公共管理的主体是什么？权力的性质

第一节　权力的性质

政党作为公共管理的主体是否具有合法性，人们有不同的看法。按照对公共管理主体的狭义理解，公共管理的主体就是政府，政党当然被排除在外。这种观点缘于对公共管理本身的理解，它把公共管理看作就是公共行政。安斯雷得·梅戈特认为，“那些参与政府形成、政府执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理”，而“主体的划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务的概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的3个分支(即立法、司法、行政)部门，包括联邦政府、州政府和地方政府3个层次，而且包括非营利部门。所以，公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员，无论这些服务是政府履行还是由非营利机构执行”^［1］。按照这种广义的理解，公共管理的主体应当是一切服务社会公共利益的组织。所以，公共管理就不只包括立法、行政、司法等国家机构的广义政府，也包括政党以及其他非营利性组织。刘丽霞指出:“比照这两种认识，我们认为，政府管理与公共管理是两个不同的概念，不能将公共管理的主体简单地局限为政府。任何一个社会都存在着大量的公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都直接涉及社会民众的切身利益。在阶级社会中，政府确实是这些管理活动的核心，但谁都无法否认，现代社会中的公共管理活动，除政府之外还有许多其他公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共管理，但这绝不可能由政府对社会的管理所包办。因此，对公共管理的主体应从广义方面加以界定，即公共管理的主体是政府部门及其他从事社会公共事务的非营利组织。”^［2］

张劲松、金太军认为，公共性是公共管理的本质属性之一，判断行为主体是否是公共管理主体的标准是该主体行为的公共性。他们针对我国的情况指出，由于中国共产党作为执政党，其执政宗旨、执政方式和执政产品都具有鲜明的公共性，因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。从执政宗旨上看，中国共产党代表最广大人民群众的利益，党纲开宗明义地指出:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心。”从执政方式上看，中国共产党通过组织政府，并且通过党管干部的方式，领导政府的活动;其执政利益代表的是工人阶级、农民阶级以及其他社会阶层的公共利益;其执政行为具有广泛的参与性。从执政产品上看，中国共产党提供了政府制度变迁所需的基本资源，包括公共管理所必需的宪法制度和法制体系、先进的执政文化、有效的产权制度安排;提供了社会正常运行所需的生态环境，包括国家安全环境、国家机构协调环境、公共管理生态环境^［3］。

不独执政党是公共管理的主体，一般社会政党也应当是公共管理的主体。政党对于社会公共事务的政治介入，是政党的基本活动之一。无论资产阶级学者还是无产阶级学者，尽管他们给政党下了不同的定义，但是谁都不否认，政党是一定社会集团利益的代表者，相对来说，政党都具有公共性。从实践上看，政党为了获得社会的支持，必然会在社会公共事务上进行政治投入，以争取更多的政治筹码，巩固和扩大其政治地位。在现代社会，教育尤其是高等教育，是影响面极大的公共事务，在高等教育公共事务上提出更有吸引力的政治主张，是现代政党重要的政治角逐。2002年11月的英国《泰晤士报·高等教育增刊》，曾经刊登过保守党发言人、影子内阁教育大臣代明·格林的言论，大学将是该党教育改革优先考虑的下一个目标，保守党以往对教育以及其他公共事业的关注没有达到应有的程度，保守党已经吸取了这一教训。“我完全不同意这样一种观点:即公共事业——比如说教育——是工党的议题。公共事业关系到人民大众，因此它绝对是保守党的议题。”^［4］这段新闻让我们非常清楚，英国工党和保守党正在高等教育问题上进行政治角力。

其实，政党对于高等教育公共事务的关注，不能看作仅仅是为了政党自身的利益，因为在当代，高等教育对于国家和社会利益的密切关系，使高等教育本身高度政治化了。伯顿·克拉克在谈到高等教育系统的权力整合时，对于高等教育问题“政治卷入”的深化，曾经做了详尽的阐述:“由于高等教育问题表现出作为争端的高度重要性，它们容易流经正式的政府政治渠道和它们在其中生存的有关的政党结构。由于这些工具使它们对这种问题的处理制度化，它们又转过来有助于提高高等教育问题的地位。……此外，高等教育问题的流经政府的这些正式工具引起现有政党的注意。于是争论的问题变得易受国内政党和政党与立法机关和行政当局的相互作用的支配。包含直接的政治上的讨价还价和妥协，以及混淆教育问题和政治派别的其他利益。……强化的政治渠道，作为结构方面重大争论的必然结果，在这个意义上，西欧各国的高等教育，不管在西德、瑞典、丹麦或意大利，在近几十年来都已变得更加政治化了。争端已经比较全部和深入地移到政党的决策机构、立法机关的小组委员会会议、行政首脑的内阁会议，以及各级法院的案件日程表。……同时，在东欧，1945年以后，共产主义的统治通过两重的和互相渗透的一个政党和一党政权对所有像教育这样的公共部门统治，致力于大力加强明显的政治协调方式。”^［5］

政党对社会公共事务的政治参与程度是不同的，换句话说，政党的公共性程度有很大差异。其中执政党的政治功能和政治作用不同一般，由于其执掌的政府权力是公共权力的核心，其所组织的政府是公共管理的核心主体，因此执政党作为公共管理权力主体发挥着特殊的作用。由于各国政党制度的不同，执政党公共管理的能级也不同。在我国，宪法明确规定了中国共产党作为执政党的领导地位，规定了中国共产党领导的多党合作制度。在国家政治生活中，中国共产党发挥着领导核心的作用。在公共事务中，中国共产党主要通过政治决策和指导行政来实现公共管理功能。“从中央到地方的每一行政层级中，党委成为维护、增进、分配公共利益的政治决策中心。”^［6］