义务教育经费筹措环节实施情况的调查分析

义务教育经费筹措环节实施情况的调查分析_中国义务教育政策

一、义务教育经费筹措环节实施情况的调查分析

本研究调查了地、县义务教育财政经费筹措情况，按照《中华人民共和国义务教育法》的规定，义务教育经费筹措渠道包括地方政府经费投入水平、省政府规定的本级财政经费到位情况、专项经费管理、社会筹资及校办产业等五方面指标。

问卷结果显示，在上级政府、本级政府以及社会筹资三个途径的经费来源渠道中，上级财政转移支付的专项经费到位率最好，执行“上级财政转移支付中用于农村义务教育补助资金、上级财政拨付的教育专项经费、中小学缴存财政的预算外资金设立专户”到位的，占45%～50%；本级财政落实省级规定比例的地区稍好的，仅占30%左右；但本地政府总体的经费水平，对于保证“两个比例”和“三个增长”实现率很低，落实的地级地区占18.9%，县级地区有9.8%；其中县级财政落实情况明显不如地级财政，并且明显感到缺乏落实手段；对于社会筹资的两个渠道，捐资助学和扶持校办产业发展，捐资助学渠道在县级政府比地级政府到位率高一些，校办产业地级政府比县级政府稍好，但两种渠道到位率都很低，并且40%的教育局长感到没有很有效的实施手段。

表1　义务教育财政经费筹措方面的调查结果(www.guayunfan.com)

调查结果说明义务教育经费筹措方面存在三个特征：一是非政府渠道的经费筹措到位最低，并且认为缺乏实施手段；二是地、县本级财政投入普遍没有到位；三是上级的专项经费落实到位率相对较高，但仍然有50%没有完全到位。

按照《中华人民共和国义务教育法》的规定，政府承担起全面保障义务教育经费的责任，这意味着原来非政府渠道的经费逐渐萎缩，新的鼓励政策尚未明确，因此教育局长对这块渠道筹资方式普遍感到没有有效手段。而政府渠道的经费也普遍没有完全到位，通过小组讨论和访谈调查，教育局长们认为主要是因为义务教育实际的财政责任由县级承担，而县级财力低下造成的。

《中华人民共和国义务教育法》规定，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”。而“义务教育的管理体制，实行的是国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的制度”。这说明，法律规定“以县为主”的管理体制，并没有规定“以县为主”的投入体制，义务教育的事权和财权责任划分并不是统一的，而实际执行时却都统一到了县。

就义务教育管理体制而言，理论上，公共经济学者都赞同像初等教育这种公共物品更适合由地方政府提供。1957年，乔治·斯蒂格勒发表了《地方政府功能的适当范围》一文，探讨了地方分权的经济理由。他认为，地方政府存在的理由首先是它比中央政府更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用。其次，一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。其他著名的分权理论，例如蒂伯特的“以足投票”理论、布坎南的“俱乐部”理论、特里西的“偏好误识”理论等[4]，也从不同的假设出发，论证了地方分权的必要性，以及地方提供公共物品的优越性。实践中由于各地义务教育发展条件差异太大，影响教育发展的因素太多太复杂，地理因素、经济因素、学校布局、文化传统、社会心理等都会对地方教育形态产生较大影响，采取“以县为主”的管理体制应该说适应这种复杂性，有利于针对地方教育的特征展开管理，是比较合理的制度安排。

但义务教育投入体制实行“以县为主”就不符合能力原则了。在我国分级财政体制下，政府的财政能力与所承担的事权不匹配问题严重。就我国的县级财政能力而言，已经存在一个共识[5]，就是县级财政承担现有的事权存在巨大的财政压力。据权威报告表明[6]，现在全国平均每个县的赤字是一个亿，全国赤字县占全国县域的比重在3/4左右，赤字总量占这些地方财政总量的近80%。因财政硬缺口大，县级政府调控手段虚无，县级财政基本上是“吃饭财政”。在这种县级财政体制现状下，财政投入上仍然采取“以县为主”的制度安排，必然造成政府资金普遍的缺位。许多局长反映当地学校缺乏正常的教学设施条件，农村教师周转房严重缺乏，教师没有基本的生活条件，难以安心执教。培训班中的广东省潮州市潮安县的教育局长反映，他们县目前共有412所学校，有135所没有1台电脑，304所学校没有正规电脑教室，318所学校没有多媒体教室。因此，新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定，义务教育的投入体制采取各级政府分担体制，而不是“以县为主”。但在实施过程中，由于上级政府没有明确划分分担责任，实际的财政责任与事权责任对应也采取“以县为主”的制度安排，造成本级政府经费普遍落实无法到位。

义务教育县级财力的普遍匮乏，省级政府实际上并没有承担统筹职责，也是造成地方义务教育经费普遍难以实现“两个比例，三个增长”硬指标的另一个主要原因。这种现状与我国分税制改革不彻底有关。目前我国财税体制已经完成了中央与省之间的改革，虽然一些省仿效中央，自发建立了自己的转移支付制度，但省对下的体制还没有完全规范和理顺[7]。因此，尽管在新的义务教育财政体制中，中央已经规定了中央和省财政之间的分担项目和比例，但省以下各级政府如何承担由省政府因地制宜自己规定。应该说，中央政府的这种制度设计，是按照现有的分级财政原则进行的，一方面充分考虑了分税制后，地方的自主权，让省级政府自主确定自己的义务教育财政分担责任；另一方面也充分考虑了地方之间的财力差异，切实承担起了中央对整个国家大区域之间差异的协调作用，这对省政府如何承担统筹省内的责任起到了榜样作用，试图激发地方财政收入用于教育的财政责任。但省政府的财政责任并没有效仿中央政府的做法。实际上，以上“以县为主”的财政现实，也反映了省级政府并没有承担起相应的统筹的责任；事实上，没有一个省出台一般性教育转移支付政策，来分担不发达县的财政压力，更多的省采取临时的项目转移支付的方式，即这种设计“太灵活，缺乏资金保障和管理的长效机制”[8]。调查显示上级专项经费到位率较高，与专项经费监管严格，保证了资金使用的规范，因此到位率比较好；但实际到位率没有达到大多数，说明省级政府的资金落实情况仍然不理想。并且这种专项方式没有对薄弱的义务教育县级财政起到一般性运行的支持作用，导致义务教育的“三个增长”到位很低。甚至一些地方对义务教育的投入，还由于中央的资金到位而出现“挤出效应”，撤出原来投入教育的钱用于统筹保其他部门的吃饭。数据表明，2006年，中央和地方新机制资金共增加361亿元；而2006年农村义务教育预算内拨款仅比2005年仅增加314元，明显存在“挤出效应”。

因此，要落实义务教育经费投入政策，必须首先明确省级政府的统筹责任，采取一般性或者经常的项目性财政转移支付，保证财政能力弱的县域地区义务教育经费充足到位，而不要把义务教育的财政责任与管理责任都主要由县承担。现在，一些发达省份如江苏、广东和北京等地区，在省级政府统筹下，正在实现全省范围内的学校硬件条件现代化的建设工程，省级政府承担了贫困地区的基础办学条件的投入，并且以县为单位进行逐校验收。