用科学发展观指导编制陕西“十一五”环保规划

(2004年10月在市县环保局局长培训班上的发言要点)

一、“十五”以来我国环境保护大事回顾

“十五”以来，在我国政治、经济和社会事业发展中，环境保护事业出现了许多第一次。

(一)国务院首次批复了国家“十五”环保计划。2001年12月，国务院批复了国家环保总局等四部门编制的《国家环境保护“十五”计划》，这在我国是第一次。国务院在批复中要求，各地、各部门要紧密结合经济结构进行调整，切实加强环保工作，严格执行全国污染物排放总量控制计划，确保到2005年环境污染有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步控制，城乡环境质量特别是大中城市环境质量得到改善。环境保护工作要做到资金到位，措施到位，责任明确。

国家环境保护“十五”计划指出，我国处于社会主义初级阶段，综合国力还不强。面对严峻的环境形势，必须坚持环境保护基本国策，以经济建设为中心，紧密结合经济结构战略性调整，贯彻污染防治和生态保护并重的方针，统筹规划，因地制宜，突出重点，预防为主，保护优先，制定切实可行的分阶段目标，改善生态，治理污染，实现可持续发展。《计划》是我国“十五”期间环境保护事业发展的阶段性、纲领性文件。从目前情况看，我国国民经济和社会发展五年计划的全面完成是有把握的，但环境保护计划的完成并不理想，SO2、COD等主要污染物控制目标难以实现，重点治理工程进展缓慢。

(二)环境保护作为全面建设小康社会的五项目标之一，首次写进党的全国代表大会报告。2002年11月，党的十六大明确提出了我国新世纪实施社会主义现代化建设第三步战略目标和任务。将“可持续能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为实现小康社会的五项目标之一。要求全党必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持保护环境和保护资源的基本国策，合理开发和节约使用各种自然资源，树立全民环保意识，搞好生态环境保护和建设。在党的全国代表大会的报告中，对环境保护工作提出明确要求，把生态环境保护目标作为第三步战略目标的重要内容，这在我党、我国是第一次。

(三)环境保护作为核心内容写进党的重大决定。党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》的核心内容是坚持“五个统筹”(即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)，实现“三个文明”(即物质文明、精神文明、政治文明)协调发展。《决定》提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这里“统筹人与自然和谐发展”是科学发展观的“五个统筹”之一。完整地提出科学发展观，是我们党对社会主义现代化建设指导思想的新认识、新发展。这在我党、我国是第一次。

“十五”以来的四年，党中央每年召开人口环境资源工作座谈会，研究部署年度人口环境资源工作。国务院在“十五”初召开全国第五次环境保护会议，安排部署“十五”期间的环境保护工作。党中央、国务院对环境保护工作的重视是空前的，它不仅表明环境保护工作在社会主义建设事业中的重要位置，同时也告诉我们环境保护形势严峻，加强环境保护工作刻不容缓。如果没有环境保护事业的健康发展，没有良好的生态环境，就难以支撑我国经济和社会事业的持续、快速发展，就不可能全面实现我国社会主义事业的第三步战略目标。

二、我省“十五”环境保护计划执行情况

“十五”以来，我省环保工作认真贯彻中央、省委人口资源环境工作座谈会和全省第七次环境保护会议精神，坚持以人为本，以科学发展观统揽全局，抓重点，抓落实，环保事业实现了跨越式发展，环境保护工作上了一个大台阶。

我们关闭了一批污染重、能耗高的“十五小”、“新五小”企业，查处了一批严重污染环境、群众反映强烈的环境违法行为，解决了一批涉及人民群众健康的区域性、流域性污染问题。全省环境质量总体稳定，一些重点城市空气质量和局部区域的环境质量有所改善，为经济发展、社会进步和人民群众的生活改善提供了环境保障，环保计划总体执行较好。

2004年，全省空气综合污染指数由2000年的4．03下降到2．61，水环境综合污染指数由22．8下降到13．07，道路交通噪声由72．6分贝下降到69．1分贝;工业企业万元产值废气排放量由3．43万标立方米降至2．15万标立方米，废水排放量由31．98吨降至18．06吨，固体废物产生量由3．02吨降至1．87吨。纳入国家总量控制的COD、石油类、重金属、SO2、烟尘、工业粉尘和工业固体废物等8项指标，除COD、SO2外，其余均可以控制在国家指标以内;设区城市的空气质量、污水处理、自然保护区建设以及环保投入等主要指标基本可以完成。但是，渭河污染防治、生态示范区建设等指标全面完成的难度很大。几年来，我们主要抓了以下五个方面的工作:

1．统筹规划协调经济、社会发展和环境保护事业。省委连续四年召开人口资源环境工作座谈会，研究部署环保工作，统筹协调经济、社会发展和环境保护。省政府在制定国民经济和社会发展“十五”计划时，组织制定了《陕西省环境保护第十个五年计划》，并纳入了省人大通过的《陕西省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。召开了全省第七次环境保护会议，省委、省政府主要领导到会发表重要讲话，安排部署环境保护工作;省政府领导与各市政府主要负责同志签订了“十五”期间省市政府环保目标责任书。省政府以陕政发〔2002〕1号文件印发了《关于落实2001—2005年环境保护目标责任书的通知》，落实了辖区环境质量行政首长责任。随后，省政府逐年同各市政府签订年度环境保护目标责任书，并严格进行考核奖惩。去年，省委常委会先后两次、省政府常务会议四次专题研究环保工作。各市党政领导也把环境保护工作拿在手上，放在心上，为改善环境质量做了许多实事。

各级环保部门紧紧抓住这一机遇，积极当好参谋，赢得了党委、政府的重视。省环保局先后组织编制了《渭河流域水污染防治规划》《汉江、丹江(陕西段)水污染防治和水土保持规划》《陕西省秦岭国家级生态功能保护区规划》《陕北能源化工基地环境保护规划》《陕西省生态功能区划》《陕西省“一线两带”环境保护与建设规划》以及《西安—咸阳沣、皂河污染治理规划》。这些规划大都经过省政府常务会审定，上升为政府行为，不仅从决策源头协调了保护与发展的关系，也带动了环保投入的较快增长，近三年，全省环保投入分别为40亿、48亿和49亿元，均超过当年GDP的2%。党委领导、人大监督、政府负责、各部门分工协作、环保部门统一监督管理的环保格局在我省已具雏形，环境保护与经济社会发展综合决策机制正在建立。

2．加强流域、区域污染治理，推进城市环境质量改善。关中渭河流域、铜川水泥行业、陕北能源开发过程中造成的生态破坏和环境污染以及陕南汉江污染防治等，是我省环境保护工作的重点和难点。

围绕改善渭河水质，省环保局和省经贸委联合制定了陕西省造纸行业产业结构调整意见，把关闭136家不能稳定达标排放的年产0．5万吨以下利用废纸造纸和年产1万吨以下化学制浆造纸企业列入了省、市政府年度环保目标责任书进行考核。大力推进省政府批复的西咸同治方案的落实，改善新河、太平河、沣河水质，有效削减渭河污染负荷。针对铜川水泥行业污染，省政府批准了水泥行业结构调整的意见，按照“省市统筹、限期改造、兼并重组、坚决关停”的原则，今年年底前将首先拆除川口地区9座不能稳定达标的立窑水泥生产线。

针对陕北能源开发过程中造成的生态破坏和环境污染，政府重点加强了建设项目环境管理，加大了对小油井、土炼油、小炼焦等“十五小”企业的查处，促进了府谷等区域污染的治理。同时，加大了汉江流域建设项目环境管理力度，加强了对汉江流域水资源保护，有效控制了汉江污染。开展了声势浩大的秦岭北麓综合执法检查整顿，有效遏制了生态破坏的势头。

大中城市的环境保护与人民群众的身心健康息息相关，也是社会关注的焦点、热点问题。创建国家环保模范城市，既是城市环保工作的龙头，也是我省环保工作的重点。按照国家创模规范，西安、宝鸡、咸阳、杨凌四市(区)分别编制了城市创模方案，开展了积极的工作，其中，宝鸡市通过了国家环保总局组织的专家预验和省级验收;杨凌、咸阳通过了总局的方案评审。截至2003年年底，我省建成、在建和筹建的城市污水处理厂已达30家，总投资34亿元。其中西安、宝鸡、汉中、延安、铜川、杨凌污水处理厂均已建成，咸阳、渭南污水处理厂将于年内建成。全省51个集中式饮用水源保护区的水源水质合格率达到100%。2003年，全省大部分城市空气中的主要污染物，除总悬浮颗粒物高于国家二级标准外，NOX、SO2含量基本控制在国家标准以内。汉中、安康两市的空气质量达到了国家二级标准。开展空气环境质量自动监测日报的六个城市，空气质量达到二级和好于二级标准的天数分别为:西安253天，宝鸡303天，咸阳243天，渭南238天，铜川200天，延安244天。

3．坚持“三并”原则，实施四区推进战略，生态保护显著加强。在全面完成生态环境调查的基础上，省政府印发了《陕西省贯彻落实〈全国生态环境保护纲要〉的实施意见》，确定了我省生态保护必须坚持“一纲二制三并四推进”的指导原则，即坚持以《陕西省贯彻落实〈全国生态环境保护纲要〉的实施意见》为纲，积极建立生态环境综合决策机制和辖区政府负责制，坚持生态建设与生态保护并举、污染防治与生态保护并重、城乡生态保护并抓的“三并”方针，坚持生态功能保护区、资源开发区、自然保护区、生态示范区建设的“四区推进”战略。三年多来，我们突出重点，真抓实干，编制完成了《陕西省生态功能区划》，组织编制并向国家发改委报送了秦岭生态功能保护区一期工程项目预可研报告(代项目建议书)，组织开展了大规模的秦岭北麓综合整治活动，基本解决了秦岭北麓长期存在的“三乱”和“三不到位”问题。

全省自然保护区由“九五”末的24个增加到46个，保护区面积由56．7万公顷增加到101万公顷，占国土面积的比例由2．74%上升到4．89%。保护区个数和占国土面积的比例均已超过“十五”目标，是我省自然保护区建设最快的时期。全省共有28个县(市、区)列入国家生态示范区试点，合阳县和宝塔区进入验收命名阶段，西安市长安区郭杜镇被国家环保总局命名为国家级环境优美乡镇，全省7个行政村被命名为绿色文明示范村庄，市、县、乡、村四级生态示范网络正在形成。

同时，还编制完成了韩城龙门生态工业园区规划大纲;颁布了《陕北石油开发环境保护技术政策》和《陕北石油开采废水排放标准》;编制完成了《小流域治理环境质量评价标准》、《陕西省小城镇环境保护标准》、《村镇集中饮用水源保护区划技术规范》，为规范区域资源开发，治理区域环境污染，建设和改善区域环境、特别是农村环境提供了技术支持。

4．坚持依法行政，严肃查处各种环境违法行为。我省先后颁布了《陕西省渭河流域水污染防治条例》、《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》、《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》等地方法规。今年，省人大将《陕西省汉江流域水污染防治条例》列为立法项目，并在第十、十一次人大常委会会议上对条例草案进行了审查，环境立法工作走在了全国前列。

围绕贯彻实施环境保护法律法规，我省开展了一系列专项执法检查活动，解决了诸多环境问题，得到了国家总局的肯定和表扬。2001年对污染反弹违法行为开展了专项行动，2002年开展了以严查小造纸、小水泥等环境污染违法行为回潮的专项行动，2003年开展了清理整顿不法排污企业专项行动，去年下半年开展的秦岭北麓生态保护专项整治活动，今年以来开展了整治违法排污企业、保障群众健康专项行动。在四个专项行动和一个综合治理活动中，全省累计出动执法人员10．40万人次，检查污染单位31729家(次);立案查处严重环境违法单位3091家，结案2771家，给予环境违法责任人员党纪政纪处分118人，有效地制止了环境违法行为，促进了环境质量的改善。

5．环保行政管理体制改革稳妥，环境监管合力正在形成。环境行政管理体制实行市以下垂直管理，是省政府加强和改善环保监管能力的重大举措。从运行情况看，体制改革总体是健康的、平稳的，达到了强化管理、整合队伍、有利执法的目标，得到了国家环保总局和曾培炎副总理的肯定。在各设区市委、政府的重视下，我省环保行政机构在机构精减、行政编制压缩的大环境下，市县两级增加行政编制281个，其中市级平均增加5个，内设机构增加2～3个;新增县级环保机构13个，县级环境监察、监测机构也得到了显著加强。最近，省编办批复同意省环境监理处更名为省环境监察局，同时从省环境监测站调剂五个全额事业编制，加强环境执法工作。

环保系统的能力建设，既是我省环保工作的薄弱环节，又是必须着力加强的重点之一。在省财政厅的大力支持下，3年来，省本级安排环保能力建设资金1962万元，重点支持了西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、汉中、延安、杨凌等8个重点市(区)的大气自动监测系统建设，安康汉江水质监测站、商洛丹江水质监测站、榆林生态环境监测站、省环境监测中心站的监测设备仪器添置，省环境信息中心的局域网建设和省环境监理处应急执法设备的购置;启动了渭河流域(陕西段)排污口远距离流量自动监控体系的建设。同时，我们还争取国家西部执法专项经费455万元、国家地表水(含辐射环境)环境监测专项资金1003万元(含地方配套383万元)，支持省和部分市、县环保执法车辆、设备仪器的购置。去年，省财政在财力十分紧张的情况下，安排1014万元专项资金，解决省和部分市、县环境执法和质量监控设备仪器，为环保执法提供了支持。

我们说，“十五”期间是我省环境保护工作的最好时期，也是成效最为显著的时期。但就全省而言，我省的环境保护事业还存在着诸多不适应。我们经济欠发达，人民群众要求加快发展的呼声很高，经济快速、持续发展需要排放废气、废水、废渣，我们环境的纳污容量又十分有限，这就要求我们的经济发展，必须走新兴工业化的路子;随着人民群众生活质量的不断提高，对环境质量的要求也越来越高，要求环境中的污染物愈少愈好;而我们的环境自净能力愈来愈弱，急需有一个休养生息的机会。这就是矛盾，需要我们在发展中妥善协调解决，要求我们必须走全面、协调、可持续的发展道路。当前存在的主要问题是:

一是认识不到位。一些地方和企业领导缺乏科学的发展观，在经济建设和社会事业发展中，存在着重经济发展，轻环境保护;重经济增长，轻社会发展;重企业利益保护，轻环境法规落实的现象。在经济发展与环境保护发生矛盾时，往往注重经济效益，忽视环境保护。《环境影响评价法》赋予的“一票否决”权力，尚未引起一些领导和经济主管部门的重视，建设项目未经环境影响评价擅自开工建设的现象屡见不鲜，“三同时”制度在一些地方的落实不尽如人意。在去年开展的秦岭北麓专项整治活动中发现，该区矿产企业开发，特别是小采石场3/4未经环保审批;旅游开发项目，特别是小型旅游景点和各类接待服务设施94%未执行环境影响评价和“三同时”制度。个别地方在招商引资中，擅自放宽环保准入标准，绕开环保审查，引进了一些明令淘汰的落后工艺或污染项目;甚至借口保护企业，制定所谓“企业安静日”、“免检企业”等制度，阻碍环境执法部门现场执法。在这次自查中各市清理纠正的18件违反环境法律法规的土政策，大都是在这种背景下发生的。

二是执法难度大。近年来，全国人大先后制定了《环境保护法》及其配套的水、大气、固废、噪声、放射性污染防治以及环境影响评价等相关法律。省人大也结合我省实际，先后制定颁布了一批地方法规，为依法加强环境管理、提高执法质量、规范执法行为奠定了基础。但由于环保部门的执法能力、执法队伍建设、执法经费保障等没有很好解决，加上地方保护主义影响，环境保护法律的实施大打折扣。一些该治理的污染项目得不到有效治理，该停的停不了，该关的关不了，群众反映强烈，媒体紧追不舍，严重影响执法形象。今年在省人大组织的环境保护法执法检查期间发现的大量环境违法问题，大都属于类似问题。

三是城市和重点区域、流域的污染仍很严重。全省大部分城市空气质量达到优良的天数不足三分之二，一些城市甚至刚刚过半。除汉中、安康外，各主要城市空气中的总悬浮颗粒物(西安等城市为可吸入颗粒物)的年均值都超过国家Ⅱ级标准。咸阳市进入了国家“十大空气污染严重城市”黑名单。西安市空气质量在全国省会城市中排名二十几位。铜川市粉尘污染问题，在1993年全国第二次工业污染防治会议上就受到朱镕基同志的点名批评，十多年过去了，距离国家二级标准仍有较大差距。西安、咸阳等城市生活污水处理率和水体功能达标率已成为“创模”工作的主要障碍。随着城市化的加快和经济的快速发展，机动车辆迅速增加，NOx、SO2的污染也不容乐观。

渭河、无定河、延河污染相当严重，渭河(陕西段)基本丧失生态功能。水资源短缺和污染严重是制约关中“一线两带”、陕北能源化工基地发展的主要因素。汉江、丹江面临污染加剧的趋势，若不采取有效措施，将会影响南水北调中线工程水质安全。嘉陵江污染已经引起四川省的高度关注。

产业调整力度不大，一些工艺落后、不符合产业政策和环保技术标准的产业有重新抬头和发展的势头，结构性污染十分严重。渭河流域造纸、酿造、化肥等重点排放废水企业违法排污，汉江流域皂素、化工企业的废水污染，窟野河流域的机焦生产造成的大气、水体污染，延安石油开发造成的水体污染等，严重恶化着区域环境质量，影响着人民群众的身心健康。

四是生态环境恶化的趋势尚未得到明显好转。农药、化肥、农膜等残留物不但污染地下水和地表水体，也污染农副产品，影响食品安全。生态环境整体状况令人担忧，陕北黄土高原输入黄河的粗泥沙仍占下游淤积泥沙的一半，长城沿线风沙区域已成为我国沙尘暴的发源地之一，秦巴山地由于天然林面积减少，水源涵养功能急剧下降，生物多样性减少，个别珍稀物种濒危。陕北煤炭石油天然气及秦岭地区有色金属等矿产资源的开采开发，造成了新的生态破坏和环境污染，特别是陕北煤炭资源的不合理开采开发，造成地表塌陷、地下水位大幅下降，处理不好将会造成生态灾难。

五是环境监管保障能力十分薄弱。队伍素质参差不齐，监管能力建设欠账太多，是困扰我省环境保护事业健康发展的重要因素。截至2003年年底，全省2392名环境监察人员中，1210人为高、初中(含中专)文化程度，996人为工人;119个环境执法监察机构中，83个机构没有办公用房，30多个县没有执法车辆，12个县没有执法取证设备，一半以上机构没有达到国家环保总局1996年制定的标准化建设标准。环境监测队伍中，环境监测分析及相关专业人员仅占67%，且高、中、初级技术人员比例不合适，县级监测站中、高级技术人员每站平均不到2人;全省58%的监测站业务用房面积没有达标，且大都年久失修，破旧不堪;设备仪器配置不足，性能落后，监测数据很难达到快、准、全的要求，仅能维持水、气和噪声的常规监测，有机物监测和生态监测在我省无法开展;全省环境监测机构，没有一个达到国家环境监测机构标准化要求。省、市和重点县几乎没有环境快速应急反应能力，一旦发生重大污染事故，很难应对。

放射性污染、光辐射、电磁辐射和危险固体废弃物污染，是现代社会生活中产生的新问题，已经引起国家的高度重视。近年来，全国人大相继颁布了《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》，国家已将这些业务监管划归环保部门。但一些实际问题没有解决，仍然存在不少问题，一是机构不适应，二是人员不到位，三是工作没有全面开展起来。我省是全国核与辐射安全管理的重要省份。随着群众环保意识和法律观念的提高，这方面的投诉和纠纷将会日益增多。今年蒲城和宝鸡相继发生放射源丢失事件，引起很大震动，如不尽快解决机构和人员问题，落实责任，一旦发生突发事件，后果很难设想。

六是基础设施建设缺乏投资渠道，执法经费没有保障。由于历史的原因，全省环保机构成立初始的经费大都依赖排污费，相当一部分环境监察和监测机构为自收自支单位。从2003年7月1日起，随着《排污费征收使用管理条例》的实施，排污费实行收支两条线，环保部门的经费保障陷入十分困难的境地，市、县尤为突出。全省至今仍有15个环境监察机构为自收自支和差额补助单位。去年全省环保系统实际经费支出为17190万元，今年落实预算8319万元，缺口达52%，扣除个人工资等刚性部分，工作经费的缺口更大。其中省级环保部门年人均工作经费不足5000元，市、县环保部门更少，一些县仅为人均200元。经费不足，严重影响环保部门正常运行和现场执法。一些基层环保局由于欠交电费，办公室长期停电，有的由于欠缴电话费，12369环境违法投诉电话被停机;有的因为无力支付法院立案费，无法申请法院强制执行。

这些问题是多年积累起来的，解决起来有相当的复杂性和艰巨性，有些问题甚至需要较长时间、花很大精力才能解决。我们必须正视困难，不等不靠，创造性地开展工作，积极争取同级党委和政府的支持，有针对性地采取措施，推进环保工作。

三、关于我省“十一五”规划的编制思路

这一部分讲四个方面的内容，即形势(讲得稍微大一些，不仅要讲环境保护，也会涉及经济和社会发展)、对策(讲得稍微宏观一些)、编制思路和主要内容。后两部分内容是我的想法，不代表省局，供大家参考。

(一)形势。“十一五”到2020年，是我们国家、我们省改革、发展极为重要的一个时期。这一时期我国人均国内生产总值将由1000美元达到3000美元。是整个现代化进程中的一个非常关键阶段，也是经济社会结构发生深刻变化的重要阶段。许多国家的发展进程表明，在这一阶段，有可能出现两种发展结果:一种是韩国、新加坡模式，经济社会继续向前发展，平稳实现工业化、现代化。另一种是所谓的拉美模式，出现贫富悬殊、失业人口增多、城乡和地区差距拉大、社会矛盾加剧、生态环境恶化等问题，导致经济社会发展徘徊不前，甚至出现社会动荡和倒退。

多年来，在经济快速发展的同时，我国也积累了不少问题，主要是城乡差距、地区差距、居民收入差距持续扩大，就业和社会保障压力加大，教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，人口增长、经济发展同生态环境、自然资源的矛盾加剧，经济增长方式落后，经济整体质量不高和竞争力不强等(温家宝语)。还有一种说法是，我国经济和社会发展存在“一条腿长、一条腿短”的问题，即经济增长快、社会发展慢，存在四个方面的失衡。

经济和社会发展相对失衡。从1979年到2003年，我国年均国内生产总值增长9．4%，经济总量达到世界第7位，这一增长速度在世界发展史上是罕见的。但是，我国社会发展在联合国170多个会员国中排在104位，属于中等偏后的位置。2000年，世界卫生组织将我国的公共卫生、公共医疗事业排在第144位，落后于印度尼西亚和孟加拉国，医疗费用负担公正性方面(即财政支出)我国位居倒数第四位，我国87%的农民完全自费医疗，农村缺医少药的状况十分严重。2000年，我国人均受教育的时间不到8年，仍有9%的成人文盲。

经济增长与收入分配相失衡，部分社会成员收入差距进一步拉大。城镇与农村收入之比由1984年的2．47∶1扩大到2003年的3．24∶1，如果加上社会福利方面，专家评估差距可能达5～6倍。不同行业、地区的收入差距也在拉大，社会公平问题开始显现。2003年，我国城镇贫困人口约为2900万，其中，2235万享受政府最低生活保障;按年均纯收入825元计算，农村贫困人口为3000万，占农村人口的3．8%。反映社会贫富的欧西玛指数，我国最穷社会收入占社会全部收入的比重是4．27%(美国是4．6%)，最富社会收入占社会全部收入的比重是50．13%(美国是44．3%)。基尼系数0．3～0．4为中等不平等程度，属较为合理的收入差距警戒线;2003年我国是0．479，有的专家认为已经达到0．52(美国是0．31)，超过了世界公认的警戒线。有人戏称我国一半是欧洲(城市)，一半是非洲(农村)。区域内的差别也在扩大。如广东珠三角人均国内生产总值达到6000～8000美元，粤西北不足800美元。

经济增长与扩大就业相失衡，就业不充分是急需解决的问题。我国现有15至64岁的劳动力9．09亿人，“十五”期间，每年新增1000万劳动力，另有1300万下岗、失业人员，今年可以增加的就业岗位只有1400万(还有一种说法是国内生产总值增长7%，最多只能提供1000万个工作岗位)，尚缺900万个岗位。去年登记失业率为4．3%(民政部2001年公布的失业率是12%)，专家认为超过9%就进入了风险区，极限值为7．03。

经济增长与自然资源、生态环境相失衡。我国人均资源占有除煤炭外，均低于世界平均水平。人均淡水、耕地、森林和草原资源分别占世界平均水平的28%、32%、14%和32%左右;石油、天然气、铜和铝等重要矿产资源的储量分别相当于世界人均水平的8．3%、4．1%、25．5%和9．7%。国家发改委主要负责人表示，我国GDP占全世界的比重大约是4%，却消耗了全球30%的主要能源和原材料，其中石油7．4%，原煤31%，钢材27%，氧化铝25%，水泥40%。高投入、高消耗、高排放、低效益的经济增长模式，加重了环境污染和生态破坏。

建国50多年来，我国GDP增长了10多倍，而矿产资源消耗增长了40多倍。资本形成占GDP的比重，1980年为34．9%，2000年为36．4%，去年为42．7%，大大高于美、德、法、印度等20%左右的水平。“六五”“七五”“八五”“九五”和“十五”前三年，每增加1亿元GDP需要的固定资产投资分别是1．8、2．15、1．6、4．49和4．49亿元。可以说，我国经济的高增长在相当程度上是靠高投入支撑的。我国单位产出的能耗和资源消耗水平明显高于国际先进水平。其中，火电煤耗高22．5%、大中型钢铁企业吨钢可比能耗高21%，水泥综合能耗高45%，乙烯综合能耗高31%。农业灌溉用水系数是国外先进水平的一半左右，工业万元产值用水量是国外先进水平的10倍。我国每增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍。我国第二产业劳动生产率只相当美国的1/30、日本和法国的1/18、德国的1/12和韩国的1/7。每吨标准煤的产出效率相当于美国的28．6%、欧盟的16．8%、日本的10．3%。

大家都知道物质不灭这个物理学的基本原理，资源、能源利用率低，单位国内生产总值能耗高，就意味着资源、能源的浪费大，三废排放率高，污染造成的损失大。据世界银行估算，我国1995年空气和水污染造成的损失占当年GDP的8%。又据2001年西部生态现状调查，西部9省区因生态破坏造成的直接经济损失占当地GDP的13%。

陕西地处西部，经济欠发达，人均国内生产总值、收入、城市化水平等主要指标均未达到全国平均水平。但是，经济发展中积累的问题也都存在。据省统计局2003年统计公报，我省国内生产总值为2398．58亿元，人均6576元，接近800美元，(全国为1090美元)。省内发展也不平衡，如西安市人均达到12952元，商洛市只有3182元，二者之比是4．07∶1;城市人均收入为6806元(全国为8472元)，农村为1676(全国为2622元)元，收入之比是3．61∶1，高于全国平均水平(3．24∶1)。城镇失业总人数为27．8万，年末失业人数为13．9万个，登记失业率为3．7%(低于全国0．6个百分点)。万元国内生产总值能耗、水耗均高于全国平均水平。我省人均淡水资源占有量为1220立方米，只有世界平均水平的1/7，全国的1/2;特别是关中地区，集中了全省64%的人口，56%的耕地，82%的经济总量，但人均水资源仅为446立方米;陕北地区为888立方米，按有关国际标准属于水资源贫乏和紧缺地区。

经济社会发展存在的结构不合理，经营方式粗放，经济增长主要靠扩大投资规模，资源代价太大等问题，要求我们必须走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路;必须加强环境保护工作，走可持续发展的道路。

就环境保护而言，我们面临的困难和问题在前面已经详细论述了六个方面，这里我只想强调一点，无论是环境质量、还是环境保护意识、环境保护工作，我们不仅同国际先进水平有较大差距，同东部省份的差距也是明显的。随着西部大开发战略的进一步落实，“十一五”期间，我省经济建设将会持续、快速发展，但是资源开发带动型、固定资产投入拉动型的经济增长方式，不会发生根本改变，生态保护和污染控制的压力将会更大，我们面临的环境形势将会更加严峻，环境保护工作的任务将会更加艰巨。

(二)对策。发展是我们党执政兴国的第一要务，发展首先是发展经济，只有不断解放和发展生产力，才能为社会全面进步提供物质基础。我们面临的所有困难和问题，只有通过发展才能得到解决。环境形势严峻，保护任务艰巨，也只有在发展中才能得以解决。

第一，要牢固树立协调发展的观念，准确把握经济发展与节约资源、保护环境的关系。协调发展就是可持续发展。从可持续发展观来看，发展(包括经济发展和社会发展)、资源、环境共同构成可持续发展的基本要素。资源是可持续发展的起点和条件，环境是可持续发展的终点和目标，经济和社会发展是宏观可持续发展的途径和调节器。

我国人均资源占有量少，环境污染严重，如果不把合理使用资源、保护环境作为重要发展战略，经济的持续、快速发展将难以为继;追求代内公正、代际公正就是一句空话，更谈不上为后代创造良好的生存和发展的条件。胡锦涛总书记在今年中央人口资源环境工作座谈会上指出，要深刻认识科学发展观对做好人口资源环境工作的重要指导意义，牢固树立以人为本的观念，牢固树立节约资源的观念，牢固树立保护环境的观念，牢固树立人与自然相和谐的观念，一定要保持清醒的头脑，找准工作位子和切入点，扭住协调发展这个主题，在推动经济社会发展过程中，实现环境保护与经济社会发展的“双赢”。

第二，依靠科技进步，推广循环经济，走节约资源、减污增效之路。资源是经济发展和社会进步的重要物质基础，也是制约我省乃至我国经济持续、快速发展的重要因素。循环经济就是拉长产业链条，将上一产业或产品的废物变为下一产业或产品的原料加以利用，从而充分提高资源利用率，提高经济效益，减少废物排放。这是节约资源、提高效益、减少污染，实现经济发展和环境保护“双赢”的治本之策。

推进循环经济要从三个层次抓起，一是推动企业清洁生产，从生产源头和全过程充分利用资源;二是推动生态工业发展，使上游企业的废物成为下游企业的原料;三是以生态链为纽带，统筹规划工业与农业、生产与消费、城市与农村的发展，发展资源循环利用产业。循环经济不仅要在老污染源的治理中广泛推广，同时也要在新建项目的立项、设计、施工中广泛推广使用。要坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位。在全社会进一步树立节约资源、保护环境的意识，形成有利于节约资源、减少污染的生产模式和消费方式，建设资源节约型和生态保护型社会。

第三，切实加强对环境污染的有效预防和治理。让群众喝上干净的水、呼吸上清洁的空气、吃上放心的食品，在良好的环境中生产生活，是贯彻党中央重要思想，不断满足群众对环境安全和环境质量的需要，也是环保工作的根本出发点和归宿点。《环境影响评价法》赋予环境保护工作第一审批的权利。它包括了专项规划环评、区域环评、建设项目环评等几个层次。在国家投资体制改革以后，环境影响评价成了政府实行宏观调控、产业结构调整的重要手段。权利与责任成正比，只要我们正确行使职责，严格把握政策，就可以有效控制新污染的产生。区域环境污染问题是制约我省部分地区经济社会发展的突出问题，也是群众反映的焦点问题，必须下大决心、花大气力，采取强有力的措施，按照统一规划、综合治理、重点突破的原则，解决好城市大气、水、垃圾和放射性污染环境等问题。

第四，认真做好生态保护和农村环境保护工作。我省生态环境总体脆弱，在全国处于第八位，尤其是黄土高原和长城沿线风沙区，是极为敏感的区域，加强生态保护，特别是现有生态资源的保护，给后代留下一片绿，显得十分重要和迫切。我们要站在为子孙后代负责的高度，认真做好生态保护工作，加强农村环保工作。通过深化生态示范区、环境优美乡镇等建设，推动农业源污染防治和农村环境综合整治。因地制宜开展农村生活污水、垃圾处理、畜禽养殖业污染防治，采取有效措施，保护农村饮用水源地。按照国家环保总局的要求，开展土壤污染监测工作，确保农产品环境安全。疏堵结合，积极推进秸秆综合利用，抓好秸秆禁烧工作。

第五，着力提高环境保护的可持续发展能力。可持续发展能力建设包括决策、管理、法制、政策、科技、教育等内容。当前首先要提高依法执政和环境监管、应急能力建设。随着科学发展观的树立和落实，对环境保护的要求越来越高，随之带来的法律问题、社会碰撞也越来越多，因此，加强立法显得尤为重要。要加快相关法律实施办法的制定，提高法律法规的可操作性，同时要严格依法行政，坚持依法管理环境。

环境保护能力建设薄弱和经费保障不力的问题要引起足够重视。要按照国家有关规定，加快环境质量监控体系和执法能力建设，确保设区城市空气自动监测系统、渭河市界断面水质自动监测系统、重点污染源远距离监控系统和环境监察、环境监测以及辐射环境机构的标准化建设任务的完成。要妥善解决排污费征收使用制度改革对环保系统经费保障带来的影响，按照“保证基数，确保逐年有所增长”的基本要求，采取有效措施，保证环保执法监管经费。

第六，落实领导责任，建立健全环境与发展综合决策机制。要采取有效措施，落实辖区环境质量行政首长责任，把环境保护工作列为考核干部政绩的重要内容，严格考核，兑现奖惩。要结合经济结构进行战略性调整，淘汰落后工艺、设备和产品，关闭污染严重的企业，转变经济增长方式;要积极探索出台有利于保护环境的消费、补偿等经济政策，运用产业政策引导社会生产力要素向有利于环境保护的方向流动;区域性开发建设、重大经济政策制定出台，要进行环境影响评价，避免因决策不当造成重大环境污染和生态破坏。凡因决策失误，造成重大环境污染和生态破坏的，要追究领导责任，触犯刑律的，要追究刑事责任。要充分发挥人大、政协的监督作用，定期检查和监督各级政府和有关部门环境保护目标责任的完成情况。依靠监督执法和规范管理，逐步形成党委领导、人大监督、政府负责、公众参与、环保部门统一监管、各部门分工负责、齐抓共管、全社会人人参与的环境保护机制，保证各级政府和企业目标责任制的有效实施。

(三)规划的编制思路。环境保护五年规划不仅是全省环境保护事业发展的阶段性、纲领性文件，也是经济结构调整、社会发展导向的一个指导性文件，是我省经济和社会发展五年规划的重要组成部分。编制好环境保护五年规划，是省委、省政府交给我们的一项重要任务，是我们义不容辞的重要职责。五年规划属于中短期规划，编制时应注意以下几点:

一要体现前瞻性、宏观性、科学性、实用性。前瞻性就是要按照科学发展观的要求，客观分析当前环境保护的现状，预测国民经济发展的趋势、方式和速度，环境保护工作将会遇到的主要挑战和机遇，以及污染物产生的方式、种类和数量等趋势性问题，关注国内外出现的新型环境问题，为规划期内的环境保护工作发挥导向性作用。

宏观性就是要把握宏观趋势，研究并提出宏观性、战略性的目标、对策、任务和措施;五年规划不是年度计划，不能过于细化、具体。这是因为预测很难做到十分准确，在五年的时间跨度中，国际局势、国内形势都有可能发生重大变化，都会影响我们的工作重点和注意力，因此，中长期规划越具体、越细化，我们对它准确性的把握性越小。

科学性就是理性地、客观地分析现状、预测未来、提出目标。要在科学分析的基础上，本着量力而行和有所为、有所不为的原则，按照轻重缓急，提出目标、任务和工作重点。客观分析重在“客观”，讲成绩不说过头话，讲问题切忌言过其实，把形势说得一团糟;提目标既不能高不可攀，又不能没有压力，要让大家跳一跳能摘到桃子;重点工作(重点工程)要注意环境保护中存在的突出问题同经济、社会发展的重点有机结合，解决好发展中出现的突出环境问题。

实用性比较好理解，就是规划是用来指导实际工作的，不是做样子的，规划必须有操作性，目标要考虑综合国力，指标要量化便于考核，任务要具体可行，措施要可以实施。规划可以有一定的理论阐述，但不是学术论文。重点回答现在怎么样?趋势是什么?应该怎么办?目标是什么?结果又会怎么样?

二要注意承前启后、承上启下。承前启后就是工作要有连续性，不搞历史虚无主义，不要别出心裁(注意别出心裁不是创新)，另搞一套。要认真总结历史经验，特别是“十五”期间环境保护工作的经验教训，坚持成功的经验，继续做好没有完成、而又必须完成的工作目标和任务，及时纠正工作中的缺点和错误。同时要依据形势和发展趋势，提出今后一段时间的工作重点和目标。

承上启下就是注意做好上下左右的衔接。从规划角度讲，承上就是要注意做好同国家环保总局和省发改委的衔接。国家环保总局是国家环保工作的司令部，是我们获取国家环境保护大政方针、工作重点、要求以及导向性、倾向性信息的主渠道，也是我们争取国家财政资金支持的主要管道，只有做好同总局的衔接，才能使本省的规划同国家的总体要求合拍，才能在争取国家的支持中处于有利位置。

省发改委是本省经济和社会发展的综合部门，牵头制定本省国民经济和社会发展计划，注意同它们做好衔接，就可以更大程度上将环境保护方面的思路、目标和重大工程项目纳入省内总体规划，做到环境保护同经济和社会发展同步规划，同步实施。这里既有进入决策层的问题，也有落实投资计划的问题，一举数得，事半功倍。

同时要做好与同级农业、林业、水利以及工业部门的衔接，生态保护工作环保部门只有任务，没有手段，只有同农、林、水等部门衔接好了，我们的目标才能实在，才能做到跳一跳可以完成;工业部门掌握工业产业政策制定、发展趋势预测等业务，对我们预测污染物的产生、制定减排措施十分必要。同这些部门做好衔接，有利于我们环保规划前瞻性、宏观性、科学性和实用性目标的实现。

启下就是做好同下一级环保部门的衔接。我们规划的基础来源于基层，规划的实施依赖于基层，同时对基层规划的编制具有指导作用。因此，在编制规划时同基层的衔接十分重要，做不好这一点，我们的规划就是无源之水、无本之木，规划的落实就是一句空话。

三要创新，要有新意。创新是环境保护工作的源泉、动力和生命。世界每时每刻都在发生变化，要使我们的工作、我们的事业适应新的情况，就得时时刻刻研究新情况，解决新问题。墨守成规，就不能适应变化了的新情况，就不能解决产生的新问题，就会被历史淘汰。马克思主义永葆青春的秘诀就是不断适应新的情况、在坚持其活的灵魂中，不断创新、开拓前进。环境保护事业没有成熟的模式可以照搬。当前，是我国经济和社会发生重大变革的重要历史阶段，环境问题作为经济和社会发展的重要伴生问题而伴随其始终。我们必须紧紧盯住经济社会的发展脉搏，不断调整工作思路、工作重点和工作方法，创新性地做好环境保护工作。

有新意主要指的是形式创新。一般说来，规划有它的必备内容，但并不是说规划是千篇一律的八股文。我们可以根据规划的目的，对规划的内容有所侧重、取舍，文字应该尽可能简洁，可以用表格表示的尽可能采用表格，以缩短篇幅，增加可读性。

四是不能缺项，注意规划的基本框架。过去我们的计划一般都是目标计划，即只提出计划期内的目标任务，缺少计划实现的保证措施和重点工程。“十五”计划编制时，省委提出了实施项目带动战略，为了保证环保投入，我们将计划调整为以项目为主要内容的计划。应该说，这两种模式都有它的优势，也都存在一定的缺陷。因此，在“十一五”规划的框架结构中我们准备将这两种模式结合起来，既有目标任务，也有重点工程措施。规划准备按照五个章节安排，包括总则(或者叫前言)、指导思想和目标、主要任务、重点环境保护工程及投资、保障措施。

去年底，省政府以陕政发〔2003〕57号文印发了我省21世纪初可持续发展行动纲要，提出到2010年要完成从“高消耗、高污染、低效益”向“低消耗、低污染、高效益”的转变，国内生产总值实现4400亿元，年均增长10%，全省人均GDP达到11000元;三产比例调整到11∶45∶44;人口控制在3830万之内;城镇化水平达到45%;城市污水处理率达到60%;渭河水质基本达到功能标准;森林覆盖率达到44%。按照目前的污染物释放标准和发展模式，到2020年，我省的环境负荷将是2000年的5倍;要保持现在的环境质量，单位GDP的环境负荷必须下降72%，这是一项十分艰巨的任务，新兴工业化道路是我们实现污染控制的唯一选择。

上个月，省人大十届十三次常委会议听取了陈再生副主任关于全省《环境保护法》执法检查情况的汇报，做出了《关于加强环境保护工作的决议》。《决议》要求从六个方面加强我省的环境保护工作，包括提高认识、限期解决一批区域流域重点污染、落实责任、依法行政、加大投入和充分发挥人大监督职能等六个方面的内容，明确要求制定“十一五”规划要“坚持以人为本，把环境保护作为建设小康社会的一项重要内容抓紧抓好”，对渭河污染、铜川水泥污染、陕北能源化工基地建设、秦岭以及汉丹江保护等区域环境污染治理提出了时间要求。省人大常委会的决议和省政府陕政发〔2003〕57号文件对我省“十一五”期间的环境保护工作提出了具体要求，我们在编制“十一五”规划时要注意做好衔接和落实，具体说，“十一五”规划的主要内容应包括:

总则主要是客观总结回顾“十五”以来的工作，包括取得的成绩、存在的问题，引出“十一五”期间的工作形势、任务。这一章的重点和难点都是客观，就是要客观地总结分析过去五年的工作。讲成绩要客观，不能讲过头话;讲问题也要客观，不能需要说什么就说什么，想说什么就说什么。这一章的内容在前面已经做过详尽介绍，不再多说了。

指导思想和目标要把国家的大政方针和我省的具体实践结合好。国家的大政方针是科学发展观，可持续发展，西部大开发，执政为民和促进人的全面发展。我省的基本省情是经济发展的总量和质量不高，迫切需要、同时也有可能在“十一五”期间实现高于全国平均速度的增长;环境质量欠账多，生态环境非常脆弱，承载能力十分有限，发展和保护的矛盾比较突出。这就要求我们在“十一五”乃至整个实现第三步战略期间，都必须始终坚持科学发展观，坚持保护环境、保护资源的基本国策，把节约资源、保护环境放在十分突出的位置，在增加经济总量的同时，十分注重提高经济质量，大力推进循环经济，大幅度提高资源、能源利用率，有效减少污染物的排放;在城市化的进程中，环境保护基础设施要同步跟进，大幅度提高城市生活污水和垃圾无害化处理水平，有效削减生活污水和垃圾污染;生态环境是环境安全的最重要、最基础的保障，我们必须予以足够的重视。

关于“十一五”期间我省环境保护的目标，应该尽可能的实际一些，当然也不能同国家的整体要求相矛盾。总量控制指标按照“十五”的实际考虑，其中SO2指标可能还会增加一点，这一想法可能跟总局的设想有距离，需要同总局进行大量的争取和衔接工作。

具体指标应该在“十五”的基础上略作调整。空气环境:设区城市和杨凌、兴平、韩城、华阴等城市基本达到国家空气质量二级标准。水环境:水质达标按年275天计，渭河干流断面消灭超Ⅴ类水质，入黄断面达到Ⅳ类标准;无定河、延河、丹江、汉江、嘉陵江基本达到地面水功能区划标准;设区城市污水处理率达到60%。固体废弃物:要对工业固体废物排放量、综合利用率提出指标的同时，提出城市生活垃圾无害化处理的指标，推进城市生活垃圾无害化处理水平。生态保护:应该对秦岭国家级生态功能保护区、生态示范县建设提出具体的、便于考核的指标。环境监管能力、执法能力和应急能力建设应该成为“十一五”期间政府环保投入的重点，要基本完成全省监察机构、监测机构、辐射环境监管机构、环境信息机构、环境宣教机构的标准化建设;完善设区城市空气自动监测体系、建设省内主要河流市界断面自动监测系统和主要污染源自动监测系统，改变环境监管方面的被动状态。

主要任务应该包括工业污染防治和城市环境保护、农村和生态环境保护、核安全和辐射环境监督管理3个方面。其中，工业污染防治和城市环境保护是我们的传统业务，要注意对主要工业行业，比如建材、造纸、火电等提出专门要求;城市环境保护工作要有新的载体(“十五”是创模和重点城市的环保工作)、新的抓手，怎么提要进行研究。农村和生态环境保护要加强，秦岭保护要进入实质性阶段，生态示范区建设要有项目作保证，农村环境保护要有新的举措。核安全和辐射环境监督管理是新任务，起点要高，管理要严，措施要实在得力。

重点工程及投资是实施环保目标的保证，也是我们的主要抓手。主要包括渭河流域污染综合整治、汉江丹江流域污染综合整治、陕北能源化工基地生态及环境保护、秦岭国家级生态功能区保护、环境监管执法和应急能力建设以及科技科研和环保产业发展等六个方面，其中前四项都有经过省政府批准的综合性规划，这些区域的环境质量总体要求、项目甚至投资来源都有一些说法，我们要加以细化，督促有关方面认真落实。能力建设是我们自己的事，规划好了，落实起来就会方便一些，规划不好，就会错过发展机遇，影响整体规划的实施。

“十一五”期间全省环保投资总额我想应该控制在300亿左右。国际上一般认为环保投资占到国内生产总值的1．5%左右就可以稳定环境质量，考虑到我们省欠账较多，环保投入应当占到国内生产总值的1．6%左右，否则就不能遏制恶化的趋势，还有发展的承受能力、规划的可操作性等问题，实际上就是能不能实现的问题。

保障措施包括政治措施、行政措施、经济政策措施以及加强管理等综合性手段。要谈认识，要从我们党的性质、宗旨、目标、任务等方面提高对环保工作的认识，加强对领导和群众环境保护知识的教育，结合科学发展观和执政能力建设，改进领导干部考核体系，从决策源头控制污染，从政绩考核推进污染治理，落实环境保护的责任。要研究经济政策，提高环境也是资源、而且是一种公共资源的意识，资源应该是有价的，不能无偿占有的观念;提出研究制定既有利于经济发展、又能促进环境保护的经济政策框架思路。要研究依法执政、切实加强环境保护的措施;加快环境保护法律的配套法规制定，提高法律法规的可操作性;大力提高执法队伍建设，提高队伍执法水平。