关于陕西省“十二五”环保规划的思路

根据省政府和环保部的安排，省厅成立了以何发理厅长为组长的“十二五”规划编制领导小组。去年以来，在对“十一五”规划完成情况评估的基础上，开展了“十二五”环保规划前期研究，初步确定了“十二五”规划的基本思路。现将有关情况汇报如下:

一、“十一五”环保规划执行情况

“十一五”以来，在省委、省政府的正确领导下，全省各级政府以污染减排为抓手，以改善环境质量为目的，在经济持续快速增长的同时，主要污染物排放总量持续下降，城乡环境质量开始改善。三类24项规划指标中，污染减排、重点城市饮用水源水质保护等15项指标基本达到或提前完成了规划目标。“十一五”环保规划是我省环保史上执行最好的一个规划。

(一)污染物排放总量控制指标。到2009年底，全省COD较2005年削减9．23%，距国家下达的2010年控制目标差0．87个百分点;SO2较2005年削减12．75%，提前一年达到国家下达的“十一五”控制目标。工业固废排放量较2005年减少24．56%，达到规划目标。工业固废综合利用率40．3%，较“十五”末的24．1%有较大幅度提高，但距50%的规划目标仍有很大差距。设区城市生活垃圾无害化处理率69．30%，距95%的规划目标差距较大。

(二)环境质量指标。纳入国家考核的6个环保重点城市19个集中式饮用水源地水质常规监测达标率为100%。10个设区城市空气污染综合指数由2005年的2．37下降到2009年的1．98。2009年全省酸雨发生频率为2．2%，比2005年的9．1%下降6．9个百分点。9个地表水国控断面达到Ⅴ类水质标准以上的比例为44．4%(劣Ⅴ类水质断面均在渭河流域)，同2005年持平，距规划目标75%存在较大差距。渭河干流水质改善明显，综合污染指数由2003年的9．04下降到2009年的2．07，降幅达77%。污水中COD、高锰酸盐指数浓度逐年下降。渭河潼关出境断面95%以上的天数达到Ⅴ类水质标准(以COD、高锰酸盐指数计)。

(三)环境监管能力建设。截至2009年，中省财政累计投入2．7亿元，在渭河及陕北入黄一级支流建成水质自动监测站16个;新建大气自动监测点12个;建成省、市、县污染源在线监控平台41个;244家国控、省控重点污染源安装了在线监测装置，其中171家企业与环保部、省监控平台实现了点对点的连接。为市县环境监测队伍配备执法、监测车辆146台、设备2196台(套)。初步建立起了污染源在线监控系统、环境信息系统和应急指挥系统。全省危废、医废处置中心建设步伐较慢，省危废中心达不到运行要求，汉中危废中心正在建设。西安、渭南建成了医疗废物处置中心，其余城市医疗废物处置中心建设处于起步阶段。

(四)生态保护与农村环保。至2009年，全省共有自然保护区55个，占全省国土面积的5．52%。较2005年新增9个，占全省国土面积的比例增加了0．63%。全省建成了4个国家级生态示范区(县)、25个省级生态示范区、29个省级环境优美乡镇、25个省级生态村。有5个区县开展了国家级生态区(县)创建工作。生态保护工作基本达到“十一五”规划目标要求，但农村环保工作、特别是规模化畜禽养殖企业污染防治步子慢、距离大。

“十一五”环保规划执行情况较好，主要得益于以下5个方面:一是省委、省政府将减排指标纳入全省国民经济和社会发展“十一五”规划和年度计划。省政府印发了《陕西省人民政府贯彻国务院〈关于落实科学发展观加强环境保护的决定〉的实施意见》，并将两项主要污染物减排指标作为考核各市政府的刚性指标，实行严格考核奖惩。

二是全省超额完成了“十一五”期间淘汰小火电、造纸、水泥、焦化、铁合金和电石等落后产能的目标任务。其中关闭小火电122．8万千瓦，超过“十一五”目标11．7万千瓦;淘汰水泥落后产能1619万吨，是“十一五”目标任务的2倍;造纸企业由2005年的193家降为现在的60家，共淘汰落后产能150万吨。

三是全省建成城镇污水处理厂63座，总设计处理能力约为220万吨/日，是2005年以前总量的4．8倍，全省10个设区市和杨凌示范区平均污水处理率由“十五”末的10%左右提高到目前的60%。全省脱硫机组由2005年的120万千瓦增加到1869．5万千瓦，占现役机组的88．5%，超过全国平均值。新建的25台燃煤机组全部同步建设了脱硫设施，2家电厂还同步建设了脱硝装置。

四是把解决“一山两水一基地”突出环境问题作为一项长效工作持续推进。全省造纸企业全部完成了碱回收工程和“零排放”工程。40余家化工、果汁等企业完成了环保技改工程。通过综合治理，渭河流域工业废水主要污染物排放量减少1/3以上。陕南通过狠抓黄姜皂素企业、采矿冶炼企业专项整治，开展畜禽养殖业污染治理，确保了汉江、丹江出境水质连年保持在Ⅱ类和Ⅲ类的国家考核标准。陕北狠抓了石油开采、加工企业的污染治理，基本实现了废水回注，做到了“零排放”。推广了兰炭、电石、铁合金关小上大、循环利用等技术，兰炭等产业实现了新的技术跨越。

五是坚持把完善环保法律法规、环境排放标准和环保行为规范作为经常性的工作常抓不懈。省人大先后颁布了四部与环保有关的地方法规。省政府颁布了渭河流域上下游水污染补偿、二氧化硫排污权有偿使用和城市污水处理收费收缴办法等一系列政府规章。省环保厅协同技术监督部门，发布了造纸、皂素、水泥、焦炭等多个行业地方排放标准和环境标准，规范了企业行为，为各级环保部门依法行政奠定了基础。加强和规范了新开工项目环境管理，在国内率先开展了五大行业环境监理，从源头防止了环境污染，确保了环境安全。

“十一五”环境保护规划执行情况虽然总体良好，但有些指标差距仍然较大。一是全省垃圾处理设施和医疗废物处置设施建设进展缓慢。全省“十一五”规划建设无害化垃圾处理场106个，目前仅建成42个，在建40个，24个尚未开工。宝鸡、延安、榆林、商洛、安康医疗废物处置设施还未建成。二是环境监管能力标准化建设严重滞后。全省环境监察、监测机构没有一家完成环境监管能力标准化建设。除资金投入不足外，主要制约因素是人员素质差、编制少、业务用房不达标。三是水环境中劣Ⅴ类水体比例高，水环境质量改善的难度很大。四是农村环境整治仍处于试点摸索阶段，农业面源污染、规模化畜禽养殖污染对环境质量的压力明显增加。五是环境科技、政策、标准等对环保管理的支持力度不足，环保科技对污染减排的贡献率不高，等等。所有这些，都需要我们在“十二五”期间认真研究，予以完善。

二、国家“十二五”环保规划总体思路

环保部对环境保护第十二个五年规划十分重视，成立了以周生贤部长为组长的编制领导小组，周建副部长亲自负责。去年以来，先后两次召开专门会议，研究安排全国和各省规划编制工作。今年四月，环保部还在我省西安召开了西部各省规划编制研讨会。环保部制定并印发的《国家环境保护“十二五”规划基本思路》(讨论稿)认为，“十二五”期间我国仍处在工业化中后期，传统工业文明的弊端日益显现，废水排放量将呈上升趋势，二氧化硫新增排放量仍然较大，氮氧化物排放量呈增长态势。

环保部要求各省必须深入研究和把握“十二五”环保规划编制的五个重点问题。一要分析未来形势，找准环境保护工作的抓手;二要辩证理解“总量—质量—风险”关系，把握“十二五”环保规划的着力点;三要构建合理可行的目标指标体系，反映历史性转变框架;四要强化投入、政策分析，确保目标任务和措施保障的匹配;五要统筹兼顾国家要求和地区差异，实现分类指导。

环保规划的编制应将削减总量、改善质量、防范风险作为三个着力点。一是通过总量控制实现宏观层面环境形势基本面持续好转。二是以环境要素为切入点，大力推进区域层面环境质量改善，把环境质量纳入考核范围。三是防范环境风险，保障环境安全。力争在“十二五”末，达到主要污染物排放基本控制，常规因子环境质量基本改善，环境安全基本保障，为全面建设小康社会奠定良好的环境基础。

环保部建议“十二五”期间，全国地表水环境质量要有效好转，国控断面劣Ⅴ类水质的比例小于15%(“十一五”目标为22%)。环保重点城市空气质量好于Ⅱ级标准的天数超过292天且环境空气质量在二级以上的重点城市达到80%。“十二五”减排指标不少于4个，原有的二氧化硫和化学需氧量要继续削减，新增氮氧化物和氨氮，削减比例原则上不低于“十一五”。要建立完备的监测预警、完善执法监督和环境管理支撑三大体系。国家除了编制“十二五”环保规划外，还将组织编制和实施19个专项规划，形成以环境要素规划为主线的“十二五”环保规划体系。

三、我省“十二五”环保规划的总体思路

依据国家环境保护“十二五”规划编制的总体要求和我省实际，在厅党组的领导下，省“十二五”规划编制小组本着吃透国家总体要求、把握我省发展趋势、制定切实可行环保规划的总体要求，开展了我省经济社会发展模式、趋势等七个方面的专题研究，初步分析了全省环保形势，提出了“十二五”环保规划的基本思路。

(一)对我省“十五”以来经济社会发展模式的认识

“十五”以来，陕西经济得到了快速发展。GDP平均年增长12．9%，高出全国2．96个百分点。全省“十一五”城镇化率年均增加1．29个百分点，比全国高0．14个百分点;2009年全省城镇化率43．61%，低于全国2．99个百分点。

二产是陕西经济发展的主要动力。二产在三个产业中的比重为52．68%，比全国高4．72个百分点，二产对GDP的贡献率达58．98%，比全国高6．61个百分点。工业中，重工业占全部工业总产值的比重高出全国水平10%左右。

全省能源消费平均增速13．7%，比全国高3．9个百分点，也高于全省同期GDP平均增速0．8个百分点。煤炭消费总量占能源消费总量的比重为73．5%，高于全国同期5．2个百分点。非化石能源占能源消费总量的比重为0．83%，远低于全国同期7．07%的水平。“十一五”以来，全省单位GDP能耗年平均降低4．72%，高出全国同期1．4个百分点，但2008年单位GDP能耗1．28，仍高出全国平均水平16．1个百分点。

这就是说，第二产业是带动陕西经济社会快速发展的主要动力，工业重型化和高耗能特征明显。从发展阶段来看，陕西现阶段为工业化中期快速发展阶段，滞后于全国发展阶段。节能减排工作虽然成绩突出，但从发展方式看，全省经济增长的质量和效益仍然不高，长期积累的粗放型经济增长方式尚未根本改变。

(二)对我省“十二五”经济社会发展形势的初步判断

按照省发改委的设想，到2015年，全省GDP总量将由2009年的8186万元增长到1．8万亿元(2008年不变价)。按照“十一五”的发展速度，我们预计可能会达到2．0万亿元，发展的主要动力仍然是能源化工业。城镇人口将由1647万增长到2127万，城镇化率将由43．6%增长到55%。根据《陕西省“十二五”煤炭发展规划(讨论稿)》，“十二五”期间，全省将新增煤炭消费量1．5亿吨，其中新增电煤消费0．7亿吨。

可以预见，“十二五”期间，我省仍处于工业化中期快速发展阶段。全省经济平稳较快发展的基本面不会改变，城镇化和工业化互动发展进一步加快。全省以煤为主的能源结构和产业偏重化结构的趋势还将维持较长时期，这一阶段也是我省环境与经济发展矛盾最为突出的时期。

(三)对环境保护工作形势的初步分析

按照“十一五”排放强度，现在的资源消耗、污染控制水平和经济社会发展目标预测，到2015年，全省化学需氧量和氨氮排放量较2010年分别增加22．32万吨和2．00万吨。即使新增火电装机全部同步建设脱硫脱硝装置(综合脱硫率不低于90%，脱硝率不低于70%)、新增非电行业均采用先进的工艺和污染防治技术，到2015年全省二氧化硫和氮氧化物等主要污染物的排污量仍将较2010年分别增加17．32万吨和31．46万吨。全省控制碳排放的前景也不乐观，温室气体减排的压力将进一步加大。

其次，在主要污染物排放大幅度增加的同时，区域发展不平衡对环境的压力仍在加剧。关中环境纳污能力和资源供给能力双超载，属超负荷发展。陕北环境纳污能力、生态资源、水资源呈超载状况，特别是煤炭资源开采累积的生态环境问题将明显加剧。陕南虽然环境承载力较强，但区域敏感，发展空间受到诸多限制，矿产资源开采造成的氨氮、重金属等污染日趋加重。

第三，农村环保底数不清、投入不足、问题复杂。2007年开展的全省污染源普查显示，全省农村面源污染排放到水体中的化学需氧量和氨氮，占当年排放总量的26．5%和15．8%，并呈逐年增加的趋势。

第四，随着工业化、城镇化和新农村建设进程加快，污染物介质已从大气和水为主向大气、水和土壤三种污染介质共存转变;污染物来源已由工业点源向工业点源、生活面源、机动车污染并存转变;污染物类型已从常规污染物向常规污染和新型污染物复合型转变;污染范围从以城市和局部地区为主向涵盖区域、流域转变。突发环境事件和环境污染事故呈逐年上升趋势，环境信访和群体事件也以每年30%以上的速度上升，环境监管的难度明显加大。

(四)“十二五”环保规划的基本思路

根据对“十二五”我省经济社会发展和环境保护工作面临形势的初步分析，结合国家环境保护的总体要求，我省环境保护“十二五”规划的指导思想是:

以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚持环境优先、环保惠民战略，以削减污染物总量、改善环境质量、提高管理水平、防范环境风险为着力点，以重点流域、区域环境综合整治为突破口，充分发挥环境保护引领、支持清洁发展的作用，“在发展中保护，在保护中发展”。着力破解制约经济社会发展的环境瓶颈，积极推进生态文明建设，初步建立适应社会主义市场经济的环境管理体制，为推进全面建设小康社会提供环境保障。

也就是说，环保工作必须实现三个确保:即确保全省国民经济和社会发展的环境安全，确保总量控制目标的按时完成，确保环境质量不断改善。

主要控制目标是:

总量控制:国家关于总量控制目标已基本形成共识，即继续实行化学需氧量和二氧化硫总量控制，同时增加氨氮和氮氧化物两项控制指标。各省排放总量要考虑农业源和机动车污染。“十二五”具体减排指标的设定目前还处于论证阶段，预计削减幅度在5%至10%之间。国家总量控制规划方案要求我省化学需氧量和氨氮需削减10%，二氧化硫和氮氧化物需削减12%。

如果按削减5%计，我省“十二五”期间化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物将要分别削减24．77万吨、2．18万吨、21．43万吨和34．67万吨;如果按削减10%计，将要分别削减27．23万吨、2．37万吨、25．54万吨和37．87万吨。可见，削减的主要压力是增量。

环境质量:水环境方面，一是用109项指标考核10个设区市27个集中式饮用水源地水质，水质达标率达到90%以上;对重点县区集中式饮用水水源地开展常规水质监测和考核，水质达标率达到100%。二是将氨氮列为水环境考核指标，汉丹江继续保持目前水质标准。渭河干流力争消灭劣Ⅴ类水质或V类水质断面由现在的69．2%降低到40%以下，入黄断面以主要污染物(COD、高锰酸盐指数)考核应稳定达到Ⅳ类标准。环境空气方面，以设区市为重点，在继续考核Ⅱ级空气天数时(300天以上)，增加可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮浓度达标率考核指标。在生态和农村环保方面，重点启动秦岭国家级生态功能区保护建设。受保护国土面积较2010年有所增加，国家级自然保护区规范化建设比例达到50%以上。启动农村清洁家园、清洁田园、清洁水源建设，环境问题突出的村镇基本得到治理，农村环境污染加剧的趋势得到初步遏制。

污染防治:设区城市污水集中处理率(二级)达到90%以上，均应有除磷脱氮工艺，中水回用率达到20%左右。县(市、区)和107个重点镇城镇污水集中处理率(二级)达到80%以上，中水回用率达到10%左右，污水处理厂负荷率达到80%以上。全面建成危险废物和医疗废物集中处置设施，且负荷率不低于90%。县城及以上城镇全部建成生活垃圾无害化处理设施。工业固体废物综合利用率达到60%或安全处置率达到90%。重点工业污染源稳定达标率达到90%以上。

环境监管能力:按照“做精省级、做强市级、壮大县级”的原则，基本完成全省环境监测、监察、辐射管理机构的达标建设工作。健全并完善全省重点污染源在线监控系统、环境空气、地表水、辐射环境自动监测和预警应急监控系统。显著提高环境突发事件应对能力，系统提升环境执法水平，初步形成与新时期环境保护任务需求相匹配的环境监管能力体系。

为了确保规划实施的可操作性，省环保厅决定在编制陕西环境保护第十二个五年规划的同时，组织编制总量控制、污染防治、固废控制、农村环保、科技产业、能力建设和人才保障等七个专项规划，构成陕西省环境保护规划体系。

(四)“十二五”环保工作的主要措施

“十二五”期间，环保工作面临着环境质量改善难度大、污染物总量控制压力大、环境监管能力不适应等问题。全省环保工作将以三个“确保”为核心，在继续采取总量核查、目标责任书、流域规划评估、严格落实地方政府环境保护责任等措施的基础上，着力做好以下五个方面的工作。

一是全力推进治污设施建设。加快现有污水处理厂污泥处理、管网建设、除磷脱氮工艺和中水回用设施建设，提高运行效率和负荷。全力推进全省107个重点镇和汉丹江流域县城污水处理厂的建设和运行，确保设区城市污水集中处理率(二级)达到90%以上，中水回用率达到20%左右。县(市、区)和107个重点镇级城镇污水集中处理率(二级)达到80%以上，中水回用率达到10%左右。现有规模以上的火电机组有场地条件的全面开展脱硝设施建设，脱硝率不得低于70%，无场地条件的采用低氮燃烧技术。

二是强力提升污染防治水平。完成全省规模化养殖场和养殖小区污水处理设施建设，保证削减率不低于70%。现有主要非电行业建设脱硫、脱硝设施，综合脱硫效率不低于90%，脱硝率不低于70%。全面完成气化陕西工程，发展热电联产和集中供热工程。全力推进全省所有县城(市、区)和工业园区实行一个热源供热，并同步建设脱硫、脱硝设施，综合脱硫效率不低于90%，脱硝率不低于70%。

三是加大产业结构调整力度。继续淘汰落后产能，关闭除利用煤矸石的循环流化床锅炉外的所有10万千瓦以下小火电机组和所有水泥机立窑。建立退出企业补偿机制，实施更严格的地方排放标准，加大“高污染、高耗能，低水平”行业(如造纸企业)的淘汰力度，大幅降低污染负荷。加速淘汰黄标车，在重点城市推广国Ⅳ标准汽油，确保“十二五”新增机动车执行国Ⅳ标准。

四是建立环境监管长效机制。建立和完善先进的监测预警、执法监督和环境管理支撑三大体系。实现环境监管能力建设由常规达标向全面达标、由注重硬件向全面提升、由齐头并进向重点扶优的三个转变。严格环境准入，严抓环评审批。所有新建工业项目必须采取国际领先、国内一流的生产工艺和治污措施。建立工业行业污染治理设施建设标准、设计规范和技术管理体系。抓好现有规模以上的火电机组脱硫设施的稳定运行，将综合脱硫效率由80%提高到90%。安装循环流化床锅炉脱硫监控设备，不断加强环境监管。制定和完善有利于环境保护的税费政策和金融政策，用经济杠杆推动污染减排。

五是继续强化环保投融资力度。经测算，通过以上主要措施，全省环保投入将达到2000亿左右，约占GDP的3%，基本可完成“十二五”四项污染物削减10%的目标任务，实现环境质量宏观层面的持续好转。

目前，规划编制工作总体进展顺利。7个专项规划承担部门本月底可以基本完成编制任务，届时，省环保厅将组织专家、学者和环保专业人士逐个进行评估。环保总体规划大纲及规划指标已经基本确定，2010年8月底前可以同省发改委、环保部进行初步对接。总体规划预计年底编制完成。

(2010年7月24日在全省上半年环保工作会议上的发言)