“公地”管理中的产权矛盾

从制度管理层面来看，东太湖地区各级各类河湖水面的产权归属，直接关系到政府和社会管理水资源的方式，其间体现了出资者与受益者相统一的原则，即谁出资、谁受益，这也符合经济学一般规律。但三角洲水网地带的河道与湖泊，本身属于一种湿地生态，随着湿地人工化的进程，河湖水面的形态和面积处于频繁变化之中，而且水面与土地资源之间存在相互转化的关系，例如，填湖造田、围垦水面使水体面积减小，耕地增加，而开挖河道、疏浚湖泖则使水体面积增加，而农田增长却受到抑制，这类特殊资源的产权在公私之间不断发生转换，甚至产权归属很难界定，使本区域的水环境治理更添了几分复杂性。

该区河湖水面的产权归属与水资源的分配和使用之间一直存在矛盾，这在人地关系紧张的阶段更为突出。例如，大湖大河属于受益群体广大的公共资源，理应由政府统一控制，但因其公共性却往往成为众人觊觎和侵占的对象；上下游在水资源的储存和使用方面经常发生摩擦，上游置闸建坝使下游河道缺水，而下游置闸建坝则使潮汐不能流通；一些干河跨越不同的行政区划，组织一次疏浚要牵动数个地区的人力与物力，这需要高超的管理技术、严密的制度和深厚的民众基础；支河的产权属于某些小群体，但变化的自由度更大，产权所有者改造自己的河浜可能不考虑邻居的需要，一处淤塞可能引起其他地点的连锁反应。河道和水作为一种人人用得着而政府又必须统一调配的资源，其产权和使用权与一般公共物品（例如公共园林、寺庙）差别很大，尤其是在很多方面并无明文规定，全靠约定俗成的地方认识加以维持。因此从这个角度来看，地方管理者如何有效地协调和处理复杂的水面产权与社会需求之间的矛盾，确实是关涉社会经济发展和民众生计的大事。

（一）公与私的矛盾

在唐、五代时期，东太湖地区的水面产权体系相对单一，水利秩序良好。那时平原上水面广大，人口较少，开河筑路、营造圩田因投入巨大，主要由政府力量来主导。在官方统一经营的圩田体制下，开出的河道自然归官方所有，由于水利设施产权单一，便于管理，水环境问题相对较少。此时太湖平原上分布着横塘纵浦二百六十余条，在横塘纵浦之间则布列着棋盘格式的大圩田，吴淞江作为主要的排水通道，河身非常宽广，贯通于吴淞江与淀泖湖群之间的大盈浦、顾会浦等排水干河，也得到经常疏浚，保持着上下游排水的畅通无阻^[10]。

宋代以后民修小圩的普遍出现，使河浜沟渠的私有化快速推进，这使得河湖水面的产权体系日益复杂，由此也引起复杂多变的水环境问题。明代平原上到处布列着小泾小浜和小型圩田，原先阔大的水面已被分割得支离破碎。滨岛敦俊曾引王圻在《东吴水利考》卷5“吴江县水利图说”中的记载说明万历时的情况：全县84圩开十字沟89条，大体上新开的沟统一为上宽1丈5尺，底宽7尺，深度以7－8尺为多。84圩中，有6圩是利用了久已淤塞的旧溇，其余新开的沟占去农田219亩，开凿总长达13120丈。这些被挖的农田，因为是“民力自开”的缘故，所以并不付给田价（可能这些新开沟渠的所有权属原来的土地所有者），仅有少数例外，由官府付给田价（自然所开沟渠当为官河）^[11]。可见，随着圩田小型化的实施，水利的公有性向多元化、私有化转变，“谁出资、谁受益”的经济原则得到了显著体现。

费孝通对民国时期吴江县开弦弓村的村庄布局及水面管理的调查，虽然时间较晚，但该村远离城市，当时仍继续着传统式的农耕经济，这对于理解前近代时期的水环境管理可提供一些参考：村里的人占有土地共11圩，圩的大小取决于水流的分布，因此面积不等，各圩的面积分别为几亩、几十亩、几百亩不等。连接不同村庄和城镇的陆路，主要是在逆流、逆风时拉纤用的，即所谓塘岸。除了一些挑担的小商人外，人们通常乘船来往。在住宅区内，用船装载轻微的东西，或作短距离运输，不甚方便，因此在住房之间修起了道路以利往来。各圩被河流所分割，必须用桥来连接。村中的河流与道路，根据受益范围的大小，被分成几个级别，第一类是可通航的河流与岸边的道路，称为“无专属的财产”，即人人皆可自由使用，但不得侵犯别人享用的权利；第二类是小一级的河流与公共道路，被称为“村产”；第三类是属于某个群体的财产；第四类是家产^[12]。他没有指出第三、四类包含了哪些河流与道路，但从其对农田形态的分析中可知，圩内的公用排水渠与两墐田（指大块田）之间的大田埂，可视为多个家庭使用的共同财产；而一墐之内的小块田地，若同时被一家拥有，则其间的田埂与小型排水沟应属私有。

从这个实例中可以看到，经过明清时期的分圩与村落形态的发育，村中的河浜与道路系统形成了复杂的等级与产权结构，至少可概括为三类：1.私有沟渠、堤岸、私路（主要位于田间或住宅旁边）；2.公有河浜与道路（指集体或群体所有的财产）；3.官有河浜与道路（指外河、区域间通航河流、大型排灌河道、纤路等）。但与此形成反差的是，各组成部分的产权归属，并没有明确的条文约束，只是靠习惯的沿袭与人们的自觉性来维持。尤其是那些无私人专属权的公共财产，人们的利用方式颇具两面性：

田埂和公共道路，就交通用途而言，像水路一样，不是任何人的特有财产。任何人不得阻拦公共道路或田埂上行走的任何其他人。但是道路和田埂也用来种菜。这种道路和田埂的使用权，是对此有特殊权利的家所专有的。因为公共道路要通过各家门前的空地，这空地是用来堆放稻草、安放缫丝机和粪缸、安排饭桌、晾衣服的地方，所以这个问题比较复杂。每一家都有把道路作这些用途的特权。^[13]

这些公共道路的产权，本应属村人公有，但显然没有法律与规则的保障，主要是服从于人们的实际需要。从一个小村庄范围内河浜与道路产权与使用间的矛盾，也不难看出更高等级的公共河道（包括河岸）在管理上存在的问题，大型河道受益面更大，相关的管理、使用和维护也更为复杂。

从区域排水系统的整体要求来说，河道产权的公私分异及其在使用、维护方面的内在矛盾，至少引起两方面的问题：其一，产权的条块分割使塘浦圩田破碎化，不利于上游出水通畅，水流回旋停淤易引起上游沼泽化的发展。太湖平原地势中间低洼外围高亢，内水外排本就不畅，这样一来就使原本存在的问题更加尖锐化。宋以后该区水旱灾害呈上升趋势^[14]，吴淞江逐渐淤塞，明清时期大小河流旋浚旋淤，东太湖地区的水环境成为政府和社会治理的难题，均与水系的破碎无序有直接或间接的关系，而隐含在背后的产权矛盾则不容忽略。其二，私家泾浜数量逐渐增多，使干支河流的一体化维护难以协调，民众对与基层农田水利关系更大的中小河浜更加关注，官塘的维护却常常人浮于事，这种不统一也促进了水环境的变化。

（二）官有水面管理与使用的矛盾

在东太湖地区，根据河道等级高低与受益面的大小，官方与民间所承担维护的责任权重各不相同。疏浚吴淞江之类的大型工程，向被视为江南水利之“大役”，完全处于官方掌控之中。明清浚治吴淞江时，中央一般都要直接派员组织监督，巡抚牵头统领各下属州县，各州县再征集民工按定额完成上级所派工役。在资金的筹措方面，自明代成化以后，逐渐形成国家帑金、地方库银、民间集资相结合的方式^[15]。地方资金来源的渠道主要是由受益州县按亩摊派折征，再由州县将自民间征得的银两解送府库，由巡抚统一调拨分配。不足之额，再由巡抚饬令州县自行筹集。在用工对象和工酬方面，政府通过层层的行政体系，对农民的劳力实施直接的控制和调配，来完成“岁修”、“轮修”等规模不等的水利工程^[16]。跨越不同县区的大型官河，自明代起也逐渐形成一套完整的浚治制度。相关河段的河役由各图塘长具体负责，塘长上对县令负责，工程前的测定和竣工后的勘验都有严格的程序。不同县份之间也要在工期和疏浚标准上达成一致。最次一级是乡级河道的浚治，包括属于乡产、村产的公浜和圩区内的各种支浜沟渠。一般采取业食佃力方式，即土地业主出饭米钱，佃农出劳力疏浚^[17]。这类河浜沟渠连同两边的堤岸，其实不用政府过多干预，田主与佃户为自身经济收益计，也会尽力维修，乡间士绅往往主动出面组织。但对于前述的两类官塘，因为与农民的眼前利益不甚贴近，因而参与维护的主动性就差了许多，常常是被动应役，加之官吏贪腐人浮于事等因素，使得河道维护的效果并不理想。明清方志对江南河道修治中的弊端有连篇累牍的记载，为官有河道维护的难度做了足够的注脚。

然而官塘修浚的效果却主导着区域水环境的变化，清末郑季雅曾引“姚舆水利说”来概括官塘不修的环境后果：

太湖跨江浙三州十县，为众水蓄泄之所，苏松太无杭湖之来源则水易涸，常嘉湖无苏松之去委则水四溢，此东南四郡所以共赢歉者也。数郡俱稻田，田外俱河，其间十分之一为大道，大道向有官塘，尽低缺者多，又河边田塍高者十有六七，低者亦十之三四，若大水骤至，水从低处入，全圩皆沉陷矣。道光三年以后，江浙屡有水患，二十九年尤甚。舆以为塘塍低缺之处，亟宜加高加深，或官雇修之，或圩中公派修之，傍河低地亦一律增高，必于无事时预加培筑，所用之土即就浜兜或小浜浅处取之，淤塞去则水道通，塍岸高则田土固，是一举而两得矣。^[18]

对官有河湖水面的侵占与水体淤浅互为表里，也是导致水环境变化的重要因素。正因大湖大河属于官有，民间私自围垦侵占水面的行为才屡禁不止，这其中既有“法不责众”的因素，政府对此类频繁发生的违法事件似乎也无暇顾及。盗湖占垦之风自宋代就已盛行，长此以往对区域排水和潮汐流通均为不利。二者关系正如清人张崇素《东南水利论》所论述：

宋庆历嘉祐间，苏湖常秀等州始有圩田坝田之目，然盗湖之禁尤严。南渡后认为应奉垦筑益多，及乎明代，尾闾之地几成平陆，于是东南水灾叠告。言者莫不归咎于豪右占耕，疏请斥废，而官司缘为奸利，格不得行，遂致疏浚之役动辄数十万，而旋浚旋淤，终无一效。或第谓浊潮倒灌淤沙使然，不知海潮之入非宋代以后始浊，而淤沙之害何独宋以后加厉哉？与水争地贪尺寸之利而遗无穷之害者哉！^[19]

河湖通潮易致淤塞，给围垦侵占者创造了便利条件，愈淤愈占，愈占愈淤，于是形成一种恶性循环。从制度因素来看，这种经久不息的围垦侵占之风，实与大型河湖产权的公有性及其运作中的特殊性攸且相关。官方虽对侵占河湖持禁止的态度，但毕竟只是名义上的所有者，百姓大众才是直接的使用者。再说民间围占的土地可以申报升科，为地方政府增加税收，围占所引起的负面环境效应并非在朝夕之间即有体现，所以政府在执行禁止措施时很难有紧迫感，往往是下决心严令禁止的时候，河湖淤塞的问题已积重难返。而在民众一方，河湖是大家的河湖，谁都可以分一杯羹，水环境的维护似乎与己无关，非有官方统一组织或严厉督促，则不愿投入公共河湖的修治。

对于中国历史上的土地产权特点与公私权益，王家范曾做过相关论述，他认为，中国传统社会缺乏健全发育和法治保障的制度环境，私有产权的发展始终是不充分、不独立、不完全的。大一统体制内在的产权“国有”底气，总是或显或隐、或强或弱地在发挥其无所不在的能量。任何明正言顺的国有产权，都会受到各种形式的侵蚀，被“化公为私”；而任何看似私有的产权都会受到国家的限制，历经挣扎，也仍然逃不脱私有产权不完全的困境^[20]。从这个角度看，太湖平原的河流与湖泊更是一种产权不完善的公共资源，各种管理上的懈怠和民间的侵占均与其产权的内在矛盾或多或少地有所联系。

西方经济学家对“公地”管理中的矛盾早有一些理论建构，例如1954年H.斯考特·戈登（Gordon,H.S.）在其经典性的文章《渔业：公共财产研究的经济理论》一文中，清楚地归纳了所谓“公共资源”的悲剧：“属于所有人的财产就是不属于任何人的财产，这句保守主义的格言在一定程度上是真实的。所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人珍惜。”^[21] 加勒特·哈丁（Garrett Hardin）在1968年进一步提出了“公地悲剧”之表述：“任何时候，只要许多人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。”^[22] 这些理论十分有助于理解太湖平原的河湖水面作为一种公共资源，在历史上乃至今天所遭遇到的种种问题，这种内在矛盾影响着水乡家园演变的路径。

另一方面也应注意到，正因为河流湖泊是人人皆可使用的公共资源，其民生价值体现在社会和生活的各个领域，与人民生计密切相关，所以尽管民间占用屡禁不绝，产权与使用权之间存在深刻矛盾，但在新的替代品和替代方式出现之前，它不可能成为河湖利用的主流^[23]。从历史长时段来看，政府和民间在河湖资源的维护方面经常也能够达成默契，当水生态问题比较严重时，政府一般能够采取有效措施进行矫正和恢复，例如严厉惩治侵占行为、组织开挖疏浚淤塞的河道等，所以在城市化之前的时期，东太湖地区的水生态并未过分偏离正常轨道。即使在上海城市化对周围地区水环境造成较大影响的最近一个世纪，远离城市的地区也仍然保持着传统的水资源利用和维护方式。例如在新中国成立初期，位于上海市远郊的青浦县，针对当时的圩田细碎化、河道排水不畅等问题，仍然延续传统的做法，不断由县、乡政府出面组织民众疏通河道、修筑圩岸，这实际上还是通过强化河湖资源的公有性，发挥政府力量在水环境治理方面的主导作用，而实践证明也收到了较好的效果^[24]。