现代大学管理呼唤教育职员专业化_大学教育职员制度

现代大学管理呼唤教育职员专业化_大学教育职员制度

5　大学管理人员职业合理定位与教育职员制度建构——理论分析与理想制度模型建构

如前所述，中国大学管理人员传统身份定位已经遭遇现代困境，面临保障制度缺失的危机，迫切需要对其进行合理定位，进而建构新的制度予以保障。这也是当前中国高校教育职员制度改革的两大任务：一是要重新界定、调整和转换新条件下大学管理人员的合理定位；二是要探索和重构新形势下大学管理人员制度的目标模式。遵循大学管理人员职业发展的规律，借鉴国外经验，我国大学管理人员的合理职业定位，就是去行政化、去学术化，走向专业化；在管理制度建设方面，要以人力资源管理理论为依据，建立与专业大学管理人员相适应的管理制度，为大学管理人员专业化定位作保障。

5．1　中国大学管理人员职业的重新定位：教育职员

大学教育职员是大学教育职员制度的核心概念。所谓大学教育职员，是指在现代市场经济条件下，由大学组织而非行政部门自主遵循有关法律获得录用，具有专门职业身份，区别于教师或者公务员等其他职业身份，以服务教学科研为职责的专业大学管理人员。因此，“大学教育职员”这个概念的上述界定，从理论上明确区分了“大学教育职员”与传统“干部”之间的界限，以及“大学教育职员”与“政府公务员”、“大学教师”、“企业管理人员”之间的界限，并概括和揭示了“大学教育职员”的地位、性质、目标、行为方式等基本内涵，反映了在现代社会经济条件下中国社会各类职业的分化。对大学管理人员实行教育职员制度，是根据高等学校的管理人员特点做出的制度选择。实行教育职员制度有利于加强管理人员建设，促进管理人员努力提高思想政治觉悟和业务管理水平，有利于推进人事制度改革，提升大学管理水平。大学管理人员既不是专业技术人员或者教师，也不是国家公务员，因而应当采取适合其特点的使用制度。

1998年颁布实施的高等教育法明确规定，大学管理人员实行教育职员制度，这实际上是对中国大学管理人员职业的重新定位。关于教育职员的范围，依据教育行政主管部门的权威解释，[1]大学教育职员主要是指在大学中从事行政管理的人员，以及从事思想政治工作、党务工作和工会共青团工作的专职人员。中国大学中，除教师外，还有实验、工程、图书等与教育教学活动直接关联的教学辅助人员和会计、卫生等其他专业技术人员。教学辅助人员也属于专业技术人员的范畴。(www.guayunfan.com)

教育职员是从党政机关人员、学术职业人员分离出来的一种新的职业，或者说是一种专业。那么，教育职员这种新职业身份的内涵和特点是怎样的呢？

5．1．1　教育职员是一种职业

职业定位是指某一职业在社会职业中的位置及其状态，换句话说，就是指某一职业是依附于其他职业还是一种独立的职业。从逻辑上来看，讨论大学管理人员的职业定位首先要承认这样一个前提：大学管理人员是一种职业。如果大学管理人员的工作不能构成一种职业，大学管理人员职业定位及其制度保障的研究也就失去了逻辑起点。

大学教师是一种职业，并无异议，并且近年来关于教师专业化的研究也是非常多。那么，大学管理人员呢？中国社会科学院于1999年曾进行过“21世纪中国职业声望与市民价值取向”的社会调查，在所调查的69种社会职业中，与大学管理人员相关的有大学教授、企事业单位政工干部两种职业，却没有把大学管理人员列为一种专门职业。笔者在访谈大学管理人员的职业认同情况时，大部分管理人员认为所从事的工作是一个独立的职业，只是感到职业声望远不如大学教师高，表现在人们提及大学工作人员首先联想到的是大学教师而不是管理人员。

大学管理人员是一种职业，其依据是，大学管理人员的工作具备职业的所有特征。社会学中的职业概念是指个体在社会中赖以谋生的工作。社会学家休斯认为：现代人在人际对应的诸多角色中，以他的职业角色为主角色，是这个角色决定了他的生活形态、人生价值取向以及别人对他的评价。《中华人民共和国职业分类大典》对职业这一概念的界定是“从业人员为获取主要生活来源所从事的社会工作类别”。一项社会工作要成为一种职业需要具备以下五个特征：

（1）目的性。职业活动以获取报酬为目的。

（2）社会性。即职业是从业人员在特定生活环境中所从事的一种与其他社会成员相互关联、相互服务的社会活动。

（3）稳定性。即职业在一定历史时期内形成，并具有较长的生命周期。

（4）规范性。即职业活动必须符合国家法律和社会道德规范。

（5）群体性。即职业必须有一定的从业人数。

大学管理人员作为对于大学组织发展乃至社会发展具有重要作用的一个特殊群体，他们所从事的工作越来越引起人们的重视，如果用上述标准来衡量大学管理人员，毫无疑问其具备作为一种独立职业的所有特征。在国外大学中，管理人员也被认为是一个独立的职业。大学管理人员这一职业是大学发展的必然产物。任何一种职业都有其特殊的、区别于其他职业的特征。因此，教育职员的职业属性不同于教师，也不同于公务员以及其他组织的管理人员。

5．1．2　教育职员的职业特点

在当前中国高等教育改革不断深化的时期，大学管理人员职业呈现出专业化特点，单纯的“政治家”型或者“学者”型管理人员已经越来越不受大学组织成员的欢迎，正在向着专业化的大学管理人员职业身份发展，大学管理人员也由原来的处于组织中心的地位转向与教师平等的位置。过去的官员考核标准和教师考核标准都不适应现代大学管理人员的职业要求，需要改革。

（一）大学教育职员不同于传统的国家干部

干部是中国传统政治文化中一个特有的专有名词，在国人的语境中被赋予了特殊的政治含义。根据在市场经济条件下大学管理人员地位和身份、职能范围的重新界定，在中国传统的干部人事制度下所形成的许多所谓的大一统的“干部”，不具有上述教育职员的性质和特点，均应逐步转化为公务员、职业经理人、教师或其他专业技术人员，并逐渐建立和完善各自系列的专门管理制度。大学教育职员是去“政治化”了的大学管理人员。

（二）大学教育职员不同于政府公务员

中国公务员法规定，我国的公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。而大学教育职员不是行政编制，因而不属于国家公务员。一般来说，政府不应直接从事私人产品的生产经营活动，也不应直接从事准公共产品的生产经营活动，因此，政府公务员和大学管理人员的职责、功能就存在根本不同。就现在社会职业分工来看，在市场经济条件下和现代人事制度下，公务员以向社会提供公共服务为主要目标，而大学教育职员则应该以向大学教学科研提供服务为主要目标。大学教育职员是“去行政化”了的大学管理人员。

（三）大学教育职员不同于学术职业人员（大学教师和专门研究人员）

学术人员和管理人员行为特征的不同，与他们的工作性质有密切的关系。学术人员从事教学和科研等学术活动，这类工作具有很强的探索性和挑战性，独立性和自主性也很强，工作活动较少受到组织的计划、监督和控制，所以学术人员一般对工作比较满足，能够在工作中得到乐趣，并实现自身的价值。管理人员主要从事管理活动，这些活动大多比较单调，并且在工作中强调服从。他们的工作要服从组织总体的需要，受到上级的控制和监督，而且工作的成果更多地受到他人的制约。[2]作为学术职业人员，大学教师忠诚于学科。而大学管理人员作为大学这种学术组织中的非学术人员，忠诚于大学组织。伯顿·R．克拉克认为，“如果让学术工作者在学科和单位两者之间进行选择，他（她）一般都选择离开单位而不是学科。一个人离开他（她）的专业领域要比离开他所在的大学或学院代价高得多，因为一个人的高等教育层次越高，其专业在决定任务时的重要性越明显。”[3]大学管理和教学科研“是两个系列，对人的素质要求是完全不一样的。一个行政人员，如秘书，你不能要求，说他没当上科长就怎么样。他只做好秘书就合格了，就像打字员做好打字就可以了。”[4]大学教育职员是去“学术化”了的大学管理人员。

（四）大学教育职员不同于现代企业管理人员

企业是一种营利性的生产经营组织，而大学则是一种非营利性的社会公益机构，这是二者之间的本质区别。企业管理人员追求的是最大经济效益，而大学教育职员追求的是为教学科研提供服务，培养高素质人才，创造更多知识。大学作为一种非营利性机构，不得以营利为目的，但要追求成本最小化。而且所得利润也不得在管理层或雇员中进行分配，其业务范围内的经营收入基本上都是不纳税的，这在各个国家之间的规定略有不同。由此看来，我国在改革和发展过程中的一些做法和提法是有待商榷的。例如，近年来有些人提出“教育是一种产业”等说法，有待于进一步斟酌。笔者认为，江泽民同志在2000年关于教育问题的谈话中对教育的定位是非常准确的，即教育是“崇高的社会公益事业”。当然，也必须看到问题的另一面，即国外的科教文卫体等机构并不完全是非营利性机构。[5]在美国等一些西方国家，大学是非政府组织、非企业组织的第三部门，因此，大学管理人员既不是政府官员也不是企业管理人员，管理人员的专业化并使之区别于大学组织内部的学术职业群体，已经是整个大学管理人员阶层的普遍特点。

5．2　现代大学管理呼唤教育职员专业化

在论述教育职员为什么是一种专业之前，先比较一下职业和专业的区别。

5．2．1　职业与专业

（一）职业与专业的关系

引论中的概念界定部分已经述及，专业（profession）是职业（occupation）分化和发展的结果，是指需要专门知识和技能的职业。从社会分工、职业分类的角度来看，专业是指“一群人经过专门教育或训练，具有较高深的和独特的专门知识和技术，按照一定标准进行职业活动，从而解决人生和社会问题，促进社会进步并获得相应报酬待遇和社会地位的专门职业”。[6]可见，专业高于职业，职业不等于专业。某种职业要称得上专业，必须达到和符合专业的标准。美国社会学者哥林伍德（C．E．Greenwood）认为专业的构成因素是：①系统的知识体系；②专业的判断标准；③专业的道德及信条；④获得社区的认可；⑤一套专业的文化（专业态度、价值、理念、规范）。[7]

德国社会科学领域关于“专业”的界定包含以下几方面内容：①高度专门化及层进式的学科教育训练；②拥有共同的规范及伦理；③强调利他主义及服务公众的精神；④必须通过各种严格的考核及资格认证程序；⑤具有高度的社会声望；⑥高收入；⑦有固定的职业升迁模式或阶层；⑧独立专门的就业市场；⑨自主性。[8]教育社会学者班克斯（O．Banks）提出专业的主要特征是：①长期的专业训练；②明确的知识体系；③系统的伦理规范；④具有专业上的自主性；⑤服务重于报酬；⑥专业资格的限制。

从以上对职业和专业的概念比较来看，专业和职业是对职业的不同指称，我们通常所说的职业指的是一般性职业，即个体在社会中赖以谋生的工作；而专业是职业分化和发展的结果，是需要专门知识和技能的职业。笔者认为，职业是一个区间概念，其下限为一般职业，上限为专门职业，也就是我们说的专业化职业——专业。专业是职业发展的较高层次，当我们说某一职业为专业时，其实已经隐含了这一职业的独立性和专门性（如图5－1所示）。

（二）专业化

职业成为专业，需要经过一个“专业化”的过程。专业化是指一个普通的职业群体逐渐符合专业标准，成为专门职业并获得相应的专业地位的动态过程。

图5－1　职业的区间

5．2．2　教育职员作为一种专业：理论基础及现实合理性

随着社会的发展，越来越多的职业进入专业领域，专业化成为社会职业发展的重要趋势，专业性则成为衡量职业成熟度的重要指标。大学管理人员职业也不例外，只有提高大学管理人员的专业化水平，才能提高学校的管理水平和办学质量，才能提高大学管理人员职业的社会地位，才能满足社会变革和大学发展的需要。

（一）理论基础

大学管理人员专业化不仅是社会历史发展的必然，而且有其深刻的理论基础。笔者认为社会分工理论和高等教育大众化理论是当前我国大学管理人员专业化定位的直接理论基础。

（1）社会分工理论。社会分工是与人类社会进程相伴而产生的社会现象，被认为是推动社会发展的基础动力。分工现象很早就为社会学者所关注，早在2300多年前，柏拉图就在其《理想国》中谈到了社会分工。近代以来，亚当·斯密的《国民财富的性质及原因的研究》、马克思的《资本论》、埃米尔的《社会分工》等著作都从不同的层面对分工问题作了系统分析。分工是指在认识和实践活动中，众多劳动者从事各种不同而又互相联系的工作，是协作基础上社会劳动体系的专业划分方式与劳动力布局。协作是与分工相伴而生的重要范畴，它是指众多劳动者在同一生产过程或彼此相联系的不同生产过程中，按计划协同劳作的劳动形态，是集体劳动的重要特征。

分工是推动社会发展的基本动力，它对社会发展的作用主要体现在以下几个方面：一是提高劳动者技能及生产效率；二是推动生产过程的联合与统一，开辟新的生产领域，促进商品生产与商品交换；三是脑力劳动与体力劳动之间的分工，以及脑力劳动内部的不断分工，推动科学、文化的产生和发展；四是分工导致私有制产生、国家形成、阶级分化、社会形成，是阶级社会各种对抗性矛盾的根源。

涂尔干认为，分工在大多数社会领域里都产生了广泛影响。“政治、行政和司法领域的职能越来越呈现出专业化的趋势，对科学和艺术来说也是如此。我们的时代，早已不再是以哲学为唯一科学的时代了，它已经分解成了许许多多的专业学科，每个学科都有自己的目的、方法以及精神气质。”[9]按照劳动分工的观点，克拉克将大学组织结构分解成各种群体从事不同活动的集合。劳动分工就是任务的界定和委派。他认为大学作为从事学术活动的组织，“划分和组合学术活动的基本方式有两种：根据学科进行划分和组合以及根据院校划分和组合。工作单位，或单所高校，都是综合性组合体，它一方面把化学家、心理学家和历史学家这些不同的专家联系在一起，另一方面又将专家与非专家，教授、学生与行政管理人员联系在一起。”[10]

大学管理人员专业化，强调了大学管理工作也是专业和科学。现代大学是一个由不同组织和群体构成的复杂系统，其和谐运作需要管理人员的工作活动予以组织。因此，在大学内部人员劳动分工关系中，如何凸显大学管理人员劳动的特殊性，从而将他们的劳动与其他劳动（比如学术人员的学术活动）相区别。社会职业分工和人员的专业化，是现代市场体制的一个重要特征。要建立市场体制，就必须按照市场经济规律来改造中国传统的管理体制，就必须重新界定、划分和规范大学教育职员、教师、公务员、企业管理人员及其他职业群体的性质、目标、功能、职责、权力、利益、行为方式，实现分类管理，实现大学管理人员专业化，将不同职业岗位分开。只有这样，才能有效地收缩和转换大学教育职员的岗位职能，转换人事运行机制，理顺各方面的关系，实现大学管理人员管理制度的创新。

（2）高等教育大众化理论。关于大学管理人员的职业身份定位与大学组织规模的关系，美国著名教育社会学家、加州大学伯克利分校的马丁·特罗教授在其高等教育发展“三阶段理论”中有过论述。他以美国为样本，以欧洲（尤其是英国）为参照系，在对现代工业社会高等教育发展变化认真观察的基础上得出一个对高等教育发展模式的普遍性概括。特罗在《从大众向普及高等教育的转变》、《高等教育的扩展和转化》和《从精英向大众高等教育转变中的问题》三篇文章中对精英﹑大众和普及三个阶段的高等教育特征进行了深入分析，系统地阐述了高等教育发展过程中不同阶段大学管理人员的职业身份特征。根据马丁·特罗的理论，高等教育的毛入学率低于15%的属精英教育阶段，毛入学率大于15%小于50%的为大众化阶段，毛入学率大于50%的为普及化阶段。其实，这种入学率的增长，从一个侧面也反映出大学在规模和数量上的发展壮大。[11]在精英高等教育阶段，进入大学被视为少数人的特权，大学是为培养学术精英与统治阶层而设，校平均规模2000—3000人，是封闭的大学；在大众高等教育阶段进入大学被视为有资格者的权利，师生数达30000—40000人，大学的任务是培养更广泛的精英，包括所有技术和经济组织的领导阶层，重点是技术英才，大学与社会界限淡薄，是开放的大学；在普及高等教育阶段，进入大学被视为一种义务，为发达工业社会大多数人的生活做准备，大学规模不受限制，学校与社会界限消失，大学社会一体化。

特罗认为，在大学不同的发展阶段，大学管理人员的身份也各不相同。在精英高等教育阶段，高校一般由资深教授进行管理，因为这个阶段学生的家庭背景相对单一，与主流社会意识形态吻合，教授的学术声望很容易受到学生家庭和学生的认同。不具备这种资格的人很少有机会参与学校的决策活动。在大众化高等教育阶段，学校规模、学生人数大为增加，管理工作复杂且繁琐，加之学生及教师社会背景的多样性，高校的管理工作于是主要由职员来进行，教授的管理作用相对下降。到了高等教育普及化阶段，大学几乎完全社会化，开放性更强，这时各种类型的管理专家成了高校管理的主要力量。这些专家是受过专门管理教育和训练的人员，对各自的领域都有突出的理解和运作控制能力，适应了社会需要。[12]

按照这一逻辑推演，随着高等教育规模的逐渐扩大，大学管理这一职业的重要性不断增加，从一个处理学校简单事务的从属地位，转变成为一个独立职业，并继续向专业化职业发展。大学管理人员也从大学里面的“业余型”职业群体身份，向“专业型”身份过渡。

（二）大学教育职员专业化的现实合理性分析

（1）大学管理人员职业发展的趋向。从第2章对西方大学管理人员职业身份变迁的分析中可以看出，专业化是这一职业发展的必然趋势。在这里就不再赘述。从我们国家来看，在市场经济体制建立过程中，一个历史性的转变正在发生，那就是由传统的身份社会、级别社会向现代职业社会迈进（孙颜峰，1994）。在过去，我国的人事管理制度实际上是一种身份管理制度，而不是职业管理制度，例如整个社会人群被划分为干部、群众、固定工、临时工身份等，这些身份由国家政策赋予不同的社会地位，形成不同的利益群体，而且相互封闭，甚至世代相袭。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发育和发展，传统经济体制下形成的各种身份体系正在发生改变。其存在的基础也在发生动摇或已经瓦解。[13]现代大学发展的新形势必将对大学管理人员及其知识结构提出新的要求。其他职业人员在得到进一步的特殊训练和实践锻炼之前，是不可能有效地行使大学管理这一重要职能的。邓小平指出：“今后的干部选择，特别要重视专业知识。我们长期没有重视，现在再不特别重视，就不可能进行现代化建设。”[14]这里所说的专业知识，其核心应该是和大学管理岗位相匹配的专门知识，而不是物理、数学等这一类的专业知识。另外，任用其他学科的优秀学术人才来取代大学管理相关专业，不仅会出现以偏概全的管理失误，而且也是对稀有的学术人才资源的一种浪费。这不单是管理人员的错位，也是学术人员的错位。所以，大学管理人员队伍专业化是对“接近内行”的传统大学管理人员的一种超越。但是也应当看到，大学管理专业是一门新兴的高度综合的边缘学科，涉及高等教育学、管理学、哲学、政治学、经济学、知识产权、管理工程、行为科学、人力资源管理、系统论、信息论、控制论、协同论等学科门类，而且这一学科还处于快速生长的阶段，需要一个发展成熟的过程。目前最可行的是将一些有其他学科背景的、有志于大学管理工作的人员进行高等教育管理有关学科的训练，加快现有大学管理人员队伍的专业化进程。

（2）国家相关政策和法规的专业化导向。中共第十四次代表大会明确提出了干部分类管理体制改革的要求，中共十六大又进一步提出要“深化干部人事制度改革”，“形成优秀人才脱颖而出和人尽其才的良好环境”，“探索和完善党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度”，“坚持教育创新，深化改革，提高教育质量和管理水平”。从某种意义上说，“国家干部”的分类就是一个职业重新分类的代名词，没有职业的独立化和专业化，也就没有分类管理的必要。2001年教育部制定的《全国教育干部培训“十五”规划》在指导思想部分明确提出：“以建设高素质、专业化教育干部队伍和为深化教育改革全面推进素质教育服务为目标，以改革创新为动力，以健全培训制度和提高培训质量为主线，以教育行政机关和各级各类学校主要领导干部为培训重点，逐步形成与教育事业发展相适应、符合干部成长规律的分层次、分类别、多形式、重实效、充满活力的教育干部培训新格局和新机制，努力培养造就一支具有较高政治理论素养和开拓创新精神，掌握现代科学文化和管理知识，懂教育、善管理，作风优良的高素质、专业化的教育干部队伍。”大学管理人员专业化定位被以政策的形式规定下来。

（3）大学改革发展对专业管理人员的诉求。改革开放以来，我国大学的改革发展对建设一支高素质的管理队伍提出了迫切要求。高等教育的快速发展要求大学管理人员提供具有针对性、多样性、专业性的管理服务。管理是一个专业这一命题，因为有现代管理学作为知识基础而无人怀疑。如一般管理职业一样，大学管理人员的管理对象主要是人、财、物。但是大学管理人员所面对的“人”主要是高层次的学术人才。此外，大学组织的“财”与“物”的管理也有与其他组织不同的特点。从事这一职业的人员，必须具有较高的专业知识水平和技能，熟稔高等教育规律和改革发展趋势，具备良好的服务意识和沟通意识。管理是科学，也是生产力。一流的大学必须要有一流的管理水平，管理水平的高低关系到教学科研水平的发展。大学内部管理迫切需要一支具有专业性大学行政管理知识，专门从事大学管理的专业化队伍。

大学管理体制改革的逐步推进和深化，对教育职员专业化的要求变得更加迫切。大学内部管理体制改革的目标就是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善大学教育职员制度，建立高素质的、专业化的大学管理人员队伍。通过开发人力资源，充分发挥管理人员的潜能，进而优化教育职员队伍的结构，逐步建立一支适应多方面需要的专业人才队伍。随着大学内部管理机构的精简，在保证大学管理部门正常运作的前提下，对每一个教育职员所担负的工作数量和质量都有更高的要求，这在客观上要求教育职员的业务素质和专业化水平伴随人员的精简而逐步提高。

新中国成立以来，我国大学的办学规模从总体上来说是不断增长的。1949年中华人民共和国成立时，中国有普通高等学校205所，本专科在校生数为11．65万人。1978年中国有普通高等学校598所，本专科在校生数为85．63万人。改革开放以来，中国大学规模保持持续扩大。至1998年中国有普通高等学校1022所，本专科在校生数为623．1万人。自1949年至1978年再至1998年，中国高等教育规模有较大程度的发展。1978年普通高等学校招生数约为40万人，1998年达到108．4万人，平均年增长率为6．11%。1978年普通高等学校在校生数约为85万人，1998年达到623．1万人，平均年增长率为7．41%。据统计，1997年中国普通高等教育和成人高等教育本专科在校生数约占适龄人口的7．6%。根据教育部发展规划司重新修订的统计口径和毛入学率的计算方法，1997年中国高等教育毛入学率为9．1%。1999年，这一指标达到11．5%。特别是1998年大学扩招以来，大学的在校生规模翻了几倍，详见表5－1。

表5－1　1998—2001年高等学校在校生规模情况　单位：万人

续表

资料来源：1998—2000年数据摘自相应年份《中国教育事业统计年鉴》；2001年数据来自教育部计划发展司《2001年中国教育事业统计分析》。[15]

虽然我国大学的组织规模一直处于增长之中，但是在20世纪90年代后期以前，高等教育规模和毛入学率相对于其他国家来说仍然非常低。1995年，世界上高等教育毛入学率[16]超过35%的国家为29个，加拿大、美国、澳大利亚、芬兰、新西兰、挪威和韩国7个国家超过了50%，[17]美国高等教育毛入学率更是超过了80%。[18]进入20世纪90年代，特别是1998年以来，我国高等教育规模发展迅速，普通高等学校招生人数由1988年的108．4万人增加至2004年的447．3万人，如图5－2所示。2000年以来，我国高等教育的毛入学率以每年平均两个百分点的速度增加；2002年中国高等教育毛入学率首次超过15%，进入了高等教育大众化发展阶段；2003年达到17%；2004年，中国各类高等教育在学人数达到2025万人，是2000年1230万人的1．65倍；高等教育毛入学率达到19%，是2000年12．5%的1．52倍。全国普通大学统一招生考试的录取率从2000年的54%提高到62%（有不少省、市、自治区已经超过70%）。[19]2003年上海的高等教育毛入学率为53%，北京为52%，上海和北京由此成为在全国率先进入高等教育普及化阶段的城市。[20]2004年上海的高等教育毛入学率为55%，位居全国第一；第二位的是北京，为53%。

图5－2　1998—2004年中国普通高校招生人数与毛入学率

资料来源：图片引自经济体制综合改革司子站。

截至2005年底，我国高等教育毛入学率也已经达到21%，在校生数为2100万人，居世界第一位。[21]国家计划未来的“十一五”期间，高等教育毛入学率将达到25%左右。[22]

上述数据表明，中国大学目前规模有了跨越式发展，毛入学率也达到了大众化水平，因此，大学组织的变化和高等教育规模的扩展都要求大学管理人员职业向专业化方向发展。

管理效率低下一直是我国大学内部管理的一大弊病，传统管理人员的专业素质低下是其中一个重要的原因。大学管理的有效和高效取决于大学管理人员，主要是教育职员的知识和智慧。要想使大学内部管理有效且高效，首先要求参与大学内部管理的全体教育职员具有现代化知识和应对知识经济时代变化的能力。他们管理活动的主要依据不是凭借经验，而是运用知识经济时代的思维，用新的眼光和谋略，用专业化的方法和技术手段来开展大学管理工作。因此，知识经济时代的大学管理呼唤凭知识和智慧进行高度专业化的大学管理，或是“知识化管理”。

（4）大学管理人员自我发展的需要。在计划经济条件下，大学管理人员作为一种专业并没有被清晰而具体地认识到，甚至被格式化为党政机关管理人员或者教师职业。有论者认为由于中国大学的教育职员“一直没有被看成专门的职业”，从而导致“由于没有经过专业培训，缺少政治学、经济学、管理学等方面的知识，常常习惯性地以一种学术的思维、实验室的思维来管理学校”。[23]大学内部其他管理人员也是如此，被行政格式化的大学管理人员也常常以一种政治思维、行政思维来管理大学，大学管理人员在管理学校过程中经常遭遇到困惑。特别是近年来，随着大学的改革发展，大学管理人员承担的任务非常繁重，但比较而言，管理人员总体素质还比较薄弱，大学管理水平需要进一步提高。林春拓认为，[24]长期以来对大学管理人员的专业性质、专业归属等问题模糊不清，致使大学管理人员的优势难以全面发挥，这是影响大学改革与发展的一个不容忽视的问题。大学发展和现代大学制度的建立对大学管理人员的素质和能力提出了新的要求，管理人员要想在大学管理工作中有所创新，取得成绩，必须使自己成为大学管理职业的专家。而专业化程度高低的重要标志就是专业水平高低。大学管理人员专业化更能表明大学管理人员的职业特征，在大学管理人员职业成为专门职业并获得相应专业地位的动态过程中，巩固和加强了大学管理人员的职业地位。

（5）高等教育管理学科发展为大学管理人员专业化奠定了知识基础。随着高等教育管理体制的不断发展变化，人们逐渐认识到大学组织的管理同企业管理以及一般意义上的政府公共行政管理有很大不同，需要有一套独特的学科体系。现实中存在的问题促使人们重新思考大学管理人员的专业化问题。在学科组织建设方面，1984年成立了中国高等教育管理研究会，高等教育管理研究者有了自己专门的学术团体和学术交流圈。2007年又正式成立了中国院校研究专业委员会，更加关注大学管理的应用性研究和交流。目前，不仅有全国的高等教育管理研究会，还有地区性的高等教育管理研究会或高校管理研究会，研究会下又建立了学科专业委员会，影响不断增强，力量不断壮大。就学术期刊而言，高等教育类、教育类、经济和管理类期刊都有大学管理方面的学术成果和论文发表，相关著作的出版渠道也相对畅通，出版了一批具有较高学术品位的高等教育管理学著作。继夏书章、李冀、王亚朴、于北辰、朱九思、刘文修等专家学者出版的我国第一批高等教育管理开山之作后，关于高等教育管理的著作和译作层出不穷。一部分大学或者在高等教育研究室、所的基础上，或者依托高等教育学专业和管理学专业，开设了大学管理相关专业，现在已陆续培养出了一批硕士、博士，招生数量这几年也在稳步增长。目前我国已经拥有了一批高等教育管理方向的教授和数十个教育与经济管理硕士点和博士点，在国外已经发展起来的高等教育博士专业学位（Edd）近几年也已经引起了国内高等教育学界广泛关注，极有可能在未来几年里出现在我国的专业学位目录中。这一切，成为大学管理人员专业化生长的土壤。

（三）大学教育职员的专业素质

长期以来，人们存在着这样一种认识误区，即认为大学管理人员没有专长和专业，是“万金油”干部，也不是一个独立的职业，只要符合政治标准，口才好、会处理关系，任何人都可以成为大学管理人员，而不论其文化素质，有无管理专业的学历或专长，什么人都可以安排到大学管理岗位上，究其原因就是没有将大学管理作为一个专业领域。我们国家实行的大学管理人员制度一直是干部人事制度，即大学管理人员实行委任制，有行政级别，并纳入党政部门工作人员的管理系列；或者评职称，纳入专业技术人员的管理系列。管理人员待遇既不与管理绩效联系，也不与业务技能挂钩。这样做的后果是，许多大学管理人员缺乏创新能力和职业精神，专业管理能力不足，导致大学管理效率低下，人浮于事，机构臃肿，大学组织竞争能力欠缺。显然，这种状况根本不能适应建立现代大学制度的需要。大学教育职员是专业管理人员。大学管理人员要成为一种专业，就“需要有明确的知识基础，并且这些知识要对高校管理实践具有指导意义”。[25]

关于大学教育职员的专业素质，也就是专业大学管理人员的素质，归纳起来主要包括三个方面：①思想品德素质；②专业知识素质；③能力素质。其中，专业知识素质分为两大类：一类是“通才型”，即大学管理人员专业知识应该包括政治理论知识、一般科学文化知识、教育科学理论知识、计算机外语知识、学科专业知识、管理学知识、国家政策管理知识。另一类是“专才型”，即大学管理人员的专业标准就是掌握和运用专门的管理知识与管理技能，包括管理学、管理心理学、管理经济学、社会学、统筹学等学科知识，服务的理念和管理伦理道德。

2001年教育部制定的《全国教育干部培训“十五”规划》中关于教育干部的专业知识与能力的培训内容包括：社会主义市场经济理论、精神文明和法制建设理论；现代教育科学理论，特别是现代教育管理知识和教育政策法规；计算机及其他履行岗位职责必备的知识和技能。并且专门强调理论知识与研究解决实际问题的结合，研究讨论教育改革和发展中的重点和难点问题。此外，还包括科技、历史、文学艺术等方面的基本知识，这方面的知识用以开阔视野、陶冶情操，全面提高自身综合素质。[26]

对于中国大学来说，作为专业大学管理人员的教育职员还是个崭新的命题。专业大学管理人员，至少应该包括三个层面的含义：①经由专门训练掌握高等教育基本规律，具备一定的管理知识，具有从事大学管理职业技能并获得认证资格的专业人才。②在市场经济条件下，大学管理人员已不再是行政委任的一种行政职务，而是一种受聘于人才市场的职业。具体来说，是指专业人才或有志于从事大学管理职业者，可以依据其相应的任职资格条件，通过人才市场获取管理人员职业；大学可以通过人才市场招聘到符合任职条件的管理人员；应聘的管理人员则按照聘任合同规定的职责要求，凭借专业能力履行有关管理职责。③大学管理人员负有明确的职业使命和工作职责，履行具体的大学管理职能。

因此，大学教育职员的专业知识基础至少应该包括：管理学、高等教育学、高等教育管理学、大学组织管理学、教育经济学、心理学、院校研究，以及和大学管理具体业务相关的学科知识，目前我国这方面的学科还非常欠缺，需要加强相关学科建设，以适应大学管理人员专业化要求。

5．2．3　大学管理人员专业化的要求

“专业化”可以从广义和狭义两个角度来理解。从广义上讲，专业化既包含了经过专业教育和培训等建设符合专门职业要求的人才队伍的过程，又包含了所有与专业化人才建设相关的体制、制度、政策等的建立与完善。大学管理人员专业化，就是要使专职的管理人员逐步推动大学内部各级、各类管理部门的专业化管理，一方面要建立职业管理人员的专业化管理体系，如推行科学管理、建立法制管理结构、健全规范管理系统等；另一方面要培养专业化大学管理人员。从狭义上讲，特指大学管理人员建设的“专业化”目标，包含身份的独立性、职业的专门化、职位和福利的稳定化、知识与能力的专业化等丰富内容。大学教育职员作为专业管理人员，必须精于大学管理，使自己成为专业的管理人才，作为专业管理人员的大学教育职员包括三个含义：其一，大学教育职员从事的活动是一门科学性、专业性很强的社会职业，不同职位的管理人员应当具备不同专业知识和能力要求。首先，要求大学教育职员应当是大学各种业务管理方面的骨干、权威、专家，即所谓的“专才”；其次，要求大学管理人员还应当是掌握高等教育规律的专家、大学管理工作的内行，即所谓的“通才”，后者对于大学高级管理人员尤为重要。其二，具有大学教育职员资格的专业化人员，视大学管理工作为职业生命，从事这一职业不仅仅为追求物质利益的满足，更重要的是体现一种职业文化和精神，并以此激发自身的创造潜能和献身精神。其三，大学教育职员有其专业化的职业体系和行为规范，其职业标准和成就获得社会普遍认同，具有从事大学管理工作的良好职业信度。总体来说，教育职员职业的专业化定位有以下特点：

（一）专职化

教育职员是专门从事大学管理工作的职业人员，即教育职员身份的独立性。专职化就是指大学管理人员要成为职能专门化和具有独立身份的职业群体。职能专门化要求大学管理人员的职责、任务和权力，无论以直接或间接的形式，都是专门的大学管理职能。身份独立，意味着从事大学管理工作是一种独立的专门职业，他们将依法行使权利、承担义务，依法享有报酬和福利待遇等。这要求教育职员必须具备大学管理方面的基本知识和能力，要了解大学管理的历史、现状和发展趋势，把握其中的客观规律，能综合运用法律的、经济的和行政的手段来完成本职工作。专职化就是要求大学管理人员必须将大学管理作为自己的唯一职业，不得从事第二职业，以保证集中精力、全身心地做好大学管理工作。对于从教学科研岗位上抽调或选拔的一些专业技术人员，有志于从事大学管理工作者，应该从学术工作中摆脱出来，专职做好大学管理工作。当前对大学管理人员的任用仍沿袭传统选任方式和专业技术职务、管理职务“双肩挑”的管理人才模式，影响了大学管理现代化、科学化、规范化的进程，导致大学管理相对滞后。

（二）专业化

是知识和技能上的专业化，即教育职员应当是其从事的大学内部某一专业管理领域或者综合管理领域业务方面的骨干、精英和专家，具备与本职管理工作相匹配的专业知识和专业能力，能够“干一行，精一行”，成为本领域业务方面的专家和精英，即所谓的“专才”。专业化是社会分工的结果，是效率的源泉。关于这一点，亚当·斯密早已有了清晰的论述。既然职业是基于不同行业及职位的划分，那么不同行业就会有不同的行业要求，不同职位也会有不同的任职资格要求。因此，专业化就是建立在这种“术业有专攻”的基础上，要求人们要有完成工作所必须具有的专业知识和职业技能，不仅要求胜任工作，而且能够建设性地开展工作，它是专业化和非专业化的一个基本标志。

职业上的专门化是业务上的专业化的前提和基础，但要真正达到业务上的专业化，这需要长时间的经验积累，更需要制度建设上的保证和促进，达到以制度选人、育人的目的，造就一支高素质、专职化、专业化的教育职员队伍。专业化的核心是具备专业素质，专业素质就是指大学管理人员必须具备胜任大学管理所具有的知识和技能。离开专门知识和技能就谈不上专业化。由于大学是学术性组织，其组织成员的学历层次和职称层次的构成高于其他部门和行业，并且还承担着创造知识、保存知识、传承知识的历史使命。管理人员工作对象的学术性、复杂性以及高等教育改革和发展所面临的艰巨任务，加之知识经济时代对大学管理工作的挑战，迫切要求大学管理的科学化和现代化，也对大学管理人员的专业素质提出了更高的要求。

（三）制度化

专业化必须靠制度来保证，就是说专业化离不开制度化。制度化是指大学管理人员专业化必须依靠完善的制度来保证。因此，制度化是专业化的一个重要条件。这不仅是国内外大学管理人员建设经验的总结，也反映了专业化大学管理人员职业持续健康发展的客观要求。教育职员作为专业大学管理人员，不仅要精通管理知识和技能，熟悉高等教育规律和大学管理工作的特点，而且要懂经济、通法律，能自觉地运用先进理论进行科学管理。专业素质的形成必须以教育和培训为保证。因此，要建立和实施大学管理人员岗位培训和持证上岗制度，制定和执行大学管理人员任职资格标准，建立科学的考核评价制度。我国于1998年颁布《中华人民共和国高等教育法》后，2000年教育部颁布的《高校职员制度暂行规定》提出了对大学管理人员实行职员聘任制，建立和实施管理人员岗位培训和持证上岗的制度等政策要求。从实践效果来看，该规定距离制度化的要求尚有很大的差距，应该参照《中华人民共和国教师法》或《国家公务员法》等，对大学管理人员的职位分类、任职条件、准入资格、专业学历、职级待遇、培训考核、竞聘上岗、晋级、奖惩、辞职辞退等问题提出法律规定和制度保障，以明确大学管理人员的职责、任务和权利，并依法行使权利承担义务，依法享有报酬和多种福利待遇等，加快专业化大学管理人员建设的步伐，并逐步实现我国高素质、专业化大学管理人员建设的可持续发展，这在下面将进行专门论述。

以上我们分析了“大学教育职员”与中国传统的“国家干部”、公务员、大学学术人员、企业管理人员之间的区别。事实上，大学内部各类教育职员具有不同的性质和特点，其专业化也具有多元性，所以大学教育职员本身是一个较为复杂的概念。界定大学教育职员、给大学管理人员以合理身份定位的目的在于分离各种职业群体，从而重构大学教育职员和国家公务员、大学教师、企业管理人员及其他各类社会职业群体之间的责、权、利关系，推动教育职员职业的专业化发展。通过以上分析，我们可以对大学教育职员下这样的定义，即：大学教育职员是指通过大学管理相关专业教育（包括学历教育和非学历教育）培养或培训的具有大学组织管理学以及相关学科的专业知识与技能，遵循大学管理原则，在大学各级管理部门中从事大学各类管理工作的专业人员。

对于中国大学来说，大学管理人员职业身份的调整，事实上也意味着大学内部权力结构的调整或再分配。大学管理人员在大学组织中的重要性，并不在于其职位高低、人员多寡、权力大小。事实上最重要的是要准确定位其职业特性，做其该做的事情：提高组织效率、辅助学术人员实现大学组织的目标。因此，今天的大学管理人员，在素质方面应该走向专业化，在职业伦理方面应该走向服务性。大学中的管理人员，如果真正改变成服务性的教育职员，而不是传统的“官员”或者“教师”，而管理人员也能成为学术职业发展的协助者，那么，大学管理人员与学术人员之间的关系会更加融洽，相互之间也能更好地进行沟通，这无疑十分有利于大学组织的发展和大学目标的实现。

5．3　教育职员制度：专业大学管理人员的制度保障

教育职员是大学管理人员在新形势下的职业定位，教育职员是一种专门职业。如果说以上对大学管理人员职业定位的特征分析是在应然状态下所得出的结论，那么，大学管理人员所具有的这些特征就应当成为当前教育职员制度改革所追求的目标。事实上，大学管理人员这种职业定位的确立以及专业教育职员的形成并非改一下称谓就能达到的，还需要专门的制度予以保障和支撑。因此，构建一种新的大学管理人员管理制度势在必行。教育职员制度就是适应大学管理人员专业化定位的新的制度安排，是一项重大的人事管理制度创新。那么，什么是教育职员制度？因为教育职员是专业大学管理人员，顾名思义，教育职员制度就是关于专业大学管理人员的管理制度。

5．3．1　教育职员制度：一种现代人事管理制度

（一）人事管理及其制度构件

（1）关于人事管理的概念。人事管理是以“人”为中心。如果能够清楚地认识组织中的“人”，给其以合理定位，通过适当的管理方式解决组织中“人”的问题，其他问题就会迎刃而解。陆国泰认为，“人事”一词，指的是人与所做的事之间的关系。[27]人事关系包括多方面的内容：①一定数量的事要有相应数量的人去做。②人与事在结构上相适应，即“事”的种类和做“事”人的类型的关系，“事”有千万种，每一类事在性质、特点上都不相同，做“事”人也应包括多种类型。③人员的资格条件和他从事的具体事情的要求相适应，即每一件事对于人员资格的要求以及事与人的资格的关系。各种“事”由于具有特性、繁简、难易程度的不同，因而对人员资格的要求（包括受教育的程度、专业水平、专门技能、经历、心理特征及身体状况等）也不相同。

现代人事管理就是人力资源管理（human resource management）。它是对人力资源的取得、开发、保持和利用等方面所进行的计划、组织、指挥和控制的活动，是研究组织中人与人关系的调整、人与事的配合，以充分开发人力资源，挖掘人的潜力，调动人的积极性，提高工作效率，实现组织目标的理论、方法、工具和技术。所以也可把人力资源管理简称为人事管理。人事管理有广义和狭义之分。广义的人事管理重点包括三个方面：一是建立和谐、协调的人际关系（含激励、领导及群体内和群体间的人际关系和行为）；二是组织理论与组织设计（含工作设计、控制幅度和工作流程等）；三是人与事的恰当配合，使人尽其才、事得其人（含人力资源的开发、培训、报酬、保持等）。例如，格伦·斯塔尔（Glenn Stahl）认为，人事管理是对组织中人力资源的全部有关的管理活动。狭义的人事管理定义，只着重强调为人与事的恰当配合而进行的招聘、挑选、录用、调动、提升、培训、考核、奖惩、工资、福利等职能。例如，利昂·C．梅金森（Leon C．Megginson）认为，在所有的管理功能中，只要涉及对组织中的人力资源的招聘、选拔、录用、开发、使用、报酬及潜能的发挥等方面的规划和实施的活动，都称为人事管理或人力资源管理。理查德·P．卡尔霍恩（Richard P．Calhoon）认为，人事管理是从事获得、开发和保持有效的人力资源。日本的松下幸之助认为，人事管理就在于得人、知人和用人。[28]

（2）关于人事管理的内容。加里·德斯勒认为，人事管理（personnel management）和人力资源管理（human resource management，HRM）是指为了完成管理工作中涉及人或人事方面的任务所需要掌握的各种概念和技术。[29]它包括以下十个方面：①工作分析（确定每一位雇员所承担的工作的性质）；②制订人力需求计划并开展人员招募工作；③对求职者进行甄选；④引导并培训新雇员；⑤工资及薪金管理（如何给雇员支付报酬）；⑥奖金和福利的提供；⑦工作绩效评价；⑧沟通（面谈、建议与训导）；⑨培训与开发；⑩培养雇员的献身精神。大多数学者主张，人事管理的范围应包含以下几个方面：组织设计和组织发展与变革；工作分析与任职人员的条件；人员的计划与管理；人员的招聘、考试、挑选、录用；工作绩效的考核与评价；工作职务的调动与提升；人员的教育、培训和开发；激励和奖惩发挥作用；协调和处理劳资关系；工资薪金和福利；职业安全与卫生；退休抚恤和保险；人事资料的建立和运用；人事机构与人事人员的设置及工作态度的规定等。总体来说，人事管理的内容可以概括为以下四个方面：[30]求才，也就是吸引和寻求优秀人才，通过招聘考试为之安排最合适的职务和职位；②用才，求得人才后，就应当合理地使用人才，要通过工作分析、职位分类、绩效考核、职位调动和提升，根据每个人的个性、性格、气质、能力的特点，扬长避短，充分发挥人才的优势，恰当地分配工作；③育才，人才往往还要通过教育培训进一步开发人才的潜力，发挥更大的作用；④留才，通过求才、用才、育才之后，还要珍惜人才，想方设法留住人才，建立良好的工作环境。这与激励奖惩、工资福利、职位的调任和提升、协调人际关系均有关。

综上所述，人事管理是指以从事社会劳动的人和有关的事的相互关系为对象，通过组织、协调、控制、监督等手段，谋求人与事以及共事人之间的相互适应，实现充分发挥人的潜能和取得最优绩效这一目标所进行的管理活动。

按照现代人力资源管理理论，大学教育职员管理也就是以职位分类为前提，通过选聘、使用、培育教育职员的一系列管理活动，使大学教育职员得到开发提升，促进大学组织的发展。

（3）人事管理制度的组成。制度是一个意义多元的概念。美国经济学家、诺贝尔奖获得者诺思（Douglass C．North）认为制度是“为确定人们的相互作用而制定设计的一些约束”。①简而言之，制度就是指规则、规范。大学教育职员制度就是一种具体的制度安排。从上面分析来看，人事管理制度是指有关人事管理的一系列规则，是一种正式的制度。人事管理制度的内容，也就是人事管理的任务主要包括选拔制度、激励制度、考核制度、培训制度等几个方面。按照人事管理制度的概念界定，可以看出完备的人事管理制度应该包括分类管理制度（职位分类制度）、任职资格制度、选拔任用制度、晋升和降职制度、考核制度、奖惩制度、工资制度、培训制度、退休退职制度等。以此类推，大学教育职员制度，就是一种大学管理人员人事管理制度，它是以“大学管理人员”为管理对象的人事制度安排，制度设计的目标是解决大学组织中管理人员的专业化问题，以此推动大学组织的发展。换句话说，大学教育职员制度，就是通过科学的制度设计来管理大学内部管理人员的活动，以提高效率，并实现管理人员、整个大学组织和社会三个方面的协调共处。因此，有效的大学教育职员制度可以说是增强大学发展动力的酵母。

（二）教育职员制度设计的理论基础：人力资源管理理论

人力资源理论将各种职业工作者都看作是一种人才资源，大学管理人员也是一种人力资源，因此，教育职员制度设计应该以人力资源管理理论为基础，教育职员制度就是对大学管理人员这种人力资源进行管理的一整套制度规范。前面曾提及，广义上的人力资源管理是指对员工的行为、态度以及绩效会产生影响的各种政策、管理实践以及制度的总称。

美国人力资源管理专家雷蒙德等人认为人力资源管理实践包括：①分析和设计工作（职位分析与设计）；②确定人力资源需要（人力资源规划）；③吸引潜在的员工（招募）；④挑选新员工（甄选）；⑤教育员工如何完成工作（培训与开发）；⑥为员工提供报酬（薪酬管理）；⑦对员工的工作绩效进行评价（绩效管理）；⑧创造一种积极的工作环境（员工关系）。这一整套人力资源流程最终的目标是提高组织的绩效和竞争力。[31]如图5－3所示。

图5－3　人力资源管理流程

另一位专家劳伦斯则将人力资源管理流程划分为六个部分：①人力资源规划。确定一个组织未来所需要的人员数量和类型。②工作分析。确定工作职责、工作要求（知识和能力）、最低资格要求（学历、证书和工作经验等）。③招聘和挑选。④培训和开发。⑤绩效评估。⑥确定薪金和津贴。此外，人力资源管理还涉及一些法律问题，如工作场所的安全问题、雇员的健康问题、劳动争议和纠纷问题等。[32]相应地，根据人力资源管理实践过程或流程的每一部分所建立起来的制度的总和也就是一套完整的人力资源管理制度。

5．3．2　教育职员制度的构件

依据上述人力资源管理流程，大学教育职员制度应包括教育职员分类制度、资格制度、聘任制度、培训制度、考核和监督制度、职务晋升制度、薪酬制度以及相关的工作保障制度等。教育职员制度的构件可以用图5－4表示。

大学教育职员制度是现代中国的一项基本的人事管理制度，它既不同于传统的干部人事管理制度、公务员制度，也不同于教师管理制度，更不能完全照搬外国大学的人事管理制度，而是符合中国国情，符合党管干部原则的有中国特色的新型大学管理人员制度。

图5－4　教育职员制度主要构件

（一）分类制度

分类制度是按照大学教育职员所从事管理工作的性质和特点不同，建立起来的各具特色的、适合自身特点的、科学的管理制度。现代人事管理的基本要求之一，就是管理的针对性和系统性。针对性就是根据不同人员从事的不同岗位的专业性质和特点，分门别类地进行有针对性的管理，以提高人事管理的有效性。系统性指的是各种类型的人员管理都要遵循一些共同的原则，使各种人员之间密切结合、紧密联系，而不是相互对立。这些原则包括竞争的原则、更新的原则、激励的原则、注重实绩的原则、民主监督的原则。[33]

分类制度的核心是职位分类制度，就是根据各种职位的业务工作性质、繁简、难易程度、责任大小及所需人员资格条件等因素，将它们分门别类和划分等级，以此作为选择合适人员和对人员进行分类管理的依据。职位分类是人事管理科学化的基础。其主要包括：①根据各个职位工作和性质不同，由宏观到微观地从横向上将全部职位划分为职门、职组、职系。②根据职位业务工作繁简、难易程度、责任大小及所需人员资格条件等因素，将业务工作性质相同的各个职系的职位分别从纵向上划分职级。③在各个职系的职位分别划分职级的基础上，仍然根据业务工作的繁简、难易程度、责任轻重及所需人员的资格条件等因素，对于不同职系进行比较评价，将繁简、难易程度和责任相同的职级划归为统一职等。统一职等的建立，为同一职业人群的人员的统一管理提供了依据。职位分类标准和规范即是职位分类的制度化表征。职门指的是业务工作大致相同的职位的集合体，比如大学内部管理人员和教师可以看做两个职门。职组就是在每一个“职门”中再划分成若干个职位性质不同的职位集合体，比如大学管理人员中的教学管理人员和财务管理人员就可以看作两个职组。最后是职系，即依据每一个职组中的各个职位业务工作的具体差别划分而成最小类。例如，可以将大学财务管理人员中的会计、出纳等看作职系。

（二）任职资格制度

如果说分类制度是为了“识事”，那么任职资格制度就是为了“知人”。大学管理人员本身的素质和能力，是其任职的唯一资格，也是被选拔任用的依据。管理学意义上的人的素质，是指人借助于自身生理条件在社会实践中形成的稳定的心理特征，一般包括思想道德素质、文化素质、专业素质、身心素质等，它通过工作质量来体现。人事管理所讲的能力，是指胜任职位要求的处理事务的本领。

（三）聘任制度

聘任制度是一种选拔任用制度。选拔任用制度的目的是运用恰当的用人标准做到人事相宜，组织好人与事的科学结合。人员选拔录用制度包括选任原则、标准和资格条件、录用的方法和程序以及选任工作的组织等。选聘标准有三种模式：①“通才”模式。即要求选聘人员具有广泛的基础知识，具有较高的综合素质和较强的灵活应变能力。只有某些专门的知识，无法适应某些大学管理人员职位的需要，尤其是高级管理人员。这一模式非常强调学历，特别注重综合素质较强的高学历人才。②“专才”模式。在选聘标准上注重专业性、实用性，主要考察候选者的专业知识和技能，强调个人某些方面的知识基础和专长，美国大学就十分注重管理职位所需要的专业知识和能力。在大学内部某些专业性较强的管理部门，比如财务、学生事务、心理咨询等部门，就要求有专门的学历证书或者工作经历，接受过专业学位教育。③综合模式。随着大学组织的发展，管理工作日益专业化、综合化和复杂化，对大学管理人员知识基础和素质能力提出了新的要求，在某些职位上，特别是高层管理人员，单纯的“通才”和“专才”标准都显得偏于一隅，难以适应大学管理的要求，于是要求管理人员具有综合素质。任用方式是指通过什么途径将人员安排在合适的岗位上。职位本身不仅决定了所需人员的资格，而且也决定了用什么方式来任用这些人员。任用制度主要包括以下几种：①选任制，即通过民主选举的方式来确定人员的任用。②委任制，指由上级主管部门直接指定下属工作人员的任用方式，这种方式是过去我国任用干部的主要方式。③考任制，是通过公开考试，以成绩为依据任用人员的方式，其特点是具有明确、统一的用人标准，可以进行平等竞争，其局限性在于考试成绩很难反映一个人的真正能力和特长。④聘任制，是指用人单位用合同的形式聘用工作人员，适用于专业人员的任用。

（四）考核制度

大学管理人员的考核，是学校对管理人员的工作或业务成绩的质量、数量及其能力、品行、学识、性格、健康等状况进行考察审核。考核以人为出发点，而职位评价是以事为出发点，主要针对被考核者的素质能力和工作表现两个方面进行考察，目的是为了评判受考核者是否称职。西方大学管理人员考核制度的内容强调考勤和考绩两个方面，并且强调考绩。日本大学职员主要考核办事能力，包括性格、适应力、服务性、办事能力等。我国大学管理人员一般规定考核内容包括四个方面：德、能、勤、绩。①德主要是指思想道德素质方面，包括政治思想素质、道德品质、工作作风。②能主要是指管理人员的业务水平和工作能力，即从事本职工作所需要的文化知识和专业技术，以及处理实际工作的能力。它包括：文化水平和专业知识；政策、业务水平；计划能力；写作能力；语言表达能力；分析判断能力；组织管理能力。其中，专业知识是“能”的突出方面之一，是现代大学管理不可或缺的要素。正如马克斯·韦伯在论述科层制时所说的：“官僚体制化的行政管理优越性的强大手段是专业知识。”[34]当然，他说的官僚体制化和我们通常理解的“官僚”意义不同。③勤主要是指管理人员的工作态度、勤奋精神和事业心。1979年中共中央组织部颁布的《关于实行干部考核制度的意见》的通知把“勤”界定为“工作态度和事业心，是否肯学肯钻，对业务精益求精，任劳任怨，勇于创新，充分发挥工作积极性”。其主要内容包括积极性、主动性、纪律性、协作性、出勤率五个方面。④绩是指工作中所取得的成绩，即管理人员所完成的本职工作的数量、质量、效率和效果。这既可以克服领导考评中的个人偏见问题，又可以减少管理人员队伍中的“南郭先生”。考核的形式有平时考核、年度考核、平时考核与定期考核相结合等几种方式。

（五）激励制度

激励制度包括晋升和降职制度、工资制度、职业保障制度等。人员晋升或降职的基本依据是本人的资格条件与其从事的职位要求是否相适应。资格条件高于职位要求的，晋升其职务；资格条件达不到职位要求的，降低其职务。从功能来看，晋升和降职制度也可以看作是一种激励制度。但激励制度不仅仅包括职务的升降，还应该包括工资制度、职业保障制度等。从心理学意义上来看，人们的基本需要包括物质需要和精神需要。相应的激励手段有经济激励和精神激励两种。经济激励包括工资、奖金和津贴；精神激励包括表彰和批评等。激励制度就是使人员激励手段规范化，调动人员做好工作的积极性。大学管理人员的专业发展需要外部动力，奖惩制度是促进大学管理人员专业水平提升的重要手段。

工资制度与考核制度一样，都是重要的激励手段，工资不仅是满足大学管理人员的物质生活需要的手段，而且是满足其被尊重和上进心的心理需要的基本途径之一。工资的多寡往往与职位和社会地位联系在一起。合理的工资制度可以满足大学管理人员的心理需求和发展需求，从而激励他们做好工作，提升自己的专业素质和技能，提高工作效率和服务水平。建立工资制度时要注意遵循以下基本原则：按劳付酬原则（即以管理人员付出的劳动数量和质量为主要依据，同时也要考虑年功积累贡献、受教育程度等因素）、比较平衡原则（为吸引优秀人才进入教育职员队伍，要保证教育职员工资水平与教师和公务员相当人员的工资水平大致持平，否则就会使得教育职员岗位缺乏吸引力）、同工同酬原则（即对于担任相同职务、处于同一职级的教育职员给予大致相同的工资待遇）等。

（六）培训制度

培训制度是现代人事管理制度的重要内容，是提高大学管理人员综合素质和能力，尤其是专业化和知识化水平的重要措施，是造就德才兼备的专业化人才的必要保证。培训制度一般包括培训目标、内容和方法。每个管理人员都有自己的职位、职责，学习掌握本职位的专业知识，是管理人员搞好本职工作的基本条件。由于历史原因，目前在职的我国大学管理人员，大部分都没有接受过大学行政管理等相关专业的教育，专业水平相对较低，还不能适应现代大学发展的需要。因此，大学管理人员的专业知识培训需求非常迫切。大学管理人员专业知识培训的主要内容包括：本职工作理论知识、技术知识和操作知识以及同本职工作相关的其他知识，涉及高等教育学、管理学、经济学、法学、政策学等内容。培训内容要随时间的推移和知识的发展不断更新、扩展。培训内容要坚持专业对口、学以致用；在方法上要灵活创新，但求有效；对不同职位、职级的大学管理人员，对其专业知识的需要和培训也要有所侧重。

现代的人事管理理论——人力资源管理理论起源于美国，因而美国大学的职员制度比较完备而且建立较早。此后，许多西方发达国家的大学都开始了现代职员制度的建设，比如日本国立大学法人化改革中的职员制度重构，为其建立法人化制度奠定了基础，也促进了大学组织的发展。

5．3．3　大学教育职员制度与管理人员专业化保障

专业化定位是大学管理人员人力资源管理和开发的必然结果。教育职员制度也是一种人力资源管理和开发制度，其对象专指大学管理人员这一人力资源。大学管理人力资源理论同样强调管理人员的资源性及其对大学战略目标的紧密关联性，它以人为中心，将教育职员视为最有价值的资源加以开发、利用和管理，从传统的控制监督的角度转向建立一个整合的教育职员人力资源规划、开发和运用系统，以协调大学内部管理组织，改善其竞争力，其最终目的是为了建设一支与大学管理目标和具体管理工作高度协调的高素质、专业化的大学教育职员队伍，并把他们配置到适当的工作岗位上，积极地发挥他们的主动性、积极性和创造性，从大学教育职员潜能的最大开发和现有能力最有效的利用方面来改进大学内部管理和逐步提高效率。

影响大学管理人员专业化的因素很多，但最直接、最重要的制约因素是管理制度。本书认为应该通过加强制度建设来保障和促进大学管理人员的专业化职业定位。建立大学教育职员制度，本身就是现代大学组织管理专业化发展的必然结果，符合时代发展的潮流。从全球范围看，由于科技进步和经济、文化的快速发展，大学事务的范围日益扩大，内容更加广泛，划分也更加详细，使大学内部管理的专业化得到前所未有的强化，各国大学管理人员制度共同的改革趋势是弱化业余化、强化专业化，积极采取措施，改革大学管理人员制度，加强教育职员的专业化建设。

其实，一套独立完整的人事管理制度，本身就是对某一职业的制度化保证，对于提高职业声誉和地位有重要作用。在上面列举的大学教育职员制度构件中，职位分类制度、任职资格制度、选拔任用制度、考核制度、激励制度（包括晋升和降职制度、奖惩制度、工资制度）、培训制度等与大学管理人员的专业化定位密切相关。其具体表现如下：

（一）职位分类制度有助于管理人员明确自己的职业定位，形成自己的专业身份意识

职位分类制度是大学管理人员专业化的基础和前提条件。管理效率不仅与大学管理人员个体的专业素质有关，而且与不同个体之间的组合也密切相关。要提高大学管理效率不仅要在提高教育职员个人素质上下工夫，而且还要做好这种排列组合，其基本原则是按职能进行严密的分工，实行专业化管理，专业和专业之间不重复、不交叉，让每个人都专心于他所从事的专业领域，对所管理的项目进行精深研究，以达到提高管理效率的目的。现代大学内部各管理机构的分工越来越细，并且专业化程度也越来越高。科学、系统的分类制度是教育职员制度专业化建设的最重要体现，主要包括横向的职系划分和纵向的职等、职级划分，它为教育职员的录用、考核、培训和合理的定编人员提供了科学依据。

（二）资格制度的核心是资格证书制度

职业资格证书制度是国家对各行各业从业人员规定的职业准入制度。它是在职业的专业化过程中出现的，要求从业人员经过严格系统的教育和培训获得能胜任工作的特殊知识和技能，获取职业资格证书以获得从业资格的一种职业管理制度。资格认证制度是职业专业化的基本特征，是国家对大学管理人员的基本要求，是有志从事大学管理的人士获得工作岗位的法定前提条件。资格认证不仅要考核应聘者的学历水平，还要考核思想政治表现、职业道德水平、专业知识水平、管理能力、身体条件和个性特征等。

（三）聘任制度是任用制度的一种

这种制度通过聘用合同规定所聘管理人员的任职年限、职责、权利、待遇要求。比较其他类型的任用制度，聘任制度更能激发管理人员的职业热情、责任感和紧迫感。前面谈到，聘任制度适合专业人员，因为专业工作只有专门的知识基础或者技术和业务专长的人才能承担，采用委任和选任方式往往很难任用到具有特殊专长的人才。聘任制度有两个重要特征：一是签订合同。合同根据有关职位的职责范围和完成任务的要求，明确被聘任者的责任、权利和义务。二是事先要对应聘者的资格进行审查，资格审查是聘任的重要环节。聘任制还可以和考试相结合。

（四）培训制度是大学管理人员专业化的重要组成部分

从人力资源管理角度来看，培训指的是组织为了方便员工学习与工作有关的能力而采取的有计划的活动。这些能力包括对成功完成工作至关重要的知识、技能或者行为。培训的目的在于让员工掌握培训计划所强调的那些知识、技能和行为，并且将知识、技能和行为应用到他们的日常工作活动之中。[35]培训一般包括初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训。科学、规范、制度化的教育职员培训制度是实现专业化建设的重要途径。大学管理人员的培训应该包括职前培训和在职（职后）培训两种基本形式。职前培训的职能是使从业者全面了解职业领域内容，掌握现代大学管理专门知识和技能，建立正确的职业观念。在职培训是提高大学管理人员专业素质的重要途径，参加培训是大学管理人员在自我专业发展意识指导下主动促进自身专业持续发展的有效方式。

加强对大学管理人员的教育培训是保障大学管理人员职业专业化的一个重要方面。必须承认，长期以来我国在大学管理人员的教育培训上处于一种盲目状态。各级教育主管部门办了许多学院，举办了许多培训班，但很少考虑用什么样的方式、内容来系统地培养造就大学管理人员。其中有些培训完全是党政干部式的，注重政治性，与专业大学管理工作无关或至少没有很大关系。

（五）考核和评估制度是促进大学管理人员专业发展的重要制度

哈罗德·孔茨和海因茨·韦里克认为：“差不多在所有的场合，不论是工作或消遣，都存在着某种形式的对表现的评价。而且，大多数人尤其是那些有能力的人，都想了解自己干得如何。”[36]这就需要对教育职员进行经常性的考核。考核具有激励功能，通过考核可以激励先进、鞭策后进，形成大学管理人员的竞争氛围和竞争意识，有利于提升管理人员的各项素质（包括专业素质），从而提高大学管理、服务工作的效率和质量。考核是以管理人员的工作目标和工作职责为依据，对其工作绩效进行评定。考核和监督有助于管理人员明确自己的优点和不足，及时调整自己的专业理念及专业行为，明确专业发展目标，以便不断提升自己的专业水准，促进自身专业发展，最终为学校发展服务。

（六）激励制度是大学管理人员专业发展的动力源

激励制度包括晋升制度、工资制度以及相关的工作保障制度。大学管理人员的专业发展需要有内在的动力。激励就是激发人的动机，使人有一股内在的动力，朝所期望的目标前进。在职业生涯中，职务或职级晋升是激励个体不断追求自我职业价值的有效方式。对于专业人员，追求专业领域内的专业水平认可，获取不断提升的专业地位与社会声誉，是激励专业人员自觉提高专业水准的动力源泉。合理的工资是激励管理人员专业发展与职业自我实现的一种激励制度。获得稳定而丰厚的经济收入是专业人员不断追求专业发展的基本物质保障。任何一个专业成熟度很高的职业都有相当高的经济回报作支持，只有这样才能吸引更多的优秀人才加入这个行业，只有这样才能促使从业人员不断地致力于提高专业水准，建立严格的职业伦理规范，从而提高其职业声誉和社会地位。长期以来，我国大学管理人员的工资待遇一般都执行国家行政人员或者教师专业技术职务工资标准。没有明确的专为大学管理人员设立的工资保障体系，专业能力、工作绩效不与工资挂钩，不利于调动大学管理人员工作的积极性，不利于大学管理人员主动、自觉地追求专业发展和提高专业水平。专业发展的最直接目标、科学合理的职级晋升制度是专业人员自我专业评定和组织评定的参照标准。激励体制还应包含各种福利、社会保障制度，具体表现为补充性工资福利（带薪休假制度）、保险福利（参加各类保险制度）、退休福利（职业生涯结束后的社会保障制度）和其他个人服务福利（如住房福利、度假福利等）。这些制度的建设，可以极大地激发管理人员的工作热情，解决他们的后顾之忧，使之能够将更多的精力投入自己的工作领域。

从上面分析中可以看出，职位分类制度、任职资格制度、选拔任用制度、考核制度、激励制度（包括晋升和降职制度、奖惩制度、工资制度）、培训制度等对于大学管理人员的专业化定位都发挥着不同的促进作用，其中任何一种管理制度的缺失或不健全，都会延缓甚至阻碍大学管理人员专业化的进程。因此，要想保障大学管理人员尽快地实现从非专业身份到专业职业身份的转型，必须尽快地建立健全大学管理人员的人事管理制度。那么，理想的教育职员制度应该是符合上述人力资源管理制度要求的一种制度安排，也是教育职员制度改革的追求目标。

【注释】

[1]中华人民共和国教育部研究室．中华人民共和国高等教育法释义．哈尔滨：黑龙江教育出版社，1998．136

[2]金顶兵．大学组织结构及其对行为模式的影响．北京大学博士学位论文，2002．79

[3]［美］伯顿·R．克拉克．高等教育系统．王承绪等译．杭州：杭州大学出版社，1994．35

[4]张维迎．大学的逻辑．北京：北京大学出版社，2004．107

[5]成思危．中国事业单位改革——模式选择与分类引导．北京：民主与建设出版社，2000．249

[6]刘捷．专业化：挑战21世纪的教师．北京：教育科学出版社，2002．50

[7]褚宏启，杨海燕．校长专业化及其制度保障．教育理论与实践，2002（11）

[8]Charles．E．McClelland．The German Experience of Professionalization：Modern Learned Professions and Their Organizations from the Early Nineteenth Century to the Hitler Era．Cambridge：Cambridge University Press，1991．14

[9]［法］涂尔干．社会分工论．渠东译．北京：生活·读书·新知三联书店，2000．2

[10]［美］伯顿·R．克拉克．高等教育系统．王承绪等译．杭州：杭州大学出版社，1994．33

[11]唐景莉，田桂蓉．多样化：大众化高等教育质量观．中国教育报，2005－04－08（4）

[12]唐彩霞．管理干部职员化．煤炭高等教育，2000（2）

[13]孙颜峰．中国身份体系变化趋势．社会，1994（3）

[14]邓小平文选（第二卷）．北京：人民出版社，1983．50

[15]上海市教科院发展研究中心．中国大学扩招三年大盘点．教育发展研究，2002（9）

[16]高等教育毛入学率是指，宽口径高等教育在学人数除以18—22岁学龄人口总数，再乘以100%。宽口径高等教育在学人数包括：研究生、普通大学本专科、成人大学本专科、军事院校本专科、学历文凭考试专科、电大注册视听生专科、网络学院本专科、电大开放式本科、在职攻读学位研究生、高等教育自学考试本专科

[17]张力．不同国家高等教育毛入学率比较．中国高等教育，2001（1）

[18]中华教育服务网．http：／／www．eee114．com／news／info．php？id＝2257

[19]数据来源为经济体制综合改革司网站

[20]中华教育服务网．http：／／www．eee114．com／news／info．php？id＝2257

[21]董洪亮．高教毛入学率21%在校生2100万世界第一．人民日报，2006－02－17

[22]教育部部长周济2006年3月28日在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上宣布

[23]唐景莉．人大代表：杰出教育家怎样造就．中国教育报，2006－03－15（2）

[24]林春拓．浅谈高校管理人员的专业归属．吉林教育科学·高教研究，1995（2）

[25]褚宏启．中国教育管理评论（第1卷）．北京：教育管理科学出版社，2003．234

[26]中华人民共和国教育部文件．全国教育干部培训“十五”规划．2001－02－22

[27]陆国泰．人事管理学．北京：中国人民大学出版社，1989．2—3

[28]马洪等．现代管理百科全书（下）．北京：中国发展出版社，1995．1329—1331

[29]［美］加里·德斯勒．人力资源管理．北京：中国人民大学出版社，1999．2—3

[30]转引自曹淑江．教育制度和教育组织的经济学分析．北京：北京师范大学出版社，2004．11

[31]［美］雷蒙德·A．诺伊等．人力资源管理：赢得竞争优势（第五版）．刘昕译．北京：中国人民大学出版社，2005．4

[32]［美］劳伦斯·S．克雷曼．人力资源管理：获取竞争优势的工具．孙非等译．北京：机械工业出版社，1999．47—354

[33]陆国泰．人事管理学．北京：中国人民大学出版社，1989．35—40

[34]［德］马克斯·韦伯．经济与社会（上卷）．北京：商务印书馆，1997．248

[35]［美］雷蒙德·A．诺伊等．人力资源管理：赢得竞争优势（第五版）．刘昕译．北京：中国人民大学出版社，2005．283

[36]［美］哈罗德·孔茨，海因茨·韦里克．管理学．北京：经济科学出版社，1998．256