义务教育预算管理过程实施情况的调查分析

义务教育预算管理过程实施情况的调查分析_中国义务教育政策

二、义务教育预算管理过程实施情况的调查分析

问卷的第二部分主要是对义务教育经费预算管理运行情况的调查，包括纳入义务教育经费预算的项目情况和预算经费的执行分配两方面情况。按照义务教育现行的政策，应该纳入义务教育预算的项目包括义务教育经费全额纳入预算情况、校舍维修改造、教师工资、学校规划建设和设备资金、薄弱校倾斜专项资金等。结果显示，地级地区预算编制落实到位率在27.0%，较县级23.9%的执行情况好，但义务教育经费全额纳入并做到“三个增长”的地区仅达到16.7%，县级地区仅达到12.5%；其他重点投入项目，包括校舍建设预算、教师工资预算、薄弱校改造专项和学校布局专项等预算项目的落实情况，教师工资纳入预算编制的执行情况相对最好，但也仅为32.4%（地）和48.2%（县）；校舍维修改造次之，为29.4%（地）和20.0%（县）；学校布局专项第三，为22.9%和7.3%；薄弱校改造专项落实最弱，仅有14.3%的地和9.3%的县落实了。可以看到，义务教育各项经费的预算，地级地区明显比县级地区落实的好。另外，地方对预算的落实认为“缺乏手段”的比例也比较多。

表2　义务教育财政体制中经费预算方面的调查结果

预算经费的执行分配方面，包括校舍改建经费执行、专项经费执行、教育事业费使用、困难补助的分配和国有资产管理等内容。调查情况表明，学生困难补助情况是所有调查内容中执行最好的，地和县到位地区分别达到68.6%和67.3%；其他预算执行情况的落实，地级地区有25%～35%的地区到位，普遍较县级地区好；其中校舍的长效机制仍然落实不理想，地级地区仅达到25.7%，县级地区还不到10%。

义务教育经费管理制度是义务教育财政政策执行的重要制度保证，如果义务教育严格地执行预算管理，政府的经费筹措情况不会像第一个问题所调查的那样，缺位普遍。义务教育财政管理制度主要包括预算制度和经费管理制度。预算方面，中央要求2008年开始全面实行农村中小学经费预算制度，要求农村义务教育学校的所有合理支出都要列入政府财政预算，由公共财政予以保障；所有农村义务教育学校都要按照规定的要求和程序编制收支预算，并按照批复的预算办理支出。在经费管理上，实行“校财局管”，农村中小学校财务公开，教育管事、财政管钱，设立财务结算中心，实行国库集中支付制度，经费直接拨付到学校账户；开设中央资金特设专户和省级资金特设专户，专项资金在专户内运行的模式，总体上保证了资金的安全和有效使用[9]。

表3　义务教育财政体制中预算执行和分配情况的调查结果

以上关于义务教育经费的预算管理体制落实情况的调查表明，除教师工资及学生困难补助落实情况较好，其他义务教育规范的预算项目落实都不很好，意味着义务教育经费的预算编制工作及管理工作都没有纳入规范的程序。尽管法律规定农村中小学要实施部门预算管理体制，但访谈中局长们都承认，本地中小学校还没有实行真正的学校预算制度，县级义务教育经费主要的拨付办法，就是人员经费按照本地教师工资标准直接拨付到教师工资账户，学校运转经费按照省和县规定的公用经费和学生数，直接拨付到学校账户；县级教育部门只有由财政局转过来的教育附加费可以统筹使用。实际预算表中的经费项目无法做到真正纳入预算项目，实现按照经费项目一项一项按教育部门和学校实际需要编制的部门预算。

义务教育经费预算按照生均公用经费拨付的办法，不利于体现义务教育的地方差异，也使各地教育主管部门无法根据本地实际情况，实现管理目标。在教育经费的管理上，教育部门的权限太少。一个地县少则几十所，多则上百所学校，教师上万，教育部门最清楚如何因地制宜合理有效地预算、分配和使用教育经费，但“校财局管”中的“局”，指大多数地区采取财政局管义务教育经费的方式。财政局并不了解学校真正的资源需求，在学校预算过程中，往往着眼于眼前“有多少钱办多少事情”，很少能够着眼于教育未来发展需要；在经费的管理过程中，仅仅起管家的作用。而教育局基本没有统筹的教育经费，不利于教育部门有效地调配资源，激励学校和教师更好地提升教育质量。而河南省、重庆市的一些地区采取教育局管财务，事权和财权统一，所呈现出的问题就较少，管理上也比较顺。

所以，教育局长希望按照新的财政体制要求，切实实行教育部门预算制度，尽快做到按照项目进行部门预算；除日常运行经费，在教师奖励经费、学校发展经费、教师培训经费等方面，也应该纳入经费预算；在经费拨付时，把好经费的决算和审计的同时，将教育局负责的事权相应的部分预算经费一揽子拨付给教育局，由教育局统筹调配，有利于教育局统筹管理的实施。