建设的基本思想

每当发生大规模灾害时，上述讨论都会一再进行，并且所谓“创造性重建”（矢守教授称“社会改造”）这个想法，如上述介绍的那样，关于其意义未必会达成共识。灾害发生后的混乱时期，也很难从中寻求理解。

即使相关人士在事前进行充分讨论并预先达成共识，“创造性重建”也并非十分容易。

本文作者也看到过很多城市规划的现场，即使是试图改变城市现状的大计划已经在城市规划中占有了一定的意义，也未必会对其进行具体讨论和受到多数居民的关注。城市计划中设置的项目，在现实中实施之后，居民的意见将会显示出来。

在日本有着事先制订总体计划并且计划性地实施个别项目的构思。不过，欧美的城市规划的想法却并非如此。所谓城市建设，是通过和居民的深入讨论后，首先要有将居民的意愿体现出来的基本想法。此外，与居民的认真讨论并非是最终结论，但是它可以让影响城市建设的个别工作变得更加明朗化。城市规划的基本思路是维持现状，在提出个别项目时，是否同意更改城市规划并通过个别项目是通过和居民商讨后决定的。

即使在灾害发生前，试着事先讨论“如果发生灾害，就进行创造性重建”这个话题，也很难吸引居民的关注，从而达到事先协商一致的结果。

另一方面，灾害刚发生之后，无论如何，抓紧恢复原状的要求十分强烈。然而，从灾害刚发生不久到数周过去后，就会出现譬如怎样重整商业街的议论。“灾害发生前，被郊外大型卖场压制的中心市区开始衰退，是否该借此机会将店面转移到郊外”、“正因为是抗灾城市，所以中心市区必须努力。应该借此机会强化商业街的机能”等各种各样的想法都涌现出来。仔细想想，我们会发觉无论是否发生灾害，这样的议论平时在全日本的中心市区也都在广泛地议论着。

笔者认为，“灾区重建”不应该被全部转向为“灾害复兴”。笔者本人在从内阁府的防灾负责人调动到国土交通省的城市建设部门时发现，平日里有着很多包括振兴商业街在内的各种灵活性地区支援政策，然而在“重建”的情形下却并没有活用这些政策。

说起“灾后重建”，上下级意识极强的行政部门将“重建”工作作为灾害部门担当任务，与“城建部门”、“地区产业振兴部门”等管辖的“日常”对策分割开来，认为“灾害有必要进行特别计划”。对于重视公平性的行政来说，虽说“特别措施”只是限定于受灾地区，但是稍微恢复了平静的灾区人民所要求的“创造性重建”，实际上多数可以用平时的“城市建设”和“地区灵活化”进行应对。希望受灾区重建的强烈想法也可以用因受郊外大型商店影响而过气的商业街一样，用平时的政策进行回应。复原工作开始进行到某种程度时，通过区域讨论活化了这个区域。为了能让在这里生活的人们恢复生气，只有把视线重点投入到平日对策，才能开始真正的“创造性重建”。

人的想法不是纵向分割的，非常时期和平时之间实际上不会完全断开。从灾害发生之时起，也要重新开始日常经营。笔者认为“重建”不仅仅是应对非常时期，而且是“想活跃地区精神”、“想回应地区人们的想法”，超越了非常时期与平时的限制，这也正是我们追求的。

1995年5月　被拆除的大丸神户店危楼

1997年2月　重建的大丸神户

四、抗击灾害的国土空间的形成

为了形成包含城市基础设施在内的抗灾害能力强的国土空间，从平时开始着手是十分重要的。在2008年7月内阁会议决定的“国土形成计划（全国计划）”中，推进密集型城市结构转换的必要性被放在了首位。其中指出由于无序开发，灾害风险较高的土地利用一直存在着。因此需要把主要视点放到平时的城市建设和城市规划中，以此来减少灾害危险性的地区，并将人口和财产引导到安全地区，从而减少灾害风险。

2008年9月，国土交通省在社会资本整备审议会设置了安全·安心城市建设小委员会，在2009年6月，汇总了“中间汇总——安全·安心的城市前景”。汇总中讨论了“从安全·安心的观点来看城市未来的发展方向”并在相关工作人员之间共享各种危险信息，强调了讨论危险和城市脆弱性、风险的重要性。

在各行政部门中，正在推进各种灾害预测地图的配备和灾害危险场所的制定等。另一方面也指出，这些情报的有机合作还很缺乏。上述前景中，在检讨城市规划和地区防灾计划等计划时提出了活用各种危险情报的建议。包括上述方法在内，相关人员从平时开始共享推进各种城市公共设施等的设置和更新，将城市整体的灾害风险降低的这种意识是十分重要的。（苏彦聪/译）