高等教育公共管理中的实例改革,艰难的抉择

第四节　艰难的抉择

公共管理理论的发展和管理范式的转换主要发生于西方发达国家，但其影响却扩散到整个世界。尤其是20世纪末，随着经济全球化进程的加快，治理理念也从国家公共领域延伸到国际公共领域，对许多国家的公共管理产生影响。对一些第三世界国家来说，如何选择公共管理的范式，是一桩非常艰难的事情。有事实表明，治理理论所主张的协商式民主和权力的多主体、多中心、回应性、互动性等并不能很好地解决发展中国家本身所面临的问题。“这是因为处于两个不同发展阶段的社会里，由于所面临的经济和社会发展的任务不同，这就决定政府的作用和职能也并不一致。许多发展中国家所面临的任务是发展经济，但现实是那里的政府往往是脆弱的，缺乏推动经济和社会发展的实力。在政府方面，应该建立强有力的政府，没有积极的政府支持，便没有成功的经济增长。虽然，国家和政府同时也可能成为发展中国家经济发展的障碍，但这些不利因素的存在，只能说明国家和政府没有起到应有的作用，并不意味着国家和政府从此就应该结束治理的使命。治理理论主张国家和政府不应该起主导作用，甚至于倡导‘没有政府的治理’，这显然是一种非常浮泛的观念，对于第三世界国家的真实问题没有针对性。发展中国家的治理要取得成效，必须重视和发挥国家的作用，通过发展和变革来完善国家的政治结构，提高国家和政府的能力。”^［13］

我国又是另一种的情况。1949年新中国成立以后，以前苏联为楷模实行了高度集中统一的计划经济体制，在公共领域实行的是无产阶级专政，在国家的名义下执政党和政府功能重叠，成为唯一的公共管理主体，政治与行政高度统一，政府功能的“万能性”在这种制度和体制下发展到极致，公共资源由政府垄断，按计划配置，公共物品由政府控制，按比例分配。这种制度下的公共管理不能说没有效率，也很难说不公平，但最根本的是，它是以牺牲公共管理客体的自主性和个体多样性为代价的，而且存在着极大的社会风险。因为政府公共管理的效率是建立在领导英明的预设上的，一旦领导者失策，将付出巨大的社会代价。这一点已经为历史所证明，20世纪50年代初的院系调整、50年代后期的高等教育“大跃进”、60年代的“拔白旗”、“文革”期间的种种倒行逆施等，都是高等教育公共管理中的实例。

改革开放以后，计划经济体制逐渐解体，社会主义市场经济体制得以逐步确立，公共管理领域也发生了革命性变化。公共管理的公共性受到普遍的尊重，公共管理主体的单一性被打破，公共管理客体的同质性被异构，公共资源的垄断性被瓦解，配置的方式开始多样化，市场元素向公共管理领域渗透。在高等教育改革方面，改革开放不久，为了解决公共资源匮乏的困境，政府逐步实行了权力的让渡，不断扩大高等院校的办学自主权。20世纪80年代，多元办学体制为政府所接受，民办高等教育机构复苏，大学法人资格得到确认。到90年代，高等教育宏观管理体制进行了重大改革，“条条专政”和“块块专政”的权力分割格局被否定，地方高等教育行政的统筹权得到肯定，多元办学蓬勃发展，多渠道筹资已成定式。可以这么说，高等教育公共管理改革使中国的高等教育焕发出了巨大的活力，没有高等教育公共管理的革命性变革，就不会有二十多年来高等教育事业的迅猛发展。

但是，不能不看到，我国高等教育公共管理的变革还没有找到适应我国国情的最佳范式，我们面临着许多发展中的挑战，改革的路还很长。最突出的问题是，政府、社会和大学的关系如何来正确定位;在发挥市场资源配置功能的同时，如何来保证高等教育事业的公益性;在提高高等教育公共管理效率的同时，如何来保障公民的受高等教育的权利，保障社会的公平。从理论上讲，西方新公共管理理论成了一些管理者和学者讨论高等教育公共管理改革的一个立论基础，然而也受到了不少人的质疑。接受新公共管理理论的人认为，随着高等教育规模的日益扩大，高等教育公共资源短缺的加剧是必然的，通过市场运作的方式吸纳社会性资源，通过社会的广泛参与来办好高等教育事业，是推动高等教育发展的唯一选择，弱化政府的作用，强化市场的作用，发展教育产业，势所必然。质疑者则提出了新公共管理理论的适用性问题，认为社会主义市场经济目前还是不成熟的市场经济，公民社会的文化和意识还远远没有形成，政府的功能强势短期内不可能通过制度革新而发生变化，滋生政治腐败的土壤还大量地存在，在这样一种条件下过度地运用市场功能，必然会导致高等教育管理的公共性流失，使教育公平被侵蚀、社会正义被扭曲、公共利益受损害。近几年，围绕着教育是不是要产业化的争论，反映了这种观念的冲突。而政府在这一问题上的立场左右摇摆，则表明了公共管理价值选择的不稳定性。但是不管怎么说，传统统治性高等教育公共管理方式已经终结，新的高等教育公共管理范式正在探索中形成，在结合中国实践的基础上发展独具特色的治理理论，正是研究者义不容辞的责任。

案例一　青岛三名女生进京状告教育部

2001年8月22日，3名山东青岛应届高中毕业生，姜妍、栾倩、张天珠在律师的陪同下，来到北京。次日上午，她们的代理律师李强、杨培银向最高人民法院递交行政诉讼状，起诉教育部侵犯了公民的平等受教育权。

在诉状中起诉人请求:法院确认被告所作出的关于2001年全国普通高校高等教育招生计划的行政行为违反《中华人民共和国宪法》和《教育法》的有关规定;法院向被告提出司法建议书，督促被告今后避免作出类似违法行政行为。

李强、杨培银律师认为，教育部2001年4月16日作出的《关于2001年全国普通高等院校教育招生计划》的行政行为，侵犯了原告的平等受教育权。教育部在该行政行为中，根据不同地域范围对招生人数作了不同的限定，这种限定使得不同地域的考生被划分成了高低不同的等级，并在这不同的等级中参加高考。等级之间分数标准差异巨大，从而直接侵犯了包括原告在内的广大考生的平等受教育权。平等的受教育权，意味着接受教育(包括高等教育)的资格平等、权利平等。只要是中华人民共和国公民，具备相应的行为能力，不分财产状况、居住年限、地域、宗教信仰等，在法律上都应该被认定为具有平等的接受高等教育的资格。而这种资格的具体体现之一，就是一年一度的国家组织的统一考试——高考。除非特殊专业需要特殊的身体条件，否则，所有考生在高考中只有一种区别体现，那就是分数。只有分数的区别才可以决定考生最终是否能够接受高等教育，以及进入哪一所高校接受教育。

以北京为例，今年北京的文科重点控制线是454分，而青岛却是580分，相差达120多分!整个北京市今年高考录取比例是1.43∶1，而山东省的比例是2.2∶1。按照这个比例推算，山东一个孩子考上大学，要比北京的孩子多付出50%的努力。提起诉讼的3名女生的分数分别是:姜妍522分(理科)、栾倩457分(文科)、张天珠506分(文科)，这样的分数，在北京完全可以考上较为理想的大学，而在青岛，其中两个人可能读高职或者电大，另一个人则完全没有希望。

(案例来源:中国律师网http://www.hanjilawyer.com.cn/neiwai/neik44.htm)

案例二　美国学生状告教育部指责学校重女轻男

年仅17岁的美国男孩道格·安格林本月初对美国教育部提起民事诉讼，指控美国的教育制度充斥着“重女轻男”的性别歧视思想。学生状告教育部，在美国司法界尚属首例。这场诉讼当下已经成为美国不少报纸跟踪报道的对象。

道格的父亲格里·安格林是一名律师。正是在父母的帮助下，道格对美国教育部提出了性别歧视诉讼。道格举出的一大“罪状”为，美国教师将女生划为优等生，却歧视男生，正是这种环境造成男生成绩普遍不如女生。道格因此认为，“美国的教育制度简直是针对男性的弱点而设计”。道格解释说，美国教育界普遍认为“如果你坐下、守规矩又听老师的话，就能表现出色、取得好成绩”。“男性很自然地会反感它(这种观点)”。他说，这场诉讼正是针对这种观念。

道格就读于波士顿市的米尔顿中学。在取得A(优秀)和B(良好)两档分数的学生中，女生明显超过男生，两者人数之比约为2∶1。该校女学生会主席凯莉·利特尔告诉英国《每日电讯报》记者说，她所在的西班牙语尖子班中共有22名学生，其中只有一人是男生。

在美国学校的评分标准中，美化练习册可以为学生加分。这无疑成为了道格指控美国教育制度歧视男生的又一大例证，因为他认为，对于任何一位有男子气概的美国男性来说，美化练习册都是一种不可思议的举动。

道格还抱怨，美国学校的校规就像是为了惩罚男生而制定的。校规中规定，上课时，男生若想在走廊中走动，必须先获得通行证，但是女生却可以在课堂上自由行动。

许多教育专家注意到，退学的学生中有80%都是男生。在美国的大学中，女生不仅在学术上逐渐超过男生，在数量上也超过了男生。男生只占到大学生总数的40%。在某些大学中，女生与男生的人数之比甚至达到2∶1。

(案例来源:《天津日报》2006年2月6日第4版，作者:杨静婕)

案例三　日本国立大学独立行政法人化

2003年7月9日，日本国会参议院通过了由文部科学省提交的《国立大学法人法》等6项与国立大学法人化相关的法案。2004年4月1日起，日本89所国立大学全部变成独立法人。按照原有的法律，国立大学属于文部科学省的内设机构，不仅办学经费全部列入预算，而且人员编制、学科及课程设置、经费使用方法等都由政府法规严格规定，实行独立行政法人化后，日本国立大学呈现出许多新特点:

——大学拥有更多的自主权。据日本文部科学省审议官近藤信司介绍，国立大学由行政组织的一部分转变为具有独立法人资格的办学实体，在预算、组织等方面享有自主权。各大学要制定中期目标和计划，报文部科学大臣认可，由文部科学大臣作为法令公布。一般来说，文部科学大臣会尊重各大学有关目标和计划的原案。国立大学法人运营的必要经费，由各校自己收取的学费等收入和国家下拨的运营费交付金等组成。校内机构的设立或废除，原则上也由各校自行决定。

——引入民间的经营方式，即引进“董事会”制度，建立和完善最高决策机构。据悉，国立大学校长为国立大学法人的首长，另设副校长、监事等若干。“国立大学法人化”强化了校长的权力，校长在经营、教育两个方面都是最高负责人，所有教职员都将由校长任命。对于各校在“创收”方面的努力实行激励政策，制定类似于企业会计准则的“国立大学法人会计准则”，从法律上放宽对于来自地方自治体捐赠的限制。

——实行弹性的“非公务员型”的人事制度。日本东北大学校长吉本高志说:“在法人化之后，国立大学教师的身份将从公务员向非公务员转变。改革带来最直接的变化就是不受国家公务员法的限制，雇佣形式、工资制度和工作时间制度都更灵活、更有弹性;可以聘用具有优秀的教育研究能力的外国人担任校长和院系主任等管理职务，而不受外国人聘用法的限制。”

(案例来源:《中国教育报》2004年8月8日第2版，“改变大学改变社会”，作者:唐景莉、吕夺印)

思考与讨论

1.高等教育公共管理实然价值追求与规范价值的冲突。

2.大学法人化的社会变体及其衍生基础。

3.高等教育公共管理范式抉择的制约性因素。

参考文献

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