以河南林钢事件为例

二、政策过程利益相关者的缺席：以河南林钢事件为例

从政治学的角度来看，公共政策的制定是对社会资源作出权威性分配的过程，它对社会主体的利益表达和实现具有决定性的意义。因而，在公共政策制定过程中，利益相关者的“在场”及利益博弈机制的相对均衡，是公共政策合法性与正当性的重要保障。

近些年来，国有资产重组作为深化国有企业改革的重要举措，在各地得到了广泛开展。这其中，不少国有企业在资产重组过程中，因利益关系的不协调而出现了激烈的矛盾冲突，甚至引发了大规模的群体性事件。这类群体性事件，究其主要根源，普遍是工人的利益诉求难以得到制度化的表达，并充分反映到资产重组的决策方案之中。为了追求资产重组过程的高效率，许多地方的资产重组决策过程，都是在政府（国资委）的主导下，由企业的领导同参与资产重组的资方谈判完成的，普通工人基本上被排斥在决策过程之外，成为“不在场”的重要利益相关者。而一旦工人们发现自己的利益受到了严重损害，甚至成了资产重组的牺牲品，往往又只能选择以过激的方式，对重组方案表示不满。由此，也就在一些地方出现了“工人以违法的形式维权、政府以违法的形式维稳”的权利与权力博弈怪圈。这方面，河南林钢“软禁”事件为我们提供了一个极具典型性的个案。

河南省濮阳林州钢铁有限责任公司（下称“林钢”）是一家国有独资有限公司，成立于1969年，在册职工5122人，其中在岗职工2995人，注册资金1.3亿元，主营业务为生铁冶炼。2009年林钢着手资产重组的改制工作，企业从3月份开始停产，并将大量职工遣散。其后，因部分职工认为自己权益没能得到有效维护，林钢爆发了三次以封路形式进行的群体维权抗议活动，其中一次有千余名职工参与堵路，将安林高速入口封堵了一天多，直到以濮阳市副市长和公安局局长为首的工作组进驻林钢，做了大量群众工作，参与堵路的职工才渐渐散去。在另一次群体行动中，林钢六百余名职工集体上访，并在清丰县与警方发生冲突，3辆警车被砸毁。虽然几次事件都得到了平息，但企业改制所带来的一系列问题并没有得到很好解决，最终酿成更为严重的“软禁”事件。

2009年7月24日，河南凤宝钢铁有限公司通过拍卖程序，以2.5999亿元人民币的价格获得了林钢的资产处置等权益。拍卖结束后，河南凤宝支付了1.8亿元的资金，用于支付前期的工人补偿金等费用。由于部分工人身份证、合同变更等原因，需进一步核对，为此有4000万元滞留在了改制小组的账面上，双方约定在8月10日前把尾款结清。然而，到了8月10日那天，4000万元的尾款并没有按时下发。凤宝钢铁有限公司的失信行为在林钢引起了不小的骚动，让本身对改制就抱有很大意见的工人，觉得自己被愚弄了，加上此前长达6年的改制矛盾，整个林钢上下对改制的抵触情绪急剧膨胀。

8月10日晚，林钢家属区到处都是议论此事的人群，而百度贴吧、天涯贴吧等网络论坛里则出现一个号召工人次日9点到办公楼区聚集的帖子，点击率很快破万。

8月11日上午8点多，林钢改制小组人员来到林钢综合办公楼二楼会议室进行改制协调工作，并宣布国资委所作出的企业改制相关决定，结果遭到了工人们的激烈反对，会场一度陷入混乱。

8点35分，包括离退休人员和家属在内的人群开始聚集抗议，林钢综合办公楼前聚集人员达400多人，周边还有大量群众围观。情绪激动的林钢工人将办公楼围得水泄不通，阻止改制小组人员离开会议室。下午5点半，工人们在大楼前架起了大锅，由专人负责为围堵人员买菜、做饭，并在厂门口派出了巡逻队，以防止改制小组人员离开。

事件发生后，濮阳市政法委书记、常务副市长、公安局局长等一干领导赶到现场，向工人做工作，希望工人们能解除围堵，但遭到了拒绝。为防止出意外，林州市一位副市长留下来陪伴了两晚。而据《中国日报》海外版报道，期间武警曾数次试图进入厂房并与工人发生冲突。

8月13日晚，林钢工人维权进入第三夜时，当地警方突然将厂区范围内的手机信号全部屏蔽，使维权职工一度认为当局要采取行动，激愤之中掀翻并砸毁了两辆地方政府的轿车。

8月14日，受河南省委省政府委托，河南省委副书记陈全国赶赴林州，处理协调此事。当晚9点，在林州市中州国际饭店五楼，双方就这一事件再次进行协商。参加会议的共有80多人，其中省市领导20多人，林钢公司代表60余人。经过长时间的协商，8月15日凌晨3点，双方意见达成一致，改制暂缓。

8月15日，河南省委书记、省人大主任徐光春就林钢事件作出批示，强调凡企业改制重组必须经职代会讨论通过和社会稳定风险评估，否则无效。

8月16日，河南省委、省政府就林州钢铁公司改制问题提出六点处理意见：尊重广大职工的意愿，暂停改制工作；改制暂停后，有关企业出路和职工利益等问题，由林钢职工代表大会集体决定；在林钢改制问题没有解决之前，凤宝钢铁公司不介入林钢的事务等。至此，河南林钢因企业改制而引发的事件告一段落。

公民利益表达的重要目的，是通过参与政策的制定过程去影响公共政策的价值选择和利益分配。在国企改革中，主要以地方政府（国资委）、改制企业、并购企业和改制企业职工四方利益力量为博弈主体。为了降低并购成本以及一些其他不便言明的缘故，改制企业职工常常成为这场博弈的缺位者，他们难以作为企业并购协议的参与方对企业并购过程产生影响作用，对协议内容没有充分的知情权和话语权。因此，当国有资产被低估和贱卖而流失，当职工利益难以获得保障甚至严重受损之时，体制内的常规利益表达渠道往往难以发挥功效。一旦职工不满情绪积聚到一定程度，就很容易引发群体性事件。