对现行教育职员制度问题的审视

6　专业化定位与大学教育职员制度改革——实践考察与问题审视

从2000年开始，教育职员制度改革试点工作已经在国内许多大学陆续展开。上一章对大学管理人员作为一种专业人员的定位及其管理制度建构进行了理论分析，本章在此基础上，将关注实践。通过对现有大学教育职员制度的文本分析和试点单位改革现状的实证研究，结合对相关人员的访谈，论述教育职员制度改革的历程和态势，对改革进行简要评述，总结其取得的经验。同时以上一章理论分析为依据，审视教育职员制度建构过程中的不足，揭示其症结所在，从而进一步明确本书的研究目标与任务。

6．1　大学教育职员制度改革的历程描述

大学管理人员职业的专业化要求有效的人事管理制度。大学教育职员制度就是保障大学管理人员专业化的制度安排，而当前正在进行的大学教育职员制度改革可以看作是有关大学管理人员专业化的制度建构实践。

中国大学管理人员职业的专业化定位并非一时冲动的产物，而是适应经济社会和高等教育自身发展的要求应运而生的。教育职员制度改革也不能一蹴而就，既需要经过一个较长时间的探索和实践过程，也需要借鉴国外大学管理人员制度的成功经验和改革模式，不断总结经验并逐渐完善之。从《中华人民共和国教育法》颁布以来，中国大学管理人员制度已经开始了从局部探索到整体推进，从制度改良到制度创新的历程。本章将对大学教育职员制度的改革历程作一简要的回顾和述评，从总体上把握教育职员制度的改革脉络，而后详细地考察大学教育职员制度改革的态势及其存在的问题。

6．1．1　我国教育职员制度改革的脉络

（一）教育职员制度改革脉络

我国大学教育职员制度改革已经走过了10余年探索之路，大体可以分为以下几个阶段。

高校职员制度整个试点工作分为前期准备、启动实施和总结深化三个阶段。①前期准备阶段：这一阶段的主要任务是进行政策研讨和方案设计。②启动实施阶段：这一阶段的主要任务是试点学校根据《高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿）》和试点工作方案，结合本校实际，精心组织试点。③总结深化阶段：这一阶段的主要任务是在实践过程中不断总结经验、完善制度，推动改革深入进行。其具体过程如下：

（1）第一阶段：前期准备阶段（1993年至1999年12月）。从1993年到1999年12月是大学管理人员职业身份重新定位和教育职员制度酝酿的阶段。首先是以法律、法规的形式明确了大学管理人员身份的重新定位，为以后的改革实践提供了法律和政策依据。中共第十四次代表大会明确提出了干部分类管理体制改革的要求，为大学管理人员与公务员，包括教师在内的专业技术人员的管理制度的脱钩提供了政策依据。1993年国务院发布的第79号文件《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》明确提出“管理人员在建立职员职务等级的基础上，实行职员职务等级工资制”，这是事业单位管理人员第一次被以“职员”称谓写入国务院文件当中。这为建立和完善大学教育职员制度提供了又一政策依据。同年，国务院办公厅在转发《机关、事业单位工资制度改革实施办法》中明确规定了职员职务工资。人事部、国家教委《关于印发高等学校、中小学、中等专业学校贯彻〈事业单位工作人员工资制度改革方案〉三个实施意见的通知》明确规定“高等学校行政管理人员实行国家规定的职员职务等级工资制度，执行职员职务等级工资标准”，并规定了职员职务等级工资标准表。新工资制度实施后，许多大学自发地在教育职员制度建设方面进行了探索和实践，例如，首都师范大学自1992年就开始探索在学校管理人员中实行职员制度，将职员等级设定为四级，所有管理人员一律纳入职员序列，不论资排辈，不设虚职和副职，按照岗位需要、个人能力、水平来确定管理人员进入职员的等级。山东农业大学在管理人员制度改革探索过程中，曾一度借鉴企业管理人员制度改革的理念，提出取消管理人员的行政职务称谓，取消行政级别，代之以“主管、主办、办事员”等职位名称。其他许多大学也纷纷进行改革，虽然不尽完善，但是它们的经验和办法，为后来研究和建立大学管理人员的教育职员制度提供了有益的借鉴。

1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第三十五条正式提出了“学校及其他教育机构中的管理人员，实行教育职员制度。学校及其他教育机构中的教学辅助人员和其他专业技术人员，实行专业技术职务聘任制度。”而对于大学管理人员来说，教育职员制度建设相对滞后，仍然沿用公务员制度或者教师制度，没有形成自己的专门系列，在教育法颁布之后很长一段时间里，管理人员的职业定位实质上没有变化。

1998年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》第四十九条规定：“高等学校的管理人员，实行教育职员制度。高等学校的教学辅助人员及其他专业技术人员，实行专业技术职务聘任制度。”将大学管理人员的职员定位正式确定下来。但是对于教育职员制度的具体内容并没有详细说明。

在制度酝酿过程中，教育部、山东省以及许多大学都为建构新的教育职员制度进行了实践探索。

自1994年开始，国家教育行政主管部门开始围绕教育职员制度进行政策研讨和方案设计。1994年7月国家教委直属大学（威海）人事工作会议上，国家教委人事司首次提出了《教育职员职级条例（征求意见稿）》；1995年5月委属大学（兰州）人事工作会议上，国家教委人事司经修改又提出《高等学校实行职员制度暂行办法（讨论稿）》；1995年8月国家教委人事司在大连召开了全国部分大学参加的“实施教育职员制度”的专题研讨会；1999年5月，教育部在上海召开了高等学校内部管理体制改革座谈会，再次提出试行教育职员制度的问题。会后下发了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》。教育部人事司应试行学校的要求，分别于1999年6月和7月在武汉华中科技大学和大连理工大学召开部分大学参加的专题研讨会，对《高等学校职员制度暂行办法（讨论稿）》进行了反复研讨并作了较大修改，形成了《高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿）》，确立了大学职员制度的基本框架和要点。

（2）第二阶段：启动实施阶段（1999年12月至2004年4月）。从1999年12月到2004年4月是大学教育职员制度改革试点的启动阶段。高校职员制度是一项前所未有的制度改革和创新，教育部决定首先在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦门大学和东北师范大学5所高校开展职员制度试点工作，2003年，中国农业大学也加入到部属院校试点行列。1999年12月15日教育部组织参与试点大学的校长或书记，分管人事工作的学校领导、人事处长在武汉华中师范大学召开了职员制度试点工作会议，对试点工作进行了全面动员和部署。这次会议的召开标志着大学职员制度从政策研讨阶段进入到了试点实践阶段。其他省份也自行开展了改革试点工作，如山东省确定山东农业大学为试点学校，从1999年就开始了教育职员制度的改革试点。教育部人事司于2000年1月24日向试点学校印发了《关于开展高等学校职员制度试点工作的通知》，进一步明确了“试点工作的指导思想”、“试点工作的具体要求”、“试点工作步骤”等重要问题。2000年5月，教育部人事司在东北师范大学召开了高校职员制度试点实施工作研讨会，明确了试点实施工作面临的具体政策问题。高校职员制度试点工作启动以来，试点工作引起了社会和高校的广泛关注。2001年12月19日在厦门大学召开了教育部高校职员制度试点研讨总结会。2002 年4月，教育部人事司在武汉大学召开了深化高校职员制度试点工作研讨会，人事部专业技术人员管理司应邀出席会议，人事部工资司、财政部综合司有关同志参加了会议。会议深入地交流了职员制度试点工作情况，继续研讨了试点工作中的有关问题，研究修改了《高校职员制度暂行规定（征求意见稿）》，并对进一步深化高校职员制度的工作思路进行了研究。在职员制度试行过程中，教育部人事司不仅对试点学校有关报告给予及时批复，而且多次指派有关负责人到校检查和指导工作。

2000年6月2日，中组部、人事部、教育部联合下发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，其中第十一条明确指出：“高等学校的管理人员实行职员制度。教育职员实行聘任制。教育职员制度先在部分高等学校进行试点，在取得经验、完善办法后逐步推开。”“探索建立教学、科研、管理关键岗位制度。积极吸引和遴选国内外优秀学术带头人和优秀管理人才到高等学校任教、工作，在学校努力形成优秀拔尖人才脱颖而出的机制。”

（3）第三阶段：总结深化阶段（2004年4月至今）。2004年以来是大学教育职员制度改革试点的深化阶段。2004年3月9—10日，人事部专业技术人员管理司、教育部人事司在中国农业大学联合召开了深化高等学校职员制度试点工作研讨会。武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦门大学、东北师范大学、中国农业大学、中国人民大学、北京师范大学、北京林业大学、对外经济贸易大学、大连理工大学、中南财经政法大学、湖南大学、重庆大学、西安交通大学、山东农业大学等高校和山东省教育厅人事部门的负责同志参加了会议。会议总结了2000年以来高等学校职员制度改革试点工作的成效和经验，研讨了继续深化职员制度改革的工作思路，明确了开展新一轮改革试点工作的目标、重点、总体思路和工作进度安排，新一轮试点高校在遵循人事部、教育部原则性指导意见的基础上，研究制定、组织实施学校职员制度改革试点方案，并根据试点工作实践继续完善职员制度改革方案。

在中国，国家人事部负责人事制度改革规划、方案以及人事管理政策法规的拟定和组织实施。从2004年开始，由教育部和人事部共同选择试点学校进行教育职员制度改革试点，标志着我国大学教育职员制度进入了实质性的建立政策法规阶段。

2004年11月，教育部高校职员制度改革新一轮试点工作研讨会在东北师范大学召开。在为期两天的会议上，重点就《人事部、教育部关于高等学校职员制度改革试点工作的指导意见》进行了深入细致的讨论。2005—2006年，人事部和教育部制定、颁布《关于高等学校职员制度改革试点工作的指导意见》，推动改革试点的深入发展。

（二）教育职员制度改革的指导思想、主要目标和基本原则

2004年人事部和教育部《关于高等学校职员制度改革试点工作的指导意见（讨论稿）》提出了教育职员制度改革的指导思想、主要目标和基本原则。

（1）指导思想：深入贯彻中共十六大精神，依据有关法律法规，按照国家人事制度改革的精神，遵循高等教育发展规律，密切联系高校实际稳妥推进。试点工作要坚持改革创新，注重实效，积极探索教育职员的内在规律，有利于实现大学内部各类人员管理政策的统筹兼顾和协调平衡。

（2）主要目标：建立职务与职级相结合的职员管理制度，实行人员的分类管理；积极推行职员聘任制，引入竞争择优机制，建立有效的激励和约束机制；科学设岗，强化岗位管理；合理确定职员待遇，探索职员工资管理办法。通过实行职员制度，建立一支精干、稳定、高素质、专业化的大学管理队伍，充分调动职员的积极性、创造性，不断提高大学管理和服务水平。

（3）基本原则：坚持依法办事的原则，维护职员的合法权益与维护学校发展的整体利益相结合；遵循“按需设岗、平等竞争、择优聘任、科学考核、合同管理”的原则，实行以岗定薪、岗变薪变、按劳取酬、优劳优酬的分配制度；坚持公平、公开、公正的原则，保证教职工对职员制度改革的参与权、知情权和监督权。

从教育职员制度的指导思想和目标可以看出，建立大学教育职员制度，是从根本上建立一套反映大学管理岗位层次、类别和职员专业水平、工作能力的职员等级系列，并在岗位聘任、履职考核以及相应待遇等方面建立起一整套适合大学管理工作特点的管理制度和运行机制。通过职员制度的实行，彻底转换管理队伍的用人机制，在管理人员的任用上强化岗位聘任，实行竞聘上岗与合同化管理，破除职务“终身制”和人才“单位所有制”，形成“能进能出、能上能下、能高能低”的竞争激励机制。职员制度要求重新定位大学管理人员，明确管理人员与专业技术人员和工勤人员的关系。大学实行职员制度之后，也就基本解决了管理人员队伍建设的机制问题，避免了对学术人员的冲击。

6．1．2　大学教育职员制度改革的制度环境

（一）外部环境：干部人事制度分类改革和公务员制度的建立

在中国大学，包括管理人员制度在内的人事制度也是大学组织的核心制度，“牵一发而动全身”。在2000年教育职员制度试点之前，中国大学和其他社会组织一样，实行的是大一统的干部制度。干部制度基本上是一种身份制度，也就是说，整个中国社会分成了两种人：一种是干部，处于治人者的位置；一种是群众，处于治于人者的位置，包括工人和农民及其他类型群体。一个人一旦取得了干部身份，就有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度还有如下特征：首先，缺乏具体的管理制度。人员任命基本上实行委任制，一旦任命，只要不犯严重错误，就终身享受干部待遇。那么在大学组织内部，虽然管理人员和专业技术人员都是“干部”身份，但是在科层制结构下，掌握资源分配权力的管理人员处于科层体系的上层，教师等专业技术人员处于科层结构的最下层，真正的“干部”是掌握权力的管理人员，也就是管理者，而教师等专业技术人员属于管理对象。大学管理人员的选拔任用由少数领导决策，上级主管部门或者大学组织人事部门负责实施，带有很强的主观性和随意性，否则就是论资排辈。管理人员的考核只有定性标准，缺乏定量化标准，重视政治标准，忽视业务考核。大学管理人员的管理缺乏基本的法律规章制度。录用、考核、退休、工资福利、管理人员权利与义务等方面，缺乏具体的管理制度。

其次，干部外延广泛。它不仅包含大学内部除工勤人员之外的工作人员、国有企业除工人之外的工作人员，还包括党政、国家机关、事业单位、人民团体等组织的同类型工作人员，甚至还包括寺庙中的有关工作人员。这一制度状况适应计划经济时代经济、社会和政治高度一体化的需要，因为在计划经济条件下，大学与政府、大学与企业、大学与政党、大学与其他事业单位、大学与社会组织，实际上都处于一体化的状态，大学管理人员与政府机关工作人员、政党机关工作人员、企事业单位工作人员和人民团体等社会组织工作人员是一回事，都由国家任命，其工资由国家统一支付，都在为国家工作。

1979年末，中共十一届三中全会决定开始完善和发展干部的选拔、录用、任免、考核、轮换等制度。自此开始，逐步建立了正常的离退休制度，打破了终身任职制，实现新老干部交替正常化；打破干部任用的单一委任制模式，实行委任、选任、考任等制度；在考核制度方面也进行了新的尝试，由偏重考“德”向注重考“绩”转变。这些实践积累了很多宝贵的经验，并且让公开、公平、竞争、考核等观念逐步深入人心，干部人事制度的封闭管理状态有了很大的改变，开始向科学化、法制化、民主化方向发展。与此同时，鉴于粗放式、千篇一律的干部制度已经与实际发展不相适应，国家意识到对国有企业、人民团体、事业单位、政治组织和国家机关的工作人员有必要进行分类管理，这一改革也同样影响了大学内部的干部人事制度。

1992年，中共十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制。为了适应市场经济建设的需要，干部制度改革也遇到了一个新的发展机遇。因为市场经济改革必然要推动政企分开、政事分开，也必然要充分发展社会中介组织。在这种情况下，大一统的干部制度显然已经难以适应新的形势，改革干部人事制度，对干部进行分类管理，建立适合大学组织特点的新型管理人员制度，已经是大势所趋。

1993年10月1日正式实施《国家公务员暂行条例》。自此开始，我国国家公务员制度正式建立。原来与大学管理人员身份相同的党政机关行政人员分离出去，建立了比较完善的管理制度。于是，包括大学管理人员在内的事业单位工作人员也需要建立适合各自职业特点的管理制度。

（二）内部环境：教师制度的建立和完善

中国大学作为事业单位组织，新中国成立几十年来其组织内部管理人员和专业技术人员一直被笼统地称为干部，管理模式和党政机关干部一致。自20世纪80年代初开始的职称制度改革以来，包括教师在内的专业技术人员有了自己的职业称谓和专门管理制度。

1993年10月通过的《中华人民共和国教师法》第十条规定：“国家实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。”对教师的权利和义务作了具体的规定。第十六条和第十七条分别规定“国家实行教师职务制度”和“逐步实行教师聘任制”。第二十五条规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，由国务院建立正常晋级增薪制度的具体办法。这样，大学教师基本建立了规范完整的管理制度。1995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》第三十三条、第三十四条又对教师制度作了强调说明，规定：“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理。”“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。”从法律上将大学专业技术人员包括教师从大学内部“干部”序列中分离出来，形成了符合自身特点的管理制度。这样，大学各类人员分类管理的原则以法律的形式规定下来。

1998年，《中华人民共和国高等教育法》颁布实施，高等教育事业有了专门的法律规范。其中第四十六条规定：“高等学校实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备研究生或者大学本科毕业学历，有相应的教育教学能力，经认定合格，可以取得高等学校教师资格。不具备研究生或者大学本科毕业学历的公民，学有所长，通过国家教师资格考试，经认定合格，也可以取得高等学校教师资格。”第四十七条规定：“高等学校实行教师职务制度。高等学校教师职务根据学校所承担的教学、科学研究等任务的需要设置，教师职务设助教、讲师、副教授、教授。”第四十八条规定：“高等学校实行教师聘任制。教师已评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。”第五十一条规定：“高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件。”“高等学校应当对教师、管理人员和教学辅助人员及其他专业技术人员的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核，考核结果作为聘任或者解聘、晋升、奖励或者处分的依据。”这样，包括教师资格、教师职务、教师聘任、教师培训、教师考核一整套的制度初步形成，为大学教师专业化建设提供了完整的制度保障。

6．2　大学教育职员制度建设现状考察

分析教育部《高等学校职员制度暂行规定》的内容，可以看出当前我国的大学教育职员制度构件主要包含以下几个部分。

6．2．1　职员岗位、职级分类制度

教育部《高等学校职员制度暂行规定》第三条将大学职员职级分为三个职等和十个职级。其中一、二、三、四、五级为高级职员；六、七、八级为中级职员；九、十级为初级职员。各级职员有明确的岗位职责、任职条件和任期。第十四条规定：“职员数额一般应控制在学校基本编制总数的15%—20%。”第十五条规定：“大学教育职员职数及结构比例，根据学校的类别、层次、规模和国家关于编制管理的有关规定确定。教学、科研任务并重的学校可以设置二级及其以下职员，高级职员不超过职员总数的35%。四级及其以上职员不超过高级职员总数的30%，其中二、三级职员职数不超过校级领导职数的1．6倍。”第十六条规定：“高等学校依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，根据管理工作的繁简、难易程度进行职员的岗位设置，制定岗位说明书，确定每个岗位的具体职责和任职条件，在此基础上依照本规定并结合学校实际情况，具体制定科学、合理的各级职员的结构比例，对不同的职能部门，确立不同的职员结构比例。”

表6－1是山东农业大学职员岗位设置情况。

表6－1　山东农业大学的职员岗位设置

6．2．2　岗位职责制度

《高等学校职员制度暂行规定》第二章规定了大学教育职员的基本职责。

高级职员的基本职责：主持或者分管大学校级或者院（系、所）、处（部门）级单位管理工作，或者专职从事高层次的专门性管理工作；负责拟定本职管理工作中重要的公文或者文稿；指导中、初级职员工作。

中级职员的基本职责：主持或者分管院（系、所）、处（部门）级及其以下基层单位的管理工作，或者独立承担某一方面的专门性管理工作；独立起草本职管理工作中重要的公文或者文稿；指导初级职员工作。

初级职员的基本职责：承办具体的行政事务工作，起草本职管理工作中一般性公文或者文稿。

华中科技大学编制的《职员岗位说明书》的内容包括各单位各职级职员岗位数、各级职员的岗位职责和任职条件等，严格按照岗位职责设计任职条件。

例如，该校对于学校办公室、人事处、教务处、科技处、财务处不同岗位的四级职员岗位（部门主管）职责和任职条件作了具体的规定，如表6－2所示。

表6－2　华中科技大学五部门主管岗位职责及任职条件比较表

续表

续表

资料来源：《华中科技大学职员岗位说明书》，2000年8月制定。

从职员职级和任职条件的比较来看，职员职级越高，对与管理岗位有关的综合知识和能力的要求越高；职级较低的职位一般是负责具体的业务性或行政性工作，任职条件比较注重对专门知识和技能的要求。例如，人事处负责劳动工资管理的六级职员的任职条件注重“熟悉人事管理的有关政策”，而同为人事处的六级职员，负责师资管理的职员的任职条件则注重“熟悉教师工作，善于协调关系”；而财务处的六级职员则对于财务、会计专业素质和技能有专门的要求。相对于高级职员来说，其任职条件的重合性较大，无论对于学校办公室还是人事、教务、科技管理、财务处的四级职员，有几条是作为高级职员任职条件所必需的，都要求具有“较高的政策理论水平和丰富的管理工作经验，具有全局观念和改革创新精神，具有较强的组织协调能力，并具有独立解决实际问题的能力；有较强的文字、口头表达能力和分析问题、解决问题的能力”等。^[1]

6．2．3　任职资格制度

《高等学校职员制度暂行规定》指明了教育职员任职的基本条件和教育职员的岗位要求，包括基本政治素养、道德水平、工作作风、身体素质、知识技能、学历要求和岗位能力要求。在任职基本条件中，明确规定了各类教育职员必须满足的基本任职条件，也就是最低任职资格。基本条件规定为：教育职员必须贯彻执行党的路线、方针、政策；熟悉高等教育法规、政策，遵纪守法；维护学校的安全、荣誉、利益和知识产权；恪守职业道德，热爱本职工作；办事公正，作风正派，廉洁奉公；身体健康，能坚持正常工作。此外，各级职员还必须满足以下条件。

初级职员任职条件：了解本职工作的范围、任务和特点，胜任本职工作；基本掌握履行岗位职责所需的理论知识和技能方法；具有初步的分析、解决问题的能力；具有一定的文字、口头表达能力；本科高等学校要求具有大学本科毕业及其以上学历，高等专科学校要求具有大学专科毕业及其以上学历。

中级职员基本任职条件：熟悉本职工作的范围、任务、特点，具有独立解决本职工作中实际问题的能力；熟练掌握履行岗位职责所需的理论知识和技能方法；具有一定的政策理论水平、业务研究能力和组织能力，有较好的文字、口头表达能力，能够独立撰写重要的公文、文稿和有一定水平的管理方面的论文；具有指导初级职员工作的能力；具有大学本科毕业及其以上学历。

高级职员基本任职条件：系统掌握履行岗位职责所需的理论知识和技能方法，具有较高的政策理论水平和组织能力，具有较强的解决本职工作中实际问题的能力；有较强的文字、口头表达能力和研究能力，能够撰写重要的工作规划、方案、文件和较高水平的研究报告、工作总结，独立发表过有较高水平的管理研究论文、论著；具有指导中、初级职员工作的能力；具有大学本科毕业及其以上学历。

除以上任职条件外，还对每一级职员的初次聘任具体条件（学历条件）作了规定。

（1）十级职员：大学专科毕业。

（2）九级职员：大学本科毕业或者获得第二学士学位或者研究生班毕业，或者十级职员任职三年以上，年度考核合格。

（3）八级职员：获得硕士学位，或者九级职员任职三年以上，年度考核合格。

（4）七级职员：获得博士学位，或者八级职员任职三年以上，年度考核合格。

（5）六级职员：七级职员任职三年以上，年度考核合格。

（6）五级职员：六级职员任职四年以上，年度考核合格。

（7）四级职员：五级职员任职五年以上，年度考核合格。

（8）三级职员：四级职员任职六年以上，年度考核合格。

（9）二级职员：三级职员任职八年以上，年度考核合格。

（10）一级职员：二级职员任职八年以上，年度考核合格。

6．2．4　聘任制度

（一）聘任组织机构

大学教育职员的聘任按管理权限实行分级聘任。学校成立职员聘任委员会，由校长担任主任。职员聘任和聘任合同管理的日常工作由学校人事部门负责。

（二）职员聘任程序

（1）学校在定编、定岗的基础上，确定并公布招聘岗位、岗位职责、任职条件、聘期和聘任办法。

（2）学校职员聘任委员会采用考核或者考试与考核相结合等方式，确定聘任人选。

（3）学校或者学校授权院（系、所）、处（部门）与受聘人员签订聘任合同，明确双方的权利、义务和聘期。

（4）学校向受聘职员颁发聘书。

（三）聘任合同

大学教育职员的聘任分为无固定期限聘任和固定期限聘任两种。新聘人员的聘任合同可以规定试用期，试用期限根据工作需要酌情确定，最长不超过6个月。固定期限聘任一般为3—4年。聘任合同期限届满即终止。如工作需要，履行合同期间考核合格，经双方协商一致可以续签合同。经聘任双方协商一致，在同一所大学受聘10年以上的高级职员，可与学校签订无固定期限聘任合同，但应明确无固定期限聘任合同的终止条件。教育职员实行聘任制的理想状态是，他们不再是大学教师和国家干部身份，而是成为专门从事大学管理工作的专业人员。他们受聘于大学，在人事管理上与政府脱钩。管理人员与政府脱离上下级隶属关系。明确管理人员的责、权、利，管理者对学校负责，接受党组织和教职员工的监督，其责任就是岗位职责，权力就是岗位赋予的管理权，利益就是获得管理人员的工资报酬收入。大学管理人员约束机制来自于三个方面：社会约束——法律、政府及其政策、市场规则；大学内部约束——合同任免、监督等；利益约束——获得工资收入的机会和工资数量。需要特别指出的是，管理者作为一种专门职业，其管理模式、待遇等应该有一套与政府官员和学术人员不同的制度，大学管理人员从事管理工作的个人经济利益目标就是获得相应的工资收入。传统的人事管理制度严重地割裂了管理绩效与管理人员个人收入的关系，甚至出现管理人员的个人收入与工作业绩的巨大反差，一定程度上挫伤了大学管理人员的工作积极性。

（四）案例：华中科技大学教育职员聘任实践

华中科技大学是新中国成立以后建立起来的一所著名大学，建校50余年来发展迅速。作为教育职员制度改革试点学校，该校认为一所好的大学，既要有高质量的教师队伍，也要有高素质的管理队伍。教员制度改革试点以来，学校在教育部文件的基础上，制定了具体实施方案和细则，实践中对于传统的干部人事制度有了创新和扬弃，取得了一些实质性成果。其主要表现在以下几个方面：

（1）确定管理职位，核定职员编制。华中科技大学由原华中理工大学、同济医科大学、武汉城建学院和科技部管理学院四校合并组成。合校前，因各校机构改革的进度不一，管理机构设置不同，加之各校学科专业设置的交叉，急需根据学科特点和国家专业目录进行院、系的归并和调整。为了严格按教育部试行职员制度的有关规定顺利完成职员制度的试行工作，经过认真调查研究，根据机构设置和院、系调整的方案，制定了职员编制的方案。校部机关21个管理机构，编制为336个。考虑到学科特点和便于管理，同济医学院成立了相对较齐全的院部管理机构14个，编制为127个。东校区与网络学院合署办公，其办事机构7个，编制为54个。东湖校区3个办事机构，编制为13个。经过院、系学科调整归并，核定各院、系、图书馆、档案馆等单位办事机构的职员编制为361个。

（2）制定岗位职责，明晰任职条件。2000年8月，华中科技大学依据《高等学校职员制度暂行规定》，专门制定了校部机关、统计医学院部机关和东湖校区管理机构职员岗位说明书，2000年12月又制定了各院系部所、图书馆、档案馆、财务处财务代理中心、房改资金管理中心等部门职员岗位说明书。岗位说明书中各职级职员岗位职责和任职条件根据各单位工作的需要制定，内容包括各单位各职级的教育职员岗位数、各职级职员的岗位职责和任职条件等，目的是做到“按需设岗”和聘任时的“以岗择人”。

（3）成立专门机构，逐级进行聘任。该校按照管理权限实行学校党委统一领导下的职员分级聘任。一级职员由教育部聘任，二、三级职员由学校党委常委会研究决定后由校长聘任。学校成立了职员聘任委员会，由党委书记、常务副校长和分管人事工作的学校领导任正、副主任，决定四、五级职员的聘任人选。

由学校党委常委参加组成招聘组，聘任合校前的中层正职管理人员；由学校分管领导和已聘任的中层正职领导人员组成招聘组，聘任原来的中层副职管理人员和落聘的正职管理人员。其他岗位的职员的聘任工作由各管理部门或各院、系、各单位分别组成招聘组，按照设置的岗位和任职条件进行招聘。中级以下职员岗位的聘任人选由招聘组决定，报学校职员聘任委员会办公室审核，高级职员岗位的人选报学校职员聘任委员会审核。

（4）校内公开招聘，实行竞争上岗。为使应聘人员掌握应聘的主动权，学校在职员聘任过程中坚持做到“四公开”，即公开各职员的岗位设置、岗位职责和任职条件；公开招聘的范围、程序和具体要求；公开首次聘任的参考条件；公开聘任结果。校部机关和各校区办事机构招聘46个中层正职岗位，而应聘人员达155人次；招聘82个中层副职岗位，而应聘人员达到305人次；招聘其他职员岗位410个，而应聘人员达到1424人次。招聘活动严谨细致，应聘者更是认真对待，据参与招聘的学校人事处负责同志称，不少应聘者在竞聘演讲、作述职报告时心情非常激动，讲到动情之处还控制不住地流下了眼泪，场面十分感人。

表6－3为华中科技大学职员应聘申请表。

表6－3　华中科技大学职员应聘申请表

续表

6．2．5　考核制度

（一）考核内容

大学对职员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核履行岗位职责取得的工作实绩。“德”主要考核职员的思想政治表现和职业道德；“能”主要考核职员做好本职工作所应具备的业务知识和工作能力；“勤”主要考核职员的工作态度、勤奋敬业的表现；“绩”主要考核职员履行岗位职责取得的工作实绩。

（二）考核组织和方式

大学教育职员的考核分为年度考核和聘任期满考核。高等学校职员聘任委员会负责学校职员年度和聘期考核工作。年度考核和聘期考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。对各级职员的考核结果应当以书面形式通知本人。本人如果对考核结果有异议，可以按照有关规定申请复核。考核结果记入个人档案，作为晋升工资、实施奖惩、能否续聘和职级变动的依据。

许多参与教育职员制度改革试点的学校都明确规定，大学教育职员聘用期间专心于行政管理事务，有专门的考核制度，不再强调论文发表数量，不再评职称、占用教师岗位和编制。而且还规定，教育职员聘任期满可以转到其他岗位工作，须按照其他岗位录用标准重新竞聘。这些规定，有利于解决教育职员“做非所考”的问题。在计划经济时代，管理人员与国家行政人员及教师都是国家干部身份，实行一体化管理，管理人员也可以评职称，也像政府机关官员那样有副部级、司局级、处级和科级等行政级别。教师和管理人员混为一体，左右逢源。管理人员评职称，都是学校的需要，是天经地义的事情。这样做的结果是不但影响了大学管理工作，也干扰了大学的学术研究工作，混淆了大学管理人员与党政机关管理人员、教师的界限，甚至因为评职称导致管理人员和教师之间关系的紧张，对大学发展有弊而无利。在这种情况下，对大学管理人员职业进行制度规范，实现分类管理，将不同职业岗位分开，使之各循其规，各尽其责，各得其利。

6．2．6　晋升制度

大学教育职员连续两年考核称职者，晋升一个工资档次；连续三年考核优秀的，可以在正常晋升工资的基础上再晋升一个工资档次；年度考核不称职者，停发下一年度津贴；连续两年考核不称职者，应予解聘。职员聘期考核合格者，经双方协商同意，学校可以续聘；符合条件的，可以根据岗位需要竞聘高一级职员岗位。对聘期考核优秀者，在续聘或者竞聘高一级职员岗位方面，学校应根据岗位需要予以优先。聘期考核不合格者，应予解聘。

高等学校职员应在年度考核和聘期考核的基础上，根据规定的岗位数和工作岗位需要，按照职级序列逐级竞聘。对德才表现和工作实绩特别突出的，学校可以根据岗位需要提前聘任其担任高一级职员。

6．2．7　培训制度

《高等学校职员制度暂行规定》中第二十七条规定，根据国家和高等教育事业发展的需要，按照职员岗位职责要求，有计划地对职员进行培训。职员培训分为：对新聘任人员的岗前培训、根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职职员以更新知识为主要内容的培训。新聘职员要按照国家有关规定，接受岗前培训，获得培训合格证书，做到持证上岗。职员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和竞聘高一级职员岗位的依据之一。各所试点学校都把教育职员的培训作为教育职员制度实践的重要内容。东北师范大学明确规定：“根据学校事业发展需要，按照高校职员岗位职责、任职条件和考核情况，有计划地对职员进行培训。高校职员培训分为对新入校人员的岗前培训，根据岗位工作需要的专项业务培训和以更新知识为主要内容的培训，培训成绩是任职依据之一。”^[2]

关于大学管理人员培训制度，我国从20世纪80年代初就已经着手建立实施。

根据中央关于干部队伍建设的“四化”方针和“加强干部培训工作”的指示，教育部于1980年12月下达了《关于加强高等学校干部教育工作的意见》，明确了大学管理干部培训与提高的要求。1980年经国务院批准复办教育行政学院，并更名为中央教育行政学院（1991年再度更名为国家高级教育行政学院），负责培训大学校级领导干部和各省、自治区、直辖市教委、高教（教育）厅（局）领导干部。1986年建立了华北、华东、东北、西北、中南、西南教育管理干部培训中心，主要负责培训所在大区大学和各级教育行政部门的处、系级领导干部及其后备干部（同时也承担部分中小学干部培训任务）。

1982年成立的教育部中南教育管理干部培训中心挂靠华中师范大学，是中南6省（区）高校中层干部和后备干部主要培训基地。20多年来，通过各种形式，共培训学员6854人，其中中南高校干部培训班43期，培训3195人；武汉地区高校中层干部培训班12期，培训521人。教育部东北教育管理干部中心成立于1982年2月，挂靠在东北师范大学。该中心建立20多年来，举办各种形式的高校管理干部培训班65期，培训3067人次。

此外，教育部华东教育管理干部培训中心（挂靠华东师范大学）、华北教育管理干部培训中心（挂靠北京师范大学）、西北教育管理干部培训中心（挂靠陕西师范大学）、西南教育管理干部培训中心（挂靠西南师范大学，现在合并为西南大学）也都为本地区培训了一大批高校处、院（系）级领导干部及其后备干部。《全国教育干部培训“十五”规划》专门规定大学领导干部在任期内至少应到中央党校、国家高级教育行政学院或相关的省级培训机构脱产进修一次；大学校级后备干部在上岗前，都应选派到国家高级教育行政学院或相关的省级培训机构参加三个月以上的脱产培训。山东省高校处级干部培训班由山东省高校工委组织开办，旨在提高全省高校干部素质，贯彻实施中央和山东省委2001—2005年干部培训规划的重要举措。自2001年春季以来，山东省委高校工委每年组织两期高校处级干部参加集中脱产培训。

大学科级及科级以下干部由所在学校自行组织培训。至此，形成了在教育部党组领导下，教育部人事司具体规划、指导，国家高级教育行政学院、各干训中心和高等学校分工配合（一部分高等学校管理干部参加中央及省、市委党校的培训）的干部培训体系。这一体系的建立，标志着高等学校管理干部培训与提高工作开始步入正规化、经常化、制度化的新阶段。从此，我国教育管理人员的专业培养教育稳步向前发展。

6．2．8　薪酬制度

目前，大学教育职员的工资体系同公务员和教师工资制度分离，单独建立起职员职级工资制度。教育部在《高等学校职员制度暂行规定》中对于1993年国务院下发的事业单位工资制度做了修订，将原来的6级工资制度扩展为8级。并要求在国家出台新的职员职级工资标准前，各级职员受聘期间的工资标准暂按照《高等学校职员等级工资关系标准表》（见表6－4）确定。

表6－4　教育职员等级工资关系标准表　单位：元／月

各级职员岗位目标管理津贴，由各学校依据国家有关规定自行确定。担任领导职务的职员，享受规定的领导职务津贴，不担任领导后津贴自行取消。东北师范大学校内职员的岗位津贴与职员之间的关系对应如表6－5所示。

表6－5　东北师范大学职员岗位津贴标准　单位：元／月

6．3　教育职员制度改革效果评价

6．3．1　改革成效：文本分析

从试点学校的反馈情况来看，大学教育职员制度改革已经取得了初步成效。其主要表现在以下几个方面：

（一）制度雏形初现

从《高等学校职员制度暂行规定》的分析可以看出，目前教育职员制度包含了分类制度、资格制度、聘任制度、考核制度、晋升制度、培训制度、薪酬制度等基本的人事管理制度。比如，详细规定了大学教育职员采用考核或者考试与考核相结合等方式确定聘任人选的聘用制度；以对职员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核履行岗位职责取得的工作实绩的考核制度；在年度考核和聘期考核的基础上，根据规定的岗位数和工作岗位需要，按照职级序列逐级竞聘的制度，以及教育职员的培训、劳动争议以及解聘与辞聘等各项制度。这些制度构件，以及各个学校根据《高等学校职员制度暂行规定》制定的具体实施办法，为中国大学教育职员制度提供了最基本的框架，使得大学管理人员管理走上了专业化、制度化的道路，为现代化的大学内部管理体制奠定了制度基础。其他方面虽然还比较简单，尚未形成比较成熟的制度，但是已经具备了制度安排的雏形。总之，这些制度虽然还不完善，但已经开始为我国大学管理人员整体素质的提高和大学管理人员专业化水平的提高发挥作用。

（二）改革成效明显

关于前一阶段的改革试点工作，教育部以及各试点学校都普遍反映取得了明显成效，表现在：初步理顺了大学管理人员、国家公务员、大学教师之间的关系，做到了人员分类管理，强化了岗位职责和岗位管理，推进了职员任用机制转换；强化了以岗定薪和按劳取酬，调动了教育职员工作的积极性；通过改革对学校职员进行了一次爱岗敬业的教育，学校管理人员的竞争意识、专业意识、服务意识和服务水平有了明显提高。^[3]

例如，华中科技大学在实施教育职员制度改革试点以来，在三个方面发生了很大变化。

（1）精简了机构和管理人员。校部机关和校区办事机构由原来的69个减少到45个，其管理人员由原来的848名减少到553名，减少的比例均达到35%；全校原有管理干部1572人，改革后定编929人，精简了643人，精简了41%；校机关原有处级干部177人，改革后上岗128人，精简了49人；929人成为首批教育职员。^[4]一些被精简的管理人员转岗分流到了后勤或产业机构。

（2）提高了管理人员的整体素质。职员岗位的科学设置和严格的聘任程序，使管理人员的竞争意识增强。竞聘上岗对于各级管理人员触动很大。那些平时工作业绩平平和能力不过硬或混日子过的人感到了极大的压力，表现在利用业余时间提高学历层次的人员大大增加，学习业务提高能力的自觉性不断增强，使管理人员的整体素质不断提高。

（3）增强了服务观念和管理意识，提高了办事效率。通过职员聘任，管理人员的观念发生了变化，原来的“要我干”转变为“我要干”，以往的“等待组织分配”也转变为“主动寻找岗位”。被聘任者特别珍惜通过竞争得来的职位，增强了服务观念和管理意识，从而提高了办事效率。

6．3．2　不同群体的反映：大势所趋，问题犹存

改革实际效果如何，可以从不同群体的感受中窥见一斑。我国的大学教育职员制度改革，从整体上来说属于自上而下推进型。一般模式是，政府主管部门设计制度框架，各大学根据这一框架进行改革推进。与这种改革模式相伴随的是改革推动者、一般改革对象以及其他相关群体“话语”表述的不同。只有倾听大家的声音，才能了解实际，正确评价改革，在研究过程中，笔者访谈了各种类型的人员，非常感谢他们的真诚和坦率。在这里将他们的声音展示出来，以便引起我们的思考。

（一）赞成者的声音：改革在向好的方向发展，但是仍然存在很多问题需要解决

（1）教育行政主管部门和人事部门人员的声音。作为改革的组织者和推动者，政府教育行政主管部门和人事部门对于整个大学教育职员制度的开展情况有着比较全面的了解和把握。访谈中，这些部门的领导对于教育职员制度的改革表现出了肯定和乐观的态度，听听他们的声音。

声音一（教育行政主管部门）：教育职员制度改革取得了明显成效，试点学校也都下了工夫、花了力气。现在想加入试点的学校越来越多，而几年前刚开始试点时还都在观望、犹豫、担心。教育职员制度没有现成的制度可用，改革就是不断进行探索，在深化过程中肯定存在着问题。现在改革的外部条件会越来越好。

声音二（人事部门）：改革初步理顺了大学管理人员、国家公务员、大学教师之间的关系，做到了人员分类管理，强化了岗位职责和岗位管理，推进了职员任用机制转换；强化了以岗定薪和按劳取酬，调动了教育职员工作的积极性；通过改革对学校职员进行了一次爱岗敬业的教育，学校管理人员的竞争意识、专业意识、服务意识和服务水平有了明显提高。在改革中也遇到了一些难点问题，如职员职务和职员职级属性、职员岗位设置、职员制度实施范围的界定、职员工资政策、“双肩挑”人员如何规范以及职员体系与社会相衔接方面的问题，等等。对此，必须认真加以分析，区别不同情况，提出针对性的解决办法和措施。

声音三（教育行政主管部门）：在大学推行职员制度符合大学实际，符合大学建立一支高素质管理队伍的要求，受到了管理人员的欢迎和教师的肯定，同时也有一些深层次的问题需要抓紧研究、完善。这些问题是一个全局性的问题，是大环境的问题，需要事业单位整体改革和配套改革。

（2）大学管理人员的声音。大学管理人员作为教育职员制度的管理对象，他们的声音从一定程度上反映了当前改革的效果。许多大学管理人员对于教育职员制度的目标持肯定态度：教育职员制度改革明确了管理人员的定位，对于大学管理人员专业化起到了重要的引导和保障作用。

某大学中层管理人员Z（1953年出生，专职管理人员）：大学里的行政干部称谓由“职员”取而代之原来的处长、部长、科长，看起来似乎只是一个称谓的变化，我认为具有非常深远的意义。若用审视的眼光来看趋势的话，大学组织的定位及其管理体制的改革工作正在破题。职员的称谓在西方国家一般是对非政府组织工作的人员身份的界定，显而易见，在作为法人的学术组织——大学里，如果还仍然存在什么处长、科长之类的身份或称谓，是不伦不类、令人费解的，而只有“职员”才与之相匹配。我认为，当前大学教育职员制度改革（虽然很像是一种临时性的过渡措施）的象征意义以及内在的核心意义，首先在于正式明确了改制后的公立大学的性质、相关人员的身份，改造了其治理的架构或模式，同时指明了公立大学将来的发展方向。大学原来采用的行政部门的管理体系，只是我们国家特定历史时期的产物，其所属的政府附属机构性质和大小的“官员”身份以及存在的种种弊端，在市场经济快速发展、大学办学自主权不断扩大的今天早已饱受质疑。但是大学的领导及一般行政人员普遍当惯了“官员”，享受惯了行政待遇，乍一变往往很不适应。毫无疑问，“官本位”的思想价值观念始终在作祟。因此，旨在打破职务级别终身制的教育职员制度改革，其重要意义还在于对这一具中国特色的“官本位”的思想价值观念和体系构成了强烈的冲击，从根本上促使大学管理人员解放思想、转变观念，真正树立起与市场经济合拍的从业观，同时还必将促进“能上能下”的激励机制的建立健全。我觉得还有更重要的一点是，教育职员制度的实施革除了在大学管理部门中广泛存在的官僚主义，使之服务于教师和学生而不是像以前一样单纯眼睛向上服务于政府，并能够进一步增强其服务意识与发展的紧迫感。

某大学处级部门负责人H（三级职员）：教育职员制度改革是大势所趋，有利于提高大学管理水平，与现代大学制度接轨。原来大学管理人员关注行政职务、评职称，说到底是一个待遇问题。教育职员制度为大学管理人员专门设立一条“轨道”，就避免了挤行政职务、与教师争职称的问题，从而安心做管理工作。例如，我是一个处级部门的负责人，现在校级领导岗位和处级岗位比，数量相差很大，所以中层管理人员晋升为校级领导的比例是很小的，这就意味着按照原来的行政级别晋升的话，我工作到退休可能最高只能是处级干部。但是现在实行了职员职级序列后，我虽然还是处级部门的负责人，但只要符合条件就可以晋升为高级职员，比如我现在就是三级职员。

因为教育职员制度改革的最终目的就是为大学管理人员建立一个专门的管理制度。在访谈过程中，许多尚未进行职员制度改革的学校的管理人员也对教育职员制度表现出了欢迎态度。

某师范大学教务处小H（科员，硕士毕业）：我们学校虽然还没有实行教育职员制度，但我认为应该尽快实行。我现在工作了两年，但是因为没有行政职位空缺，还是科员，只有通过评职称来解决待遇问题，但是评职称要有论文，没办法只能写一些和工作无关的论文，这样的制度本身就是不合理的。天天管理事务一大堆，还要写论文，这对于工作和个人都没好处，其实我们自己也不愿意这样。如果有一个专门为大学管理人员设计的管理制度，解决好这部分人的发展和待遇问题，就不用做这些无用功了。

（3）教师的声音。大学教育职员制度改革让管理人员有了更多的选择自由和更大的选择空间，促进了管理人员和教师之间的流动。

某大学教授（48岁，原来做过中层管理人员）：教育职员制度改革之前我做过“双肩挑”人员，实行职员制度以后我放弃了行政管理岗位，回到学院担任教授，教学科研，培养研究生。因为我觉得自己还是适合做教师，在这方面感觉比在行政岗位上更能作出贡献。虽然我认为现在的教育职员制度改革还不是很理想，但还是进步了，在向着好的方向发展，比如像我可以自由选择。

（二）另一种声音：这是理想的教育职员制度改革吗？

大学教育职员制度的建立和实践取得了明显的成效，但是也存在许多问题。在访谈过程当中，许多访谈对象对于当前的教育职员制度及其实践流露出了担忧和怀疑。

某大学教师L：这个制度乍看令人振奋，细看制度内容还是不免让人失望。对于大学管理人员称呼，几经变化，从“国家干部”到“大学教师”、“教育工作者”，现在又称为“教育职员”，称谓变了，但是，实际上等级差别仍然没变。在教育职员群体中，仍有三个等级存在，且划分细致，如副部级学校校长改称一级职员，一般本科学校校长改称二级职员，而且相同级别的职员高低排列有序。这实际上说明，以前的职务级别仍然存在，只不过以新的形式出现而已。另外，教育职员制度规定取消行政级别，如他们在不担任领导职务时，职务津贴也同时取消，这就打破了职务级别终身制。我想问一下不享受厅局级待遇，是不是可以享受二级职员待遇？在不担任领导职务时，是不是还可以继续享受二级职员待遇，不得而知。问题的关键是，从这些措施规定中，看不出大学管理人员怎样能够“人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低”。要改就要有实实在在的变化，仅仅变换称谓，触及不到亟待变革的深层次问题。实质不变，“换汤不换药”地翻新一些名词，改与不改何异？大学管理人员人事制度改革的呼声由来已久，但是，我们看到的大多是隔靴搔痒的做法，由此也可以看出，大学人事制度的积弊之深、改革难度之大。正因为如此，在这方面还是需要更大的胆识、气魄和力度，深层次地推陈出新，而不需要在大学管理人员的称谓上换来换去做表面文章。

某大学教师W：学校教职员工中有相当一部分比例属于校内的行政系列，他们从事教学管理、科研管理、学生管理或行政事务管理工作，教师通常是可以替代这些岗位的，个人偏好上的差异使许多人在以前的制度安排下选择从事教学工作。但如今教师聘任制改革突然改变了这些人曾经做出决策的环境，让教师处在一个竞争更激烈、风险更大的聘任环境中，而保持行政部门相对稳定。在中国绝大多数大学中，教师的薪酬与行政人员相比并没有很大优势，所以，至少对某些厌恶风险的教师而言，他们会因为教师承担更大的风险而感觉福利下降。在这种情况下，他们可能更愿意选择从事行政工作，就是现在的某些教授，也觉得现在当一个教授不如当处长、院长或书记好。现在大学搞教育职员制改革，但是给教师的感觉，这种改革只是形式上的，把行政级别制改成了职员制，职员职级相当于给这些人另设了一种职称，象征性地减少了少数一些行政人员，但绝大多数人都是“官”就原职。而且这种改革是一次性的，等大家的级别定好以后，基本上又恢复了从前一样的情况，对他们工作业绩的考核和认定仍和从前一样草率，他们也和从前一样过着职责不清、吃大锅饭的生活。

某大学中层管理人员C：我们学校还没有实行教育职员制度，我首先声明我不是很赞成教育职员制度改革。我现在是一边做管理一边从事教学科研，还指导研究生。我认为大学管理人员应该“双肩挑”。大学管理人员如果不懂教学科研怎么管理大学？再说了，我们国家大学内部治理结构还不完善，“双肩挑”是在这种情况下教授们参与学校管理的唯一途径。如果大学管理人员不评职称，不进行教学科研，就会把教授参与学校管理的唯一的这条路堵死了。如果说实行教育职员制度是今后的发展趋势的话，只能说现在条件还不成熟。

教育职员制度改革作为一项制度创新本来就是“摸着石头过河”，没有现成的制度可用。因为制度不完善或改革效果暂时不理想而拒绝将大学管理人员作为一种专门职业，甚至阻碍教育职员制度改革，这无益于大学管理水平的提高和大学组织的发展。只有通过改革发现问题，然后有针对性地解决问题，才能使得教育职员制度不断完善。否则一味消极等待，“成熟条件”永远不会到来。当前教育职员制度改革过程中遇到的许多问题，只是说明我们教育职员制度及其外部环境还存在问题，而不是职员制度改革的问题，因此，教育职员制度的改革要和其他制度的改革以及社会大环境的改善协同进行。如某访谈对象所说的那样，要通过其他改革逐步创造条件。比如现在有些学校建立了教授会制度，开始参与学校治理。

6．4　专业保障不足：对现行教育职员制度问题的审视

教育职员制度改革的主要目标是建立一支精干、稳定、高素质、专业化的大学管理人员队伍。但这只是对构建教育职员制度提出了目标，更重要的、也是我们最欠缺的是在教育职员具体制度建设中加以体现和落实，真正达到以制度选人、育人的目标。用前面理想的教育职员制度模型来检验我国目前实行的教育职员制度，可以发现这一制度还很不完善，存在许多不足，只能算作制度安排的雏形。教育部及各学校文件规定的大学教育职员任职条件和岗位要求过于笼统，不能适应大学发展和大学管理人员专业化对大学管理人员的要求。这主要表现在教育职员职位分类制度的不科学、不具体，以及以此为基础的聘任制度、培训制度、考核晋升制度等具体制度中存在与专业化建设要求不相适应的缺陷，需要进行修订和完善。下面重点分析与教育职员专业化定位直接相关的职位分类制度、聘任制度、培训制度和考核晋升制度。

6．4．1　职位分类制度不完善

《教育部高等学校职员制度暂行规定》第三条原则性规定，大学教育职员职级是反映管理岗位层次、类别和职员专业水平、工作能力的标志。根据学校的实际，职员职级分为三个职等和十个职级。其中一、二、三、四、五级为高级职员，六、七、八级为中级职员，九、十级为初级职员。我国坚持“党管干部”的原则，对教育职员进行了行政职务序列和职员职级序列的划分。这样的划分与原有的干部人事制度相比，是一个不小的进步，但现在看来，仍有许多值得商榷的地方。

（一）划分的标准不正确

这种划分并不是根据工作性质的标准，“官本位”思想浓厚，不能成为教育职员分类管理的依据，实际情况仍然沿用传统的“通才”模式，外加一件分类管理的“外衣”。由于在建立之初，还不具备实施规范的职位分类制度的相应条件以及具体技术方法、工作手段等现实条件，这种分类制度只是一种折中的方案，具有过渡性质，它不是也不应该是教育职员制度的最终模式，而要随着改革的深入不断积极探索适合我国大学组织结构特点的科学的教育职员分类制度。

（二）现行的分类制度在横向职系划分上完全空白

《高等学校职员制度暂行规定》在划分职员职级、规定教育职员岗位职责和任职条件时，将所有管理人员放在一起统一做出规定，没有考虑到不同职位、不同类型管理人员之间存在的差异，针对性不强，也不尽合理。许多学校在制定岗位职责和任职条件时，也比较笼统，比如教务管理部门和人事管理部门的职员岗位职责存在雷同现象，很显然这两个部门管理人员所应具备的专业知识是有很大差别的。这与美国大学严格区分不同类型职业身份人员的工作职责及相应职责、权利、待遇的制度安排方式有很大差异。这种状况完全不符合教育职员专业化建设的要求，其结果只有一个，即不可能对不同类教育职员实行真正的分类管理，本身应有的客观标准就不具备。职系的横向划分是在职位调查的基础上，根据大学内部不同管理工作的性质，亦即不同的部门、不同的工作种类所需不同的专业知识和素质要求，将职位划分为不同的职系。应根据社会专业分工状况，大学组织管理业务配置状况和学校学科、专业的设置等情况，加以具体考虑，这种完全专业化的划分是教育职员考试聘任、培训、考核、晋升的内容依据。相比较其他（如美国）实行职位分类制度的国家，其横向的划分要详细得多。

（三）在纵向等级划分上的“双轨制”也不符合分类管理的需要

目前的教育职员制度是按职务（职位）的职责分级，按人员的资格分等，级等相对分离，在进行等级划分时，一方面强调以事为中心，即依据工作的难易程度、责任轻重和所需资格条件来确定职务等级；另一方面又重视教育职员本身的资格条件。这种安排有利于实现人员的过渡和社会的安定，减少职位分类制度推行过程中可能遇到的阻力，也不能否认，在很大程度上仍受到传统“官本位”思想的影响。客观上产生了“一职多等，等随人走”的现象，加上我国教育职员分类制度在横向划分上的不足，教育职员不同职位的专业划分十分笼统，不可避免地使这种名义上的职位分类制度实际上仍沿用重“年资”和“品位”^[5]而轻“工作”的管理方法，仍然对各类教育职员采用一套一切以“级别划线”的官本位的管理方法。

职位分类制度是其他各项制度的前提和基础，这一制度的模糊和不科学，导致教育职员的聘任、培训、考核、晋升、奖励、报酬等其他环节的内容依据模糊不清，无法准确地制定标准，与大学教育职员的专业化建设不相适应。在具体运作中，也无法对不同岗位类型教育职员应具备的相应专业素质和技能提供制度上的保障和促进。

6．4．2　聘任制度缺乏个性

当前，大学教育职员的录用采取聘任制，“采用考核或者考试与考核相结合等方式，确定聘任人选”。聘任制度已成为进入大学教育职员队伍的不可缺少的环节，也是实现教育职员专业化建设的重要前提。对于初级教育职员聘任标准重点应从目前的“通才”型转向“专才”型，针对不同的职位来招考具有不同专业素质和技能的教育职员，但就目前的聘任制度来说，要做到这一点还十分困难，我们的教育职员聘任缺乏“个性”。第一，聘任内容与方法的设计缺乏科学性。目前我国大学多采用竞聘方式对应聘者进行考核选拔，极少有涉及专业知识的考试。专业性、针对性不强，随意性大，很难测出应聘人员的真正的知识水平和实际能力。在聘任过程中，面试的标准更是很难把握，主要靠主观判断，凭经验、感受、眼力、感情和个人好恶，容易被掩盖事物本质的表象所迷惑，缺乏科学性，有一定的随意性和简单化的现象。有的部门借助面试决定取舍，影响了聘任的客观性和公正性。考核制度也存在这样的问题。正因为缺乏科学、系统的职位分类制度，使得这种专业化的考核在内容和标准上缺乏必要的客观依据，无从考查，一般只能从报考者的专业学历中加以体现。第二，形式单一，主要是面试。例如，许多职员制试点学校在首轮聘任中采用述职报告的方式，由招聘委员会进行主观性判定。如何用不同的考核和考试形式、方法有针对性地考察不同类型教育职员所应具备不同的专业知识和素养，以现在的选聘制度还很难做到。第三，教育职员制度在聘任过程中坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则方面尚不够彻底。《教育部高等学校职员制度暂行规定》只规定了初、中级教育职员采用考核或考试的聘任方法，对于其他特殊职位的教育职员的聘任问题没有具体的规定。再者，主要面向内部人员招聘，外部招聘缺乏。在实际聘任过程中，各种限制条件往往成为学校照顾“自己人”的幌子。这显然违背了我国教育职员聘任制度的基本设计原则。第四，选聘委员会的人员构成以及人员素质尚待提高。目前，我国教育职员招聘委员会的组成人员主要是主管部门的领导。而与管理人员工作密切相关的其他人员的意见得不到表达或者得不到重视。

某大学教师G：我对现在的学校管理人员竞聘上岗持观望甚至怀疑态度。首先，参加聘任的人的范围还不是原来那些管理人员？应该公开招聘才对，否则选来选去还不是那些人？再者没有一个固定岗位标准，现在的岗位标准都差不多，很笼统，既不科学，可信度也难以保证，这是怎么制定出来的？再说了，即使有也不一定严格按照标准执行，标准只是给别人看的。只是为了贯彻上级精神，然后候选人上台演讲，接着群众投票民主测评，最后由领导班子讨论决定。我看这演讲呀、投票呀，只是形式而已，最后谁能上岗，关键还不是领导说了算？还有就是，为什么招聘委员会组成人员都是领导？我觉得应该是和这个岗位有关系的人员，和这个岗位打交道多的教师和学生对于选什么样的人最有发言权。在管理人员选拔机制和组织方面应该体现民主意识，鼓励与岗位有关的人员参与选拔，否则只能使原来的领导任命披上公开聘任的合法外衣。我有个感觉，现在很多的公开招聘、竞争上岗只是为了赶时髦、走形式，形式大于内容。

教育职员制度改革以来，试点学校普遍实行了职员聘任制，与管理人员签订了聘用合同，改变了终身制和单一委任制的状况，在中层以下管理人员中初步实现了能上能下、能进能出。但是，大学高层管理人员特别是主要领导人员的选任格局没有很大变化，引入市场竞争机制的范围十分有限。这一现状给大学管理人员专业化造成了许多障碍：行政级别的观念还很明显地运用于大学教育职员的管理上，是他们定岗、定级、参加政治活动、享受政治待遇等的重要依据，使大学管理人员难以从观念上到实践上成为专业化群体。在访谈中许多管理人员认为，管理人员得到认可的方式应该是行政级别上的晋升，得到提拔。

6．4．3　培训制度亟待加强

我国大学管理人员数量巨大，有179630人。^[6]长期以来，我国大学管理人员的教育培训主要由上级主管部门组织安排，大学内部的教育培训相对较少。在大学管理人员的教育培训上，存在以下几种不足：

（一）培训范围仅限于具有领导职务的高层管理人员，中、下层管理人员接受培训的机会较少，专业培训不足

据2000年五所教育职员制度试点学校首次聘任统计数据显示（见表6－6），大学教育职员中，中、初级教育职员占绝对多数，他们应成为专业化建设的关键。

表6－6　五所教育职员制度试点大学首次聘任各级职员汇总表

资料来源：2000年各校上报教育部材料。

（二）培训内容、方法陈旧

培训的方法仍局限于课堂式的教学，培训的内容仍偏重政治理论的灌输，针对性不强，与教育职员工作密切相关的专业理论、专业技术知识和专业操作知识的培训十分缺乏。此外，缺乏科学、公正的考核和评估机制，无法对培训的实际效果进行严格的评估。

（三）培训目标不明确，处于一种盲目状态，缺乏针对性

大学管理人员被动接受教育，所学的知识并不一定是自己岗位工作所需要的知识。教育主管部门也举办了许多培训班，但很少从专业化角度考虑如何培训大学管理人员，特别是许多培训也是计划体制时的模式。

（四）培训机构师资力量薄弱

目前对教育职员尤其是高层教育职员的培训任务主要由各级行政学院和干部管理学院承担，由于原来的专业背景，这两类院校的教师素质、专业水平和学术视野都不是很理想，自身专业素质不高，又缺乏大学管理实践经验。大学管理人员属于学术组织的管理人员，一般学历层次比较高，但是目前的许多培训机构师资力量和条件还不如大学，影响了专业素质提升。

（五）培训内容政治化、政策化，千篇一律，大多是为了职务晋升或者某一项新政策的贯彻落实而进行培训

培训内容也以政治性为主。大学教育职员构成复杂，在职位、工作经历、年龄、学历、性格等方面都表现出明显的差异，在实际工作中，每位管理人员的培训需求是不一样的，即使是同一位管理者，在不同的时期，其培训需求也会有所不同。因此，对管理者的培养教育规划不能千篇一律，笼而统之。要做好培训需求分析，科学有效地规划培训工作，有的放矢地对教育管理人员进行培养教育。

（六）培训制度临时化

《高等学校职员制度暂行规定》对于教育职员的培训制度只是进行了简单规范。其具体的内容和实施方式国家教育部只是定期以政策的形式作出安排，比如继《全国教育干部“十五”培训规划》之后，目前正在加紧制定“十一五”培训规划。还没有专门的制度将其固定下来。

6．4．4　考核制度存在缺憾

当前许多关于教育职员制度问题的聚焦点也在考核制度方面，在访谈过程当中，许多管理人员对此提出了疑问。

某大学职员L：我们现在的考核纯粹是走形式。没有很具体的标准，制定的一些岗位标准也是很含糊、不具体。考核表设计得也很笼统，自己填表，一般情况下主管部门都会签上“该同志自我评价基本属实”的意见，然后根据学校分配的名额，通过投票方式选出优秀人员，剩余者都是合格。如果不出意外的话，优秀者也大都是领导；当然如果你的领导比较开明的话，办事员也可能会考核优秀。关键是考核的内容缺乏操作性，考核完全成为一种形式，想优秀很难，想不合格也很难。考核其实不应该靠投票选举的，应该设计一个科学合理的工作绩效量表来判断。就像美国大学的绩效评估表，每个职位都细化、量化为具体的标准，考核人员只要在每一项上选择，然后征求被考核者的意见，最后根据每一项的打分情况给出考核分数。

某大学职员G：我参加工作2年多了，刚参加工作时劲头很足，也很认真，现在慢慢地没积极性了。说实在的，现在的职员考核制度不完善直接影响到我们这些年轻人的工作状态。一年一度的考核工作是领导对我们以及我们个人对自己一年工作进行总结与评价。与教师的教学科研工作相比，机关人员的工作繁杂而且没有规律，很难有明确的、量化的考核标准。目前，还没有一种真正科学、有效、简便的考核方法，所以最终的考核结果很难起到奖勤罚懒的作用，导致事实上的“干多干少一个样，干好干坏一个样”，甚至“干与不干一个样”。这一方面使得考核流于形式，更有害的是，影响了很多一直努力工作的人的积极性，对于大多数机关青年的工作热情更会产生长远的不利影响，我想很多人和我的感觉是一样的。

考核制度是教育职员制度的重要组成部分，也是大学管理人员专业化职业地位的重要制度保障。教育职员制改革试点以来，各学校都制定了相应的实施方案，普遍开展了针对性的考核工作，这对于提高职员队伍素质产生了积极的作用。但实际操作过程中还存在许多问题，致使考核制度在某些方面流于形式。比如，对大学管理人员的考核虽然已不再要求学术论文发表数量，与教师考核有了很大不同，但还缺乏区别于党政干部的合理的、科学的标准。其具体表现为：

（一）考核标准过于笼统单一，而且不具体，缺少可操作性

用同一个标准来衡量不同层次、不同工作性质和专业类型的教育职员，缺乏科学性。这与职位分类不明确和资格制度缺位有关。确定考核标准，必须以岗位职责为依据，对于同一部门的同一职类，实行统一的标准。而对于不同岗位则应有不同的要求。当然要使不同职类管理人员的考核标准大体平衡。我国大学管理人员岗位复杂、层级众多，需要有相应的科学、合理的考核标准作支撑。然而，目前大学管理人员考核标准仍然过于笼统。这就导致难以区分管理人员的优劣，考核结果失真或无效。甚至有些单位的年度考核中出现了走过场，“轮流坐庄”“搞平衡”甚至“领导独占优秀”的不正常现象，违背了考核的初衷。

（二）考核等次偏少

《高等学校职员制度暂行规定》第二十四条规定教育职员的年度考核和聘期考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。一般优秀等次分配名额，考核成绩大部分集中在“称职”，不宜拉开档次，使不同类型的教育职员在专业知识、业务能力和工作成绩的差异在考核成绩中很难得到体现。并且许多学校在实际操作过程中各种等次都是按比例分配给各部门的，优秀者的比例一般在10%—15%，极少有不称职者。因此，绝大多数人员等次集中在称职这一层次上。如果根据考核结果享受待遇的话，也就是说大多数人都享受同样的待遇，客观上造成了“干多干少一个样”的现象，消解了考核制度的激励功能。

（三）考核程序不规范

年度考核要经过个人总结、群众评议、主管领导评鉴、考核组织审核、确定考核等基本程序。但实际考核过程中，很多时候都成了形式主义，按照分配的名额通过选举方式选出优秀人员，其他的程序一概简化，影响了考核的准确性和实际效果。

（四）考核方法单一，以定性考核为主，缺乏定量考核的手段和方法

大学教育职员在实际考核过程中，缺乏定量分析，注重经验和主观印象，重视定性考核，忽视定量测评。《高等学校职员制度暂行规定》明确提出“教育职员的考核内容包括德、能、勤、绩四个方面，重点考核工作实绩”。这样，对教育职员的考核重心在理论上从传统的注重“考德”转向了“考绩”。但是，从实践的角度来看，目前运行的考核制度，考绩仍然处于从属的或极其次要的位置。出现这一问题的关键是缺乏科学合理的量化测评指标体系。主观随意性较强，无法全面、准确地反映大学管理人员的综合素质和工作绩效。这种现象在实践过程中的消极影响已初显端倪，主要有：由于对“德”的评价受主观印象的影响太大，在以民主评议为主要“考德”手段的地方，教育职员往往将处理同事之间的人际关系看得比工作更为重要；在由领导评判的情况下，教育职员则可能在工作中只注重领导的好恶，而忽视了客观的工作规律和工作效果；只注重处理关系而忽视专业水平发展。难以将教育职员的优劣区分开来，影响了教育职员的专业化追求。这就使考核难以取得预期的效果，发挥应有的作用，而仅成为行政机关的一项负担。在指标的区分力不是很大的情况下，考核者大都将被考核者定于“称职”一级，而鲜见“优秀者”或“不称职者”。

笔者认为，这种现象的形成首先在于认识上的原因。这主要包含两个方面：一方面，仍未摆脱传统观念的束缚，过分强调政治素质、思想觉悟的重要性；另一方面，也是最主要的，没有理清“考绩”的含义。在有的情况下，将“德”等同于“绩”；而在有的情况下，则将“勤”等同于“绩”。后一种情况主要是由于考核手段上的不完善，除了日常的考勤记录外，没有可供考核人员参考的客观资料。前一种情况背后的逻辑则是：“德”与“绩”之间有着直接的、由此及彼的因果关系，即一个具有较好德才素质的人，一定能在工作中取得良好的成绩。除了认识上的原因，笔者认为更重要的原因还在于制度和方法上。考绩主要考察教育职员工作的绩效，“绩”是指职责履行和任务完成的情况，而“效”则指“绩”相对达到工作目的的价值和速度，它们可以反映教育职员的“德”素质，但并不能由“德”素质必然地推导出来。除了认识上的原因，笔者认为更重要的原因还在于制度和方法上。在1995年发布的《事业单位工作人员考核暂行规定》中对考核方法和程序作了如下规定：“①被考核人个人总结、述职。②主管领导人在听取群众意见的基础上，根据平时考核和个人总结写出评语，提出考核等次意见。③考核组织对主管领导人提出的考核意见，进行审核。④事业单位负责人确定考核等次。⑤将考核结果以书面形式通知被考核人。考核事业单位担任各级领导职务的工作人员，必要时，可以进行民主评议或民意测验。”^[7]虽然制度中规定了以“考绩”为主，但具体考核过程中，考核方法和程序并没有发生多大的变化。

6．4．5　晋升制度缺乏专业化导向

晋升制度在教育职员制度中最能体现绩效原则，即以教育职员的专业知识、能力、真实业绩作为考核以及获得晋升的依据，真正做到唯才是举，达到多出人才，培养大学管理专家和精英的目的，但是实际情况离这个目标还很远。在晋升制度中，一方面，教育职员晋升制度的功绩制原则基本上只是一个原则性规定，没有具体的可操作性措施，而在实际操作过程中论资排辈和长官意志还十分盛行；另一方面，教育职员的晋升路径完全不确定，不管教育职员的专业素质与职位要求是否相同，只要实际有需要，就可以晋升到完全不同系统的职位上。比如，教务处的职员很可能被交流到研究生院；科研管理部门的职员也会因为工作需要被调换到人事处的职位上，这种情况在现实中非常普遍，实际上是“通才”模式下的方法和手段。在正常情况下，由于职位分类下对不同职系的教育职员专业性质要求不同，晋升只能在几个工作性质相近的职系内进行，不能任意跨职系地进行，但是我们目前的教育职员晋升制度并没有做到这一点。此外，考核制度与晋升制度等分离，使得考核结果难于兑现。考核的激励功能在于把考核结果同激励措施结合起来，强化人员的上进心。然而很多学校和部门在考核与晋升方面没有很好地结合，与晋升、培训等环节脱节，从而失去了其考核制度专业化导向的激励意义。

此外，《高等学校职员制度暂行规定》第二十一条规定，“职员原则上不得兼任专业技术职务”。“原已受聘专业技术职务的人员，受聘职员岗位后，应按照本规定聘任为相应职级职员，原有专业技术职务不再保留，其任职经历记入个人档案，作为今后应聘专业技术职务的参考依据。专任教师担任负责教学、科研管理工作的学校、处（部）领导后，如工作需要，本人具备条件，经学校教师聘任委员会批准，可以兼任教师职务，同时占职员和教师职务岗位数额，执行教师职务工资标准，任期内纳入职员管理。专任教师担任负责教学、科研管理工作的院（系、所）领导后，仍从事教学、科研业务工作的，执行教师管理的有关规定，不纳入职员管理范围，任期内实行岗位目标管理。”那么如此一来，对于兼任教师职务的职员或者兼任教学、科研管理工作的教师应该依照什么标准进行考核？前面已经论述过，这两种岗位实际上是完全不同的两类专业。这些制度设计都不利于教育职员专业化发展，需要在今后的制度修订中加以矫正。

从上面分析中可以看出，当前大学教育职员制度改革过程中出现的问题，既与制度本身的专业化建设不足有关，也与教育职员制度改革的环境有关，因此，深化大学教育职员制度改革，要从这两个方面采取措施。

【注释】

[1]华中科技大学校部机关职员岗位说明书，2000年8月制定

[2]东北师范大学高校职员制度试行条例，2000年9月14日

[3]吕玉刚．深化高校人事制度改革的几点思考．中国高等教育，2005（7）

[4]刘继文．天高任鸟飞——华中科技大学在融合中向世界知名高水平大学迈进．光明日报，2000－09－09

[5]品位分类是以“人”为对象进行的分类，其依据是教育职员个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职、薪俸等）；职位分类是以“事”为对象进行的分类，其分类依据是该职位的工作性质、难易程度、责任轻重及所需的资格条件

[6]邓雪琳．我国教育管理人员专业培养教育的历史变迁与启示．理工高教研究，2004（2）

[7]事业单位工作人员考核暂行规定，人事部文件［1995］153号