义务教育政策_近代宁夏教育研究

义务教育政策_近代宁夏教育研究

二、义务教育政策

中国近代义务教育是随着1904年《癸卯学制》的颁布而发端，虽然当时义务教育的概念更多地被理解为：适龄儿童接受义务教育是其父母对国家的义务，而不是受教育者应享有的权利，但义务教育作为国富民强的基石则被越来越多的国人所认同。在经历了清末民国近50年的曲折发展，我国近代义务教育到国民政府后期已达到了一定水平，通过《中华民国宪法》规定受教育是公民的义务，也是公民的权利[28]，国人进而明确了义务教育具有权利性和义务性的统一。

1929年，国民党三届三中全会通过《普及教育案》，决议：“厉行国民义务教育及成年补习教育，其计划及规程与实行程序，限于1929年9月底以前由教育部制定，经中央执行委员会决议后积极办理，其全部计划限于1934年底实现”。[29]

尽管施行强迫教育为当务之急，但当时国民政府及各级地方政府经费支绌，且师资缺乏，严重阻碍上述《普及教育案》的实施。据当时估算，全国尚未入学之学龄儿童约3600万人以上，若强迫入学，每年至少需增加教育经费25000余万元，所需教员数约120余万人[30]。对于因经济、师资两难而造成强迫教育之计划不易全部实施等问题，时任教育部部长蒋梦麟提出“为今之计，惟有先行筹备大宗经费，一面培养师资，一面划定区域从事试验，以期逐渐推行，方能有济。至大宗经费之来源，则非各地方所能骤行筹措，按照各国成例，应由国府指定的款实行补助”。[31]

据教育部统计，1930年度全国入学儿童，仅占学龄儿童21.8%，1931年度，宁夏学龄儿童总数为144987人，而接受义务教育儿童总数为8152人，占学龄儿童总数的5.62%，在全国28省中居23位。[32]有鉴于此，教育部为在最短时间推行义务教育，曾订定小学法规，经过立法程序于1932年12月由国府公布；此外又有第一期实施义务教育办法大纲及短期义务教育实施办法大纲，于1932年6月由教育部公布，并已编就短期小学课本四册，颁发应用；此外有小学采用二部制之通令，但因没有制定强迫法令强制各省市遵照办理，故宽严迟早颇未能一致。[33]宁夏作为文化经济落后之省，也因教育厅虽极力提倡，但无实质性的工作，而导致短期义务教育未见成效。(www.guayunfan.com)

1934年，蔡元培等在国民党第四届第五次中央全会提议实施义务教育标本兼治办法案：“一、限期实施一年制之短期义务教育，对十足岁至十六足岁年长失学儿童实行强迫教育；二、竭力推广充实小学教育，并切实推行半日二部制案”。[34]此方案是针对原有四年义务教育办法虽经中央及地方教育当局努力督策进行，卒因经费困乏及他种种关系，收效尚微而提出的。

1935年5月，第四届中央执行委员会第五次全体会议在肯定蔡元培等提出的《实施义务教育标本兼治办法案》基础上，通过教育部《实施义务教育暂行办法大纲》和《中央义务教育经费支配办法大纲》。教育部《实施义务教育暂行办法大纲》首先确定义务教育目的在于使全国学龄儿童（6～12岁）于十年期限逐渐由受一年制、二年制达到四年制之义务教育，分三期进行： 1935年8月至1940年7月为第一期，注重办理一年制之短期小学；1940年8月至1944年7月为第二期，注重办理二年制之短期小学；1944年8月起为第三期，义务教育之期间定为四年。义务教育经费以地方负担为原则，但对边远贫瘠省份及其他有特殊情形之省市，得由中央酌量补助之，[35]宁夏、甘肃、新疆等边疆省份均在补助范围内。国民政府规定义务教育分三期进行，这就意味着推迟了实施义务教育的期限；将四年义务教育分期改为受“一年制”“二年制”的短期小学，从而又缩短了义务教育的年限。

同时，《中央义务教育经费支配办法大纲》还规定：中央之义务教育经费以国库支出义务教育经费、边疆教育经费及庚款机关拨充义务教育之经费充之，并规定1935年至1937年度支配宁夏义教经费总计分别为7万元、7万元、10万元，较之青海，每年少1万元。[36]

根据《实施义务教育暂行办法大纲》，教育部又订定《实施义务教育暂行办法大纲实施细则》，依据实施细则，宁夏委员会第八十四次委员会议通过《宁夏省义务教育委员会组织大纲》，其内容如下：

一、本会依照中央实施义务教育暂行办法大纲第七条之规定组织之。[37]

二、本会以遵照中央实施义务教育暂行办法大纲实施细则，例行全省义务教育之普及宗旨。

三、本会人员组织：教育厅长、教育厅主管科科长、教育厅秘书一人、教育厅督学一人、民政厅代表一人、财政厅代表一人、省会公安厅代表一人；本会聘任委员：由教育厅长遴选教育专家，及对于义务教育有经验或研究者，五人至七人充任之。

四、本会以教育厅长为主席，因故缺席时，由教育厅秘书或科长代理之。

五、本会会务由教育厅长指派厅内职员兼理，遇必要时得酌设干事及雇员。

六、本会之职权：规划全省推行义务教育之方案；筹措支配并保管稽核全省推行义务教育之经费；督促各县推行义务教育之实施。

七、本会每月举行常会一次，由主席召集之，遇必要时得开临时会。

八、本会之议决事项，由教育厅核定实行。

九、本会经费，由教育厅呈请省政府拨发之。

十、本会委员均为义务职，但聘任委员开会时得酌送旅费，干事及雇员酌给津贴。

十一本大纲由省府委员会议决公布施行，并咨教育部备案。[38]

此大纲依据教育部《实施义务教育暂行办法大纲实施细则》的宗旨和精神，并斟酌本省具体情况而定。同时，为了将义务教育工作抓到实处，省义务教育委员会一经成立，随后便派本厅小学校教育指导员树世玉等赴各县指导依法赶速成立各县义务教育委员会，拟定各县义务教育委员会组织大纲；并提出《宁夏省各县乡镇筹集普及教育经费暂行办法》，以便在地方教育经费得以解决基础上，推行义务教育。按此办法规定：

一、本法根据部颁各省县市筹集义务教育经费暂行办法大纲之各项规定并依照本省实际情形订定之。

二、本省各县普及教育经费之筹集以每一自治乡镇为单位，各乡镇所筹之款，仍分配于各该乡镇学校充作经费或事业费。

三、各乡镇应筹集普及教育经费之数额以该乡镇区域内住户按头二三等摊派，每年头等三元，二等二元，三等一元，有田地五十亩或资产一千元以上者为头等；田地三十亩或资产七百元以上者为二等；田地十五亩或资产四百元以上者为三等，分夏秋两季征收，由各乡镇长、保长、学董负责代征。

四、未经设立学校之乡镇亦须照筹此款，专为设校之准备，不作他用。

五、各县各乡镇应筹数额由各县教育局按照第三条之规定，核算清楚、呈送县政府，通令各乡镇长、甲长遵照办理，并呈报教育厅备案。

六、各县乡长、教育局长以及教育行政人员对于该项经费之筹措均付监督之责。

七、各乡镇筹集之款，已设校者，按期送交学校，未设校者，按期解交各县教育局存储。

八、各乡镇征收教育经费时，由教育厅印发收据交由各县教育局转发各乡镇以昭慎重。[39]

1935年至1937年，中央拨充宁夏义务教育之经费分别为7万元、7万元、10万元，在此基础上，省政府提出《宁夏省各县乡镇筹集普及教育经费暂行办法》中，又对宁夏各县普及教育经费之筹集做了规定，即各县以每一自治乡镇为单位，从乡镇区域内住户中摊派，摊派数额以住户资产、田地多少分摊。从而也可知，各县义务教育的推行情况，与各县筹得的经费有着直接的关系。

在此暂行办法基础上，宁夏省政府又提出《宁夏省各县乡镇筹集普及教育经费实施细则》，其中规定，“各普及教育经费之筹集，各乡镇由各该乡镇长（即乡镇学董）负责办理，各区由各该区长负责办理，各县由县长、教育局长负责办理；头二三等住户之划分，由教育局派员会同各户所在区学董、乡长校长共同议定，造具清册，统限于九月三十日以前呈由县政府核转教育厅覆核，必要时教育厅得按照清册，派员前往各县抽验；各乡镇额定筹集之款，在每年九月三十一日以前至少须征得二分之一，至一月终时即须扫数征齐，概不得拖欠；征收手续：各乡镇学董收受住户纳款时，须随时掣付收据，以便查改，是项收据，由教育厅印发，并加盖厅印编定总号，收据种类头等红色、二等黄色、三等白色……”[40]这一补充筹集普及义务教育实施细则，对经费筹集的各分管部门工作进行了细化和分工，进而强化了民众必须为推行地方义务教育承担起筹资纳款任务，这无疑加重了地方百姓的经济负担。

宁夏省义教委员会、各县义教委员会成立后，对于宁夏义务教育之推行，不遗余力，自此从上而下按照本省规定五年计划实施义务教育，负责有人。所谓五年计划，即1935年，宁夏省教育厅遵照部颁《实施义务教育大纲实施细则》，并斟酌本省地方情形，所拟定的宁夏省实施义务教育五年计划，自1935年8月至1940年7月分年推设短期小学、普通小学（初级小学），1939年度终了后，短期小学一律改为普通小学。此计划及《宁夏省义务教育委员会组织大纲》，“提经省政府委员会议议决通过，明令公布施行，复经教育厅聘请徐宗孺、许景鲁、王含章等五人为义教聘任委员，并遵照规程规定以教育厅长教育厅秘书、督学、主管科长暨财政民政两厅，省会公安局各派代表一人为当然委员，依法组织成立，并于8月10日开第一次委员会议”。[41]

宁夏省在实施第一个义务教育五年教育计划过程中，根据实际问题还相继出台《宁夏省款扩充地方教育两年完成计划》、《厉行县长办理教育考成案》、《推行省会义务教育》等规定。1940年8月，宁夏省奉令实施国民教育（当时，对义务教育的又一称谓），依照中央《实施国民教育纲领》，宁夏教育厅拟定《宁夏省实施国民教育分年计划》[42]，计定1940年8月至1942年7月为宁夏实施国民教育第一期；1942年8月至1944年7月为第二期；1944年8月至1945年7月为第三期，将原有完小一律改为中心学校，初小及短小一律改为国民学校。具体计划内容列表如下：

表27　宁夏省实施国民教育分年计划[43]

以上国民教育经费之筹措，计划逐年实施国民教育各项经费，由本省自筹半数，余半数，请由中央补足。[44]这一时期所言实施国民教育，其中心内容在于实现普及由一年至四年或以上国民义务教育，同时又意在使儿童教育与成年补习教育合并设施；其施教对象，不特为学龄儿童，且为失学成人。故在各乡镇中心学校及国民学校内，小学部与民教部同时实施。[45]

总之，宁夏建省后实施的义务教育政策，是逐级将普及一年、二年乃至四年儿童义务教育与推广民众识字、扫除文盲等的社会教育紧密结合的双赢政策。以上政策的形成，由来于宁夏特殊的社会经济环境，关于这一点，宁夏省第二次全省省政会议通过的《发展原有学校渐次实施民众教育案》中有详细的说明：

理由：查宁夏教育落后，无可讳言，即如各县原有小学，因经济关系，而规模简陋者，因屋宇年久，而倾颓堪虞者，他如一切用具一切设备，均感缺乏者，职教员薪俸低微积欠生活困难者，种种主因以至学校无大进展，且教育本以普及为原则，但以我省之财政言，力所不逮，亦系实在情形，若使时间学款交相经济，而教育能普及一般民众者，则民众教育实为当务之急。

办法：甲、增加各县原有学校经费，以便建筑设备，购置校具、图书及一切应办之事；增加教职员薪金，按月拨给，使其生活安定，专心工作；教厅于每年终考查各校成绩，评定殿最实施惩奖。乙、民众教育由各县各机关各市镇渐次推行，时间一年；再逐渐由各乡依次举办，时间九年；除附近学校力能工作外，依次委定教员，划定某一区域，轮番教育，使民众抽暇时受教二小时；民教除厅县府直接负责外，并由各县警察区乡闾邻长，共同负责办理。[46]

综观宁夏建省后，从中央到地方所颁布的教育法令、法规等，不难发现当时发展宁夏教育政策主要倾向于兼顾民众教育的普及义务教育和开展以民族教育为中心任务的边疆教育。这一教育政策的总方向正是投合了宁夏作为落后边疆省份的实际需要，国民政府明确这一点，因此拨付于宁夏的边疆教育经费也多用于普及义务教育和培养小学师资的师范教育。但是中央政府拨充宁夏的教育经费毕竟有限，更多的教育费用需要地方政府及民众承担，而在当时宁夏经济始终处于落后、难于发展的状况，地方财政收入又大多用于军事、生产等，因此说想发展教育，而不发展经济，再努力也无济于事。当然不能就此否认当时制定的教育政策的合理的和正确的一面，而合理的、正确的教育政策能否顺利实施，在很大程度上还要取决于教育行政管理的作用。