以东阳画水事件为例

三、体制性迟钝与群体性事件的升级：以东阳画水事件为例

改革开放以来尤其是20世纪90年代以来，我国经济发展速度很快，综合国力显著提高。但巨大的财富和荣耀的积累，也让社会各方面付出了很大的代价，环境污染和生态恶化就是这种代价的重要组成部分。我们在享受着财富带来的富足生活的同时，也承受着污染引发的巨大伤痛。近年来我国重特大环境污染事件以及由此而引发的环保纠纷此起彼伏，尤其是因环保诉求而导致的群体性突发事件在我国的一些地方时有发生。2005年4月10日发生在浙江东阳市画水镇因环保诉求而引发的大规模群体性事件就是这样一个典型案例。⁽¹¹⁾

东阳市素有“歌山画水”之乡的美誉。在行政区划上，东阳市东面有歌山镇，西南面有画水镇。然而，就在这歌山画水之地——东阳市画水镇，由于浓重的化工污染，山不再青，水不再美，农田无法正常耕种，空气中飘浮着难闻的化学气味，当地村民忍无可忍，愤起维权，最终引发震惊一时的画水事件。

据调查，从2001年起，东阳市画水镇（原画溪镇）政府以租赁土地的形式，开始建设竹溪化工园区，园区占地约千亩，共有16家企业入住，开工投产的有13家，均为化工企业。由于环保问题管理不力，周边环境很快被污染，废水流经之处，鱼虾不能生存，庄稼不能生长，地下水不能饮用，危害遍及画溪方圆数公里，并有进一步扩大之势。据当地村民反映，自化工园区开工以后，园区里的一些企业一天到晚向空中排放恶臭的废气，风一吹就四处飘散，熏得人难受。臭气飘到哪里，哪里的农作物就成片成片地死去。一些化工厂的废水没有经过任何处理就直接排进当地的画溪，致使河里鱼虾绝迹。

据村民反映，因为污染，普通村民家一年至少损失5000元。原来的水稻可以种双季，现在只能种单季，损失1000多元；果园无法成熟，损失3000多元；菜地不产菜，吃菜靠买，每年至少1000多元。而村民得到的补偿一年才一百多元。更令村民忧虑和愤怒的是，他们的健康也因此受到了严重的威胁。画溪村天明自然村130户人家2004年生育了5个畸形儿，全村几年间出现了14个死胎，并有8人死于癌症。画溪镇初中距离竹溪化工园区只有上百米远，学校有500多学生。据该校学生介绍，空气臭的时候，只好把窗户关起来，捂着嘴巴上课。学生的饮水也成了问题，井水有难闻的味道，学生中家里条件好的就买矿泉水，条件不好的只好继续喝难闻井水。

在事发之前，画水镇大的污染事故就已发生了3起，大片的蔬菜、水稻和树木死亡。在镇政府的协调下，农民们在3年内共获得了38万元的赔偿。具体分到农民身上，每个人平均只有几十元钱。另据当地媒体报道，2004年年底，一种从未见过的怪病袭击了东阳市有名的蔬菜生产基地画水镇陆宅一带的蔬菜，就连一些杂草也未能幸免。以该镇钟店村为中心，东西走向约三四公里，南北走向约六七公里，涉及10来个村庄的区域内，大部分蔬菜都从中间茎部开始腐烂。市农业局曾数次派人前往实地调查，认定产生问题的源头是竹溪化工园区。但由于化工园区有13家大小企业，具体责任难以认定，事情也就不了了之。

据调查，当初东阳市着手在画水镇建立化工园区时，并没有进行充分的环境评估。在征地过程中，许多村民就曾为阻止化工园区的建设而四处奔波。东阳市相关部门也曾邀请规划部门同环保部门一起选址，但一直没有找到合适的地方。后来当地政府在急于加快地方经济发展的心理的驱使下，在没有进行充分的环境评估的前提下，在画水镇仓促上马化工园区。化工园区出现严重的环境污染问题后，村民多次向镇政府反映情况，要求解决问题，但一直没有结果。后来，村民继续向市和省里反映情况，同样也没能促成问题的很快解决。

浙江省电视台在2004年曾专门报道过画水镇的化工污染问题。据报道，画水镇化工园区内的13家开工企业，只有7家通过了环保验收。更令人惊奇的是，园区内居然有一家企业是无照经营。这家油脂厂擅自更改企业经营范围，从事工业废料加工。在非法生产过程中，产生了大量的氟化氢，东阳市环保局测定正是这种气体导致了农作物和树木的成片死亡。环保局对这家企业进行了多次处罚，勒令企业停产。但是当地村民反映，这家企业仍在偷偷生产。除了无照经营的这家企业以外，区内还有5家企业没有通过环保验收，其中2家是在“试生产”的名义下开工的，另外的3家也在偷偷生产，这些企业都不具备达标排放的条件。而7家通过环保验收的企业情况同样很不乐观。据调查，生产设备较为完善的东农化工有限公司多次出现事故性的污染气体泄漏，2002年有案可查的就有4起。市环保局有关负责人指出，包括这家化工有限公司在内的化工园区里的一些企业为了节省成本，放着环保设施不用，直接向空气和江河里排放污染物的现象是存在的，但由于环保监测手段和人手不足，查处有难度。

2004年4月16日，在国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿，严格土地管理的紧急通知》，浙江省政府根据国务院的部署和要求，以公示的形式撤销了全省624个开发园区，其中东阳市就有10多个工业园区被撤销。按常理，工业园区撤销，企业退出，土地归还农民恢复耕种，是顺理成章的事。但实际上有很多工业园区，不但没撤销，甚至还在扩大之中，竹溪化工园区就是典型的一例。据了解，2004年7月26日，东阳国土资源局曾对园区13家企业做出了“土地违法案件行政处罚决定书”。按照有关规定，被处罚的企业如对处罚决定不服，可在规定时限内向有关部门申请复议或向市人民法院起诉；期满不申请复议、不起诉又不自觉履行的，国土局将申请法院强制执行。园区内的化工企业没有申请复议，也没有起诉。国土局于是向市法院申请强制执行，但耐人寻味的是法院最终并没有强制执行。

2004年9月，《中国化工报》的记者专门到画水镇就化工园区的污染问题进行调查采访，发现了存在的大量问题，后在2004年10月16日的《中国化工报》上发表了题为《画溪：谁使你变得如此满目疮痍？——竹溪化工园区污染状况实录》报道，文中披露了化工园区存在的严重的环境污染问题，但当时并没有引起当地政府的足够重视。

为什么一个既存在明显的土地违法问题，又造成了严重的环境污染的化工园区，在村民已多次向各级政府反映问题，中央和省政府出台了相关的治理整顿文件的情况下，其问题却始终得不到有效解决？当地村民认为，正是化工企业的高额利润及其与地方政府部门利益的一致性，使村民的维权力量变得非常弱小。

在这样的背景下，2005年3月15日，画水镇一部分村民利用当天是市长接待日的机会，再度前往市政府要求解决污染问题，但未得到有关领导的接待。

在这种情况下，从3月24日起，当地村民开始在化工园区邻近各村的出路口搭建了十多个毛竹棚，并由村中老人驻守，以堵塞园区进出路口的方式，强烈要求化工厂、农药厂搬迁。

但村民们的集体行动被当作“扰乱社会正常秩序”的不法行为对待。3月28日，东阳市出动上百名执法人员和乡镇干部拆除了竹棚。之后，村民再次搭起了竹棚。由于该化工园区产生的污染也影响到了邻县的部分村庄，期间有邻县的一些商人自发支持当地村民，为他们免费供应面包、方便面。

4月5日，画水镇团委、妇联、老龄委、残联发出一份倡议书，称要“坚决与少数扰乱社会正常秩序的不法分子作斗争，并积极劝说少数盲目跟风的人及时回头。”

4月6日，画水镇党委政府发出“致全镇人民公开信”，公开信中称：“针对部分村民在极少数别有用心之人煽动下，聚众扰乱化工园区企业和周边村庄生产生活秩序的情况，公安机关通过前一段时间的侦查和深入细致的调查取证，掌握了大量事实，并对若干名涉嫌违法犯罪的人员采取了刑事拘留的强制措施……严正警告那些极少数不法分子悬崖勒马，积极主动地配合政府做好工作，否则，对策划、参与、继续制造事端、扰乱社会秩序者一律从重从快予以严惩。”

同日，市公安局也发出通告：“限令滞留在竹溪化工园区路口的群众尽快撤离现场，所设置的路障（毛竹棚、石头等）尽快拆除清理，立即停止一切违法行为。否则公安机关将采取措施予以强行带离现场、强制拆除清理。妨碍执行公务的，将承担一切法律后果。”

4月9日晚上，镇政府派出10多名工作人员来到化工园区出入路口，劝说守护在这里的老人离开毛竹棚，但老人们没有听从。当晚执法人员几次试图采取强制行动，但都因村民放鞭炮预警，引起大批村民集聚而不得不停止了行动。

4月10日，市政府统一派出执法人员前去清理毛竹棚。参加执法的人员包括公安、城管、保安人员，以及附近乡镇机关的工作人员，总数约计二三千人。在市领导的带领下，执法人员分乘50多辆大客车，10多辆小车，来到画水镇，进行强制拆蓬、疏散、整顿。执法人员封锁了毛竹棚所在地，警察手持盾牌，组成方阵，阻止大量赶来的村民进入拆除现场。当地老百姓闻讯，迅速向事发地点集结。看到前来声援的群众越来越多，执法人员开始加快行动速度，强行拆除毛竹棚。但村民却越聚越多，规模达到两三万人。

面对局势随时可能失控的危险，市领导决定执法人员主动撤离。但此时，外围愤怒的村民堵在路上阻止执法人员撤离。期间，突然有传言说，有老人被车子辗死了。外围人群于是情绪激愤，有人开始随地捡石块扔向执法人员。执法人员开始加快撤离现场，情绪激动的村民开始追打身穿警服或政府配给雨衣的执法人员，一些执法人员纷纷扔下警棍、橡皮棍、盾牌等，并脱去钢盔和制服，撤离现场。混乱中，部分村民失去理智，大批巴士、警车被村民掀翻、毁坏，多人受伤，现场一片狼藉……

冲突事件共造成33名执法人员和3名群众受伤住院，其中5名执法人员伤势严重，48辆汽车被毁坏。

事件发生后，得到报告的浙江省委省政府立即作出妥善处置事件的工作部署，要求避免进一步激化矛盾，全力以赴，组织干部与群众进行沟通对话，认真研究和解决群众提出的问题。

随后，地、市两级领导及有关部门负责人赶到画水镇做群众思想工作。群众反映强烈的化工园区污染问题也开始受到了政府的重视。东阳市政府委托省环保局聘请了13位农药、化工、环保、农业、林果业、大气环境监测分析等方面的知名专家，组成专家组，对园区内相关企业、产品及周边环境、农作物、林果业种植、大气污染、土壤污染等情况开展环保调查和相关论证，在尊重科学，尊重专家意见，依法办事的前提下，认真研究和解决群众提出的一些诉求。为配合专家组开展工作，妥善解决化工园区环保问题，东阳市成立了以市长为组长，常务副市长为副组长的环保整治工作领导小组。

此后，东阳市委、市政府多次召开会议，专题研究清理化工园区道路的善后工作和加强环保、改善人居环境等有关事项。政府对化工园区十条整治措施进行进一步细化分解，明确牵头领导、责任单位，限时开展工作，限期完成，定期通报落实情况。同时着手建立不明原因农作物受损补偿机制。对于化工园区的污染问题，最终省政府鉴于当地人口稠密，不适于建化工开发区，下令化工园区内企业限期搬迁。在随后的责任追究过程，东阳市的多名领导受到了行政处分。

显然，画水事件是一起典型的利益诉求型的群体性事件，是利益受损群体无法通过正常渠道表达其利益诉求的情况下，不得已采用过激手段，采取集体行动的方式来维护自身权益的行为。在冲突事件发生时，当地村民曾打出了“还我土地，我要生存；还我土地，我要健康；还我土地，我要子孙；还我土地，我要吃饭；还我土地，我要环境”的标语，以表明其行动的集体维权性质。

1.当地村民的环保利益诉求长期未能得到当地政府及时和有效地回应，是引发群体性事件的根本原因。从事件的整个孕育和发展过程可以清楚地看到，画水事件的发生，主要原因是当地村民因自身利益受到环境污染的严重损害，在多次上访未果的情况下，采取搭建路障的方式，来表达自己的不满情绪，干扰化工企业的生产，地方政府强行拆除搭建物时遭遇村民围堵，从而引发警民、干群严重冲突。这是一起典型的“有直接利益诉求”的群体性突发事件。透过这一事件我们可以看到在当前社会背景下公民利益诉求表达所存在的突出问题，即利益受到严重侵害原弱势群体，无法通过制度化的渠道表达其正当的利益诉求。

画水镇的化工园区造成的严重的环境污染问题，直接侵害了当地村民的生命权、财产权。在采取过激手段之前，当地村民也曾多次尝试采用合法的途径（信访、舆论监督等），来表达自己的利益诉求，但始终没有得到政府的明确答复，并促成问题的实质性解决。从化工企业严重污染环境，到画水事件爆发，前后长达4年多时间，当地村民几乎尝试过各种合法渠道，申诉对象几乎遍及各级政府。这种“体制性迟钝”所造成的利益表达受阻，导致村民对化工园区污染企业的积怨，逐步转化为对当地政府和干部的不满，其诉诸制度化表达的方式也由此转为采取非制度性的过激手段。

按照“制度供给不足论”的观点，社会政治秩序的不稳定，群体性事件的频发，表明该社会政治制度化水平相对落后，不能将社会需求纳入日常的制度化轨道，以致形成社会矛盾的纠结和“总爆发”。工业化的快速推进期之所以是政治最不稳定的时期，原因在于，一方面民众的政治参与要求在不断提升；另一方面，政治制度化水平——即制度的适应性、复杂性、自主性和内聚力——又相对较低。在追逐利益的过程中，由于受利益双方或多方的互相争夺与博弈，抑或现行制度的缺失与扭曲，利益诉求有时会被阻塞或限制。

时下农民利益诉求的途径一是上访，一般由一个利益群体选派几个代表通过“合法而盲目”的手段，去找政府反映情况；二是以集体签名书信的方式向政府诉求自己的利益。但这两种途径往往因为政府不予重视，或是一些既得利益者从中作梗破坏，使问题迟迟不能得到解决。在制度化表达渠道被阻塞的情况下，农民只能选择制度外的利益表达方式。目前出现的农民集体上访，尤其是集体越级上访现象和群体性事件，都是合理的诉求以不合法的方式表达出来的集体行动。在“画水事件”中，当地村民正是在一次次诉求都得不到有效回应的情况下，才一步步地从合法诉求演变为非法对抗。这些不正当的利益表达方式所导致的公共危机，不仅使农民的利益表达误入歧途，大大降低了农民利益表达的效果，也危及了基层社会的稳定。

从画水事件的发生机制中，我们得到一条重要的启示，就是在社会利益格局变化中，要着力构建体制内力量为主导、兼顾多元主体的维权新机制，建立健全畅通有序的利益表达渠道，及时沟通政府与广大群众之间的联系，努力协调和规范各群体之间的利益关系，避免具有破坏性的利益表达方式和行为方式。缓解社会利益冲突的根本途径，是各个利益主体在政府主导和适当干预下，通过相应的组织形式和活动方式，彼此之间提出利益诉求，在达成共识的基础上协调解决矛盾，努力把各种利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，取缔非法的利益获取渠道，满足正当的利益诉求需求，对利益受损者给予合理的补偿，为弱势群体提供必要的保障，从而使利益关系趋向合理化，最终形成一套有利于社会和谐的利益协调机制。

群体性突发事件虽难以预防预测，具有不确定性和偶然性，但其发生往往都是由矛盾长期积累和激化引起的，绝大多数的“偶然事故”，细究起来却是我们日常的制度建设和管理长期存在漏洞的必然结果。画水事件经历了由小到大、由大到难、由难到乱的发展过程。如果政府在日常工作中能注意加强环保监管，倾听群众呼声，正确对待上访，及时回应群众合理诉求，坚决兑现相关政策，避免激化矛盾，我们有理由相信，这起严重的群体性事件本来完全可以止步于萌芽状态。

按照古典政治学的观点，一种好的制度安排和好的社会秩序，应该以社会利益结构的均衡为前提条件。换句话说，社会利益结构的失衡，是造成社会不满、引发社会矛盾、导致社会抗议和社会冲突的根源。为此，各级党委政府都要以处理群体性事件为契机，推动制度领域的变革和创新。群体性事件的爆发，表面上看是由环境污染、土地征用、拆迁补偿不到位等个案原因引起的，但其深层次的根源，是政治、经济、文化、社会和生态各方面长期存在的制度性、体制性和结构性矛盾结果。对群体性事件的治理，不能仅仅停留在个案的层面上，而应当借助群体性事件的处理来反思我们的法律、制度、体制和机制存在的问题，致力于通过体制机制的创新，解决群体性事件背后的利益失衡问题。

2.地方政府应急处置失当，处理群体性突发事件的能力不足。中国长期以来的权力高度集中体制，使相当一部分政府工作人员民主法制意识淡薄，习惯于从传统的“官本位”思想出发，在平时的职能履行过程中采取自上而下的“命令式”行政运作方式，在面对利益纠纷时则动辄采取强制手段，以高压的态势对待农民的合法利益诉求。这种“强统治，弱治理”的管理模式，以及政府与民众之间沟通的缺乏，必将使干群关系趋于恶化，也成为风险社会下公共危机的隐患。

从诱发因素看，大部分群体性事件是由于不同阶层、不同群体、不同利益主体的利益矛盾而引发的，利益是问题的核心所在。大量事实表明，大部分群体性事件的起因，都与部分群众的利益受损有关，其利益诉求有一定的合理性，极易引起社会同情。如果其诉求得不到妥善及时解决，加上地方政府在处理问题的方式和方法上不当，就很容易致使民怨扩散，从而引发过激的群体行为。

在画水事件中，面对村民以堵路的方式表达自己的不满情绪的公共危机，当地领导并没有致力于倾听和回应这种不满情绪所表达的利益诉求，通过采取细致的思想工作舒缓群众的的不满情绪，进而通过着力解决群众反映的问题，重建民众对党委政府的信任机制，而是采取了强制性的手段，试图直接以政府的高压态势，平息事件，违背了群体性事件应急处置“可散不可聚、可解不可结、可顺不可激”的基本原则，酿成了激烈的干群冲突。从画水事件及其他许多类似事件中都可以看到，当前一些地方政府尤其基层政府处理群体性事件的能力不足，普遍表现出“不适应症”，处置失当的例子比比皆是。许多基层政府和组织在冲突发生之初往往重视不够，错过最佳处理时机，从而导致“小事拖大、大事拖炸”，它集中暴露基层政府应对能力的薄弱。

突发性公共危机事件管理的一个重要内容，对危机的预防预警。从突发事件管理的目的和效果来说，预防预警比应急处理更重要。群体性突发事件是可以预防预警预控的，而且加强预防预警预控可以有效促进对群体性事件的防范和应对，大大降低应急处置的成本。当前不少地方，基层政府没有充分地认识到预防预警预控的重要性，对群体性事件的治理抱有很强的“碰运气”的侥幸心理。画水事件在爆发之前，已经有了太多太多的预警信号，却都没有引起足够的重视。就此而言，类似这样的群体性事件，其实根本没有什么“突发性”。因此，强化地方政府的公共危机管理的关键，是建立健全公共危机事件的预防预警和预控机制。我国目前正处在群体性事件的多发频发时期，社会生活中潜伏着诸多不稳定因素。对此，各级地方政府必须要有忧患意识，务必保持充分的敏感度，及时化解、防范于未然。

【注释】

(1)张惟英、姚望：《当代中国利益表达机制构建研究》，载《科学社会主义》，2007年第6期。

(2)张惟英、姚望：《当代中国利益表达机制构建研究》，载《科学社会主义》，2007年第6期。

(3)[美]阿尔蒙德、鲍威尔：《比较政治学：过程和政策》，上海译文出版社，1987年，第199页。

(4)《重庆出租车罢运风潮》，《瞭望》东方周刊，2008年第46期。

(5)张惟英、姚望：《当代中国利益表达机制构建研究》，《科学社会主义》，2007年第6期。

(6)《出租车罢运处理：“黄金48小时”如何把握》，《中国新闻周刊》，2008年第48期。

(7)秦亚洲：《纾解维权与维稳的非正常博弈死结——林钢改制软禁事件深度调查》，《半月谈内部版》，2009年第9期。

(8)[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆，1998年，第62页。

(9)肖唐镖：《二十年来大陆农村的政治稳定状况》，《二十一世纪》2003年4月号。

(10)应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制》，《社会学研究》，2007年第2期。

(11)本案例材料来自《东方日报》、《东阳日报》、《凤凰周刊》等报刊及《中国选举与治理》等网站的资料，并结合了作者自己的调研。参见郎友兴：《商议性民主与公众参与环境治理：以浙江农民抗议环境污染事件为例》，中国选举与治理网；宋元：《浙江东阳环保纠纷冲突真相》，《凤凰周刊》2005年13期（总182期）；《坚持原则实事求是公开透明科学论证》，《东阳日报》2005年4月21日；《浙江环境污染危情实录》，《新浪周末报》2005年4月27日。