公务员的考核制度主要包括的内容

第二节　公务员的考核制度

一、公务员考核的概念与意义

考核是指对人的考察与评价，公务员的考核制度，是指主管机关依据有关法律与规定，按照管理权限，对公务员思想品德、工作能力、工作态度以及工作业绩等进行考察，作出评定，并以此作为对公务员进行奖励、培训、辞退、晋级、晋职、增资的依据。公务员考核在公务员管理中发挥着中枢的作用：一方面，考核是对公务员以工作为中心进行的全方位评价，并将考核结果与公务员的切身利益结合起来，从而能够激发公务员力争上游的竞争意识，更好地为人民服务，同时，考核也是对公务员一种有效监督；另一方面，考核也为公务员管理中的其他后续环节提供了一种科学、公平与合理的依据。考核制度设计是否合理或考核具体结果是否得当、不仅影响对公务员的待遇是否公平合理，也关系到机关组织的管理绩效。

公务员考核制度作为公务员管理的一项重要制度，对于提高公务员管理的科学性、合理性和有效性具有重要意义。

第一，它可以对公务员的表现作出合理评价。对每个公务员的表现作出客观公平的评价，做到功过分明，从而做到合理使用人才，发现和选拔人才，这是公务员考核制度的重要功能。在过去的干部管理工作中，存在着严重的“大锅饭”现象，功过不明，干与不干一个样，干好干坏一个样，表现好坏一个样，对每个人没有进行公正评价的标准和方法。结果是，干部的积极性受到严重挫伤，涣散了干部的情绪，降低了工作效率。选拔干部也没有客观公正的依据，升降赏罚决定于某些随意性和偶然性的因素。其中一个重要的原因就是没有一套严密而有效的考核制度，没有这样的制度，就不能对公务员进行统一的比较和衡量。所以，实行科学的考核制度才能使公务员的表现和能力做到合理的公正的评价。

第二，它有利于公务员的合理使用。考核是识人、用人的基础和依据。通过考核，可以全面了解公务员的政治思想表现、工作能力、文化专业知识的工作成绩，对公务员是否具备胜任现职的工作能力作出公正的评价，对其是否具备更高一级职务的条件作出正确的预测。这样，有利于有根有据地对公务员的工作作出恰当安排，做到量才而用，人尽其才，并及时发现人才。

第三，它为公务员的升降赏罚提供了客观依据。考核为公务员的奖惩、培训以及增资晋级等人事管理环节提供了根据，使这些工作做到科学、公平、合理。正是由于有考核工作的存在，才使得公务员管理的许多环节有机地联系在一起。若没有考核工作，对公务员的许多管理工作便无从谈起。如果没有考核结果，就没有使公务员提升或降级的理由。所以，只有通过考核才能使每个公务员在升降赏罚的管理体系中立于正确的位置。

第四，它有利于群众对公务员进行监督。公务员的考核内容、考核标准公开化。考核工作听取群众意见，特别是担任一定层次领导职务的公务员还要接受民主评议和民意测验。这些都有利于群众对公职人员进行监督，可以有效地防止各级公务员搞特殊化。经过考核活动，可以促使公务员模范地遵守党纪国法，搞好廉政建设，十分谨慎而认真地行使权力，密切联系群众，主动授受群众的监督，从而提高工作效率，改进工作作风，使公务员真正成为人民的公仆。

二、公务员考核的原则

根据长期的实践经验，在公务员考核中应当遵循以下原则：

（一）客观公正的原则

客观公正原则是指对公务员的考核必须严格按照考核标准，实事求是、公平合理地确定考核结果。这是考核准确可信的首要前提和根本保证。所谓客观，一是要全面地反映公务员的政治、业务和实际工作情况；二是要实事求是地对公务员作出评价，既不能夸大成绩或者忽视成绩，也不能夸大出现的问题或者掩饰缺点、问题。所谓公正，就是对任何公务员都要严格按照规定的标准进行考核，不能因党派、性别、民族、年龄、出身、信仰、文化以及远近亲疏等等因素而尺度不一，必须一视同仁，不偏不倚，做到考核标准面前人人平等。只有客观公正地对待每一个被考核的公务员，才能使考核的情况符合公务员的实际，被考核者才会对考核结果心服口服，考核才能发挥应有的作用。

（二）依法考核原则

严格依法考核，就是要严格遵照法律规定的原则、内容、标准、方法和程序对公务员进行考核，并切实保证落实考核结果对公务员奖惩、使用、晋升、增资的效力，从而维护公务员考核的正规性和严肃性，排除任何形式的主观性和随意性，确保公务员考核的权威性。

（三）公开性与民主性相结合原则

考核的目的、范围、时间、方法、内容、标准，都要公之于众，考核方法要做到领导与群众相结合，这既是我国公务员考核制度的重要特色，也是促进其他公务员考核原则得以落实的重要途径。

（四）公务员考核应坚持全面考核与重点考核相结合的原则

公务员考核的重点是工作实绩，这首先是公务员管理中“功绩制”原则的要求。功绩制是指对公务员的评价应主要以工作实绩为标准，并且以此来决定公务员的职务升降、奖惩、培训、工资、辞退等，以此相关的一系列管理制度成为功绩制。在西方国家，功绩制被认为是公务员制度的灵魂。将实绩作为公务员考核的重点，也是公务员考核要素客观公正原则的内在要求。在德、能、勤、绩、廉五个方面的考核中，绩相对于德、能、勤更为具体、明确，易于把握，可以作为确定考核结果的实在依据；而在廉方面出问题是比较例外的情形。把工作实绩作为考核的重点，有利于公务员总结工作中所取得的成绩，发现存在的问题和缺点，从而不断改进工作，取得进步。通过考核的实绩，也有利于鼓励公务员少说空话，多干实事、讲求实效。这样，既可以克服领导考评中个人偏见的影响，又可以减少公务员队伍中靠吃“大锅饭”混日子的“南郭先生”的数量，进而也有助于彻底改变某些机关中存在的“人多不办事，龙多不治水”的怪现象。

我国目前考核公务员尤其是地方政府领导人员的工作实绩，应当特别注意避免的一个不良现象是，将地方的经济发展，尤其是GDP数量作为一个绝对的标准。这容易助长地方政府盲目追求经济总量的增长，忽视可持续发展与环境资源保护以及政府在社会保障与社会服务等方面的责任。

三、公务员考核的内容

公务员的考核内容是指对公务员进行考察和评价的基本项目。考核内容是否合理、务实，决定了考核工作的质量和效果。考核成绩内容应当符合国情，能够全面反映公务员的各个方面。

（一）国外公务员考核内容的基本情况

从国外情况来看，其考核的内容大多比较广泛。

英国公务员的考核内容主要包括工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德等。

美国对公务员的考核内容主要包括工作能力、责任心、组织能力、合作与可靠程度、遵守纪律状况、工作的数量与质量以及有无创造性等。

德国对公务员的考核内容一般分考勤与考绩两个方面。考勤方面，法定的正常工作时间为每周40小时，如果工作需要额外加班，若属于例外情况，则公务员有义务无偿进行工作。各部门对于公务员的出勤都有一定的记录。考绩内容包括工作质量、工作态度、工作数量、思想品质、性格、勤奋与否、细心与否等，另外还包括公务员的特长、文化程度等。

法国公务员考核有14项内容，包括身体适应性、专门知识、守时值勤情况、整洁与装饰状况、工作适用能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、理解力、组织协调能力、指挥监督能力、观察力等。各部在具体进行考核时，根据不同类别与不同岗位的公务员，可以有所选择，但至少要选择其中6项。如对于担任领导、计划、决策性工作的A类公务员，重点考察其组织协调能力、工作方法、指挥监督能力等，而对于承担最简单性质工作的D类勤杂人员，则重点考察其服务精神、守时值勤情况和积极性等。

日本对公务员的考核内容分为四个方面，每个方面又分若干项：第一，性格：分解为积极、认真、信心、责任感、公正、慎重、明朗、冷静、善言、周密等；第二，勤务实绩：分解为工作知识、判断与处理、交涉能力、合作情况、管理能力、报告的准确性、工作情形、工作速度、工作态度等；第三，能力：分解为判断力、理解力、创造力、实行力、规划力、指导力、分析力、综合力、交涉力、注意力、研究力等；第四，适合力：分解为规划、审查、协调、研究、调查、接洽、计算等业务能力。新加坡对公务员的考核内容包括：学术、专业和技术方面的特长；受到的表彰、嘉奖、奖章；参加的培训与课程；为学术刊物的撰稿情况；兴趣和爱好；参加专业技术、社会和文化方面的活动情况；所做工作的必要性；是否想调换工作。如果是，为什么。

（二）我国公务员考核内容

依据《公务员法》的规定，我国公务员考核的内容主要有下述五个方面：

1．德

“德”主要是指公务员的政治思想和道德品质两方面。因为公务员处在执行国家公务、享有行政权力的特殊地位，因此，必须在德的方面从严要求，使他们努力为我国的现代化建设服务。考察公务员的政治思想，主要是看公务员能否坚持党的“一个中心、两个基本点”的基本路线。作为公务员，必须强化执行党的基本路线意识、增强执行党的基本路线的自觉性、以极大的政治热情和百倍努力，去促进社会生产力的发展，为满足人民群众日益增长的物质和文化生活的需要作出自己的贡献。公务员的道德品主要指他们在遵守社会公德和职业道德方面的表现，包括是否树立了为人民服务的公仆意识，自觉接受群众监督，是否遵纪守法，维护国家和群众的利益，同一切违法乱纪行为作斗争；工作是否主动积极，认真负责；是否忠于职守，坚持原则，严于律己，顾全大局。

2．能

“能”主要是指公务员自身所具有的业务、技术、管理等基本应用能力。公务员的能力，或体现于具有一定的文化水平，或体现于具有一定的专业知识水平，或体现于具有一定资历。归根结底，应体现于解决各种实际问题的工作表现和工作实绩。一般来讲，工作经历的资深与阅历的丰富常常使实际工作能力大有长进。公务员的工作能力包括诸多内容，如计划能力、组织能力、协调能力、控制能力、决策能力、执行能力、领导能力、分析能力、监督能力、判断能力、应变能力、语言表达能力、文字表达能力等等。当然，考核公务员的能力应以职位所需要的资格条件为准，不能要求公务员具有面面俱到的能力，更不能求全责备。

3．勤

“勤”主要是指公务员的日常出勤情况和努力工作的情况，包括工作中体现出的纪律性、出勤率、积极性、创造性、工作态度、工作质量和效率等多方面。例如，一个公务员在工作中是否兢兢业业、踏实肯干、勤奋努力；是否遵守工作纪律，是否有责任心，保质保量按时完成本职工作任务；是否勤于思考，千方百计克服困难，等等。考核“勤”时，必须注意公务员遵守劳动工作纪律以及出勤情况，这是公务员工作勤勉、有责任心的起码要求。

4．绩

“绩”主要是指公务员的工作实绩，包括完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。一般来说，公务员由于不同的工作性质、责任轻重、工作的繁简难易、接触人员、工作范围、权力所造成的影响、工作条件等等因素影响，他们完成工作任务的数量、质量、效率、效益也会有所不同。因此，对公务员实绩的考核，应当进行综合评价，尽量避免考核中的片面性，做到客观、公正、科学、合理。这里最主要的是，要看他们本职工作完成得怎么样，工作中是否尽职尽责。因此，胜任本职工作并在工作中做出应有的贡献是国家对公务员工作实绩方面的起码要求。

5．廉

为官之道，廉为根本。公务员考核内容中的“廉”是指清正廉洁。关于清正廉洁的内容与要求，根据《国家公务员行为规范》的规定，廉主要包括以下方面：克己奉公，秉公办事，遵守纪律，不徇私情，不以权谋私，不贪赃枉法，淡泊名利，艰苦奋斗，勤俭节约，爱惜国家资产，反对拜金主义、享乐主义。将“廉”确为公务员考核的重要内容之一，主要是从惩治腐败，密切公务员与人民群众的关系出发，要求公务员发扬勤奋务实、艰苦朴素的优良作风，树立良好的廉政形象。

我国《公务员法》规定，公务员考核的重点是工作实绩。即在全面考核公务员德、能、勤、绩、廉的基础上，着重考核其工作实绩，将其作为评价公务员的主要依据。将工作实绩列为公务员考核的重点，是因为“绩”在一定程度上是德、能、勤、廉四项表现的综合反映，不能离开工作实绩空论一个人的政治思想、工作能力和工作态度。坚持对公务员工作实绩进行重点考核，体现了注重实际成绩的考核原则。这样做的重要意义在于：首先，工作实绩本身比较具体、明确，易于掌握，它可以作为确定考核结果的主要依据；其次，有利于鼓励公务员干实事、求实效，为国家和人民多作贡献；再次，有利于防止考核者凭个人恩怨好恶或主观印象去评价公务员。

四、公务员考核的方式与程序

（一）考核方式

将考核分为平时考核与定期考核是许多国家的做法。如在美国，既有定期考核也有日常考核，日常考核的内容包括按照规定时间上下班、工作时间是否聊天、看报、会客等。英国公务员的考核制度也包括日常考核与定期考核。

我国《公务员法》第三十四条规定：“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础”第三十五条规定：“对非领导成员公务员的考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关职能要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权在考核委员会确定考核等次”。根据以上规定，公务员考核首次分为平时考核与定期定核。

1．平时考核

平时考核是指对公务员日常工作的具体表现、工作业绩、奖惩情况进行考察与记录的活动。在实践中，由于所属行业的不同，平时考核的形式也很多，主要有以下两种：一是由主管领导人员对其下属公务员的情况进行不定期记录；二是公务员自己建立工作日志，由主管领导定期核实检查。平时考核中要注意详细记录公务员平时的德才表现，特别是要把那些难度大、工作量大、价值影响大的工作事件记载下来。只有如此，才能将平时考核落到实处，唯有如此，在平时考核基础上的定期考核才有可能做到客观公正。平时考核尽管不定等级，但其构成定期考核的基础和依据了解，因此，平时考核是公务员考核的最主要内容，也是确定公务员考核等级的最主要依据。

2．定期考核

定期考核是指根据实际工作的需要和机关单位的统一规划，由有关管领导人员或者非常设性的考核机构在规定的时间内，按照规定的内容、标准、程序和时限，在平时考核的基础上对其下属的公务员一段时间内的实际工作表现进行集中统一的考察和评价活动。实践中，定期考核常常分为季度考核，半年考核和年度考核。现在法律对领导成员公务员的定期考核未统一规定期限，但对非领导成员公务员的定期考核统一规定了一年的期限，即一年一次，称为年度考核。

坚持平时考核与定期考核相结合是我国公务员考核制度的一项基本原则。平时考核是定期考核的基础，离开了平时考核，定期考核就失去了客观依据。但在我国以往公务员考核实践中，平时考核没有得到应有的重视。由于有关部门对公务员的平时考核如何进行没有作具体的、简便易行的、可操作性的规定，平时考核缺乏完整、具体、明确的实施办法。有些单位自行制定的一些平时考核办法，或者比较繁琐，难懂难记，加重了工作负担，要么与年度考核相脱节，不能为年度考核提供有效的依据，致使年度考核考之无据，考核结果不全面、不准确、不真实、缺乏权威性。因此为贯彻实施公务员法，公务员主管部门应当尽快完善平时考核的程序设计等基本制度。

（二）公务员考核的程序

1．成立考核组织

我国《公务员法》规定，机关在年度考核时设立非常设性的考核委员会，在部门负责人的领导下负责国家公务员年度考核工作。一般来说，考核委员会的主要职责是：（1）根据上级机关的统一要求和本部门工作的实际情况，制订考核工作计划；（2）拟定考核的具体标准和方法；（3）向本部门公务员公布考核计划，组织必要的学习，使每个公务员了解考核的目的和要求；（4）审核主管领导人员对公务员所写的评语和提出的考核等次意见，并将审核后的意见报部门负责人审定；（5）组织、指导、协调本部门各单位的考核工作；（6）监督考核程序，对不按程序进行考核的，责令纠正。

2．开展各项考核工作

（1）个人总结。公务员将在本年度德、能、勤、绩、廉等方面的基本表现写成书面材料。总结中要重点说明工作成绩，同时也要实事求是地剖析自身存在的缺点和不足，提出今后改进的办法和努力的方向。

（2）主管领导人提出考核等次建议。主管领导在听取群众意见的基础上，本着慎重、客观、全面、负责的精神，将群众意见、平时考核记录和个人总结三者进行综合、分析、归纳，对公务员一年的各方面情况作出全面、概括、准确的书面评语，并据此提出考核等次建议。

（3）由本机关负责人或者考核委员会确定考核等次。收集主管领导人的考核建议之后，本机关负责人或者该负责人授权的考核委员会即应当根据考核建议，结合平时考核的情况，对每个参加考核的非领导成员公务员确定考核等次。现在《公务员法》对确定考核等次的权力做这样的规定：首先考虑由本机关负责人来确定考核等次，其次方考虑由考核委员会确定考核等次，较好地体现了机关工作实行负责制的组织领导原则。

（4）公布考核结果。定期考核确定考核等次后，应当公布考核结果，并应当以书面形式通知公务员本人，包括领导成员公务员和非领导成员公务员。之所以要求将定期考核的结果书面通知公务员本人，一方面是确保参加考核的公务员本人被告知了考核结果，另一方面也是保障参加考核的公务员的法定权利。因为如果某公务员在定期考核中被定为不称职时，按《公务员法》第十条的规定，公务员对定期考核定为不称职的决定不服的，可以自知道该决定之日起30日内向原决定机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出决定的机关的一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该定之日起30日内直接提出申诉。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。

此外，我国《公务员法》第三十五条规定，对领导成员的定期考核由主管机关按照有关规定办理。目前我国对担任国务院工作部门司局级以上领导职务和县级以上地方各级人民政府工作部门领导职务的公务员的考核，必要时可以进行民意测验或者民主评议。领导成员的公务员大多数居于较高的管理层次，或者负责某一部门的管理工作，依法行使着较为重要的决策和管理权力、活动范围广，社会影响大，因此对其的工作质量要求会更高，责任更重大。这些领导成员的德、能、勤、绩、廉的表现，事关国家或者地方经济发展、社会稳定以及国家机关的正常运转。同时，由于机关内容客观存在的层级隶属关系，在本机关内部对领导成员的考核比较容易流于形式，难以做到实事求是的评价。因此，需要进行专门的特殊考核，以保证考核结果的客观、全面和公正。实践中，对领导成员公务员的考核主要通过主管该领导成员公务员的机关组成考核组进行考核。

五、公务员考核的结果与效力

（一）公务员考核的结果

考核等次是对公务员实际表现优劣的一种高度概括性的评价形式。在世界各国的公务员制度中，定期考核的结果都要划分等次，如英国划分为5等。即A（杰出）、B（优良）、C（满意）、D（平常）、E（欠佳）。日本也划分为A（优异）、B（优良）、C（良好）、D（不良）、E（劣）5个等次。法国也是划分为5个等次：优异、优良、合乎标准、不合乎标准、低劣。德国划分为特优、优、良、一般、及格、不及格、差7个等次。美国划分为特优、 满意、不满3个等次。《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》中，公务员考核结果划分为优秀、称职和不称职3个等次。本法则将公务员考核结果划分为优秀、称职、基本称职和不称职4个等次，增加了基本称职等。

我国《公务员法》第三十六条规定：“定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。”

“优秀”，主要是指公务员在实际工作中正确贯彻党的路线、方针、政策，在工作实绩、思想品德、政治理论水平和工作作风等方面都表现出色，成绩显著。因为在实际评定优秀时，大多有人数的限制，因而被评定为“优秀”的，应当是在一定范围中表现突出的公务员。

“称职”主要是指公务员能够正确贯彻执行党的路线、方针、政策，自觉地遵守各项规章制度，熟悉或者比较熟悉工作业务。在思想道德、工作态度、理论水平等方面能达到任职的要求，能够完成或者比较好地完成实际工作任务。

“基本称职”主要是指对于那些德才表现较差，在考核中介于称职与不称职之间的人员，所确定的一个考核等次。实际考核过程中，一般都给予被确定为基本称职的考核人3～6个月的考验期，待考验期满后，有明显改进的，确定为称职；没有明显改进的，则确定为不称职。

“不称职”主要是指公务员的政治、业务素质比较差，在实际工作实绩、思想品德、工作态度和工作作风等方面都达不到任职的基本要求，也就是说，达不到该职位的要求，责任心不强，不能完成工作任务，或者在工作中造成严重失误。

（二）公务员考核的效力

所谓公务员考核结果的效力，是指该考核结果对公务员在机关的各种待遇的影响，如晋升、奖励、处分等。实践证明，考核只有同奖惩、使用、调整工资待遇等紧密结合起来，才能充分发挥考核的作用，使考核工作受到重视，真正成为人事管理中不可缺少的重要环节。如果考核公务员的升降赏罚相脱节，成了为考核而考核，考核的作用便无从体现，考核就会流于形式，不但不会产生好的效果，甚至难以坚持下去。

现代公务员管理十分重视把考核同公务员的其他待遇结合起来。美国政府对考核成绩优良的公务员即予以加薪；优异者可得到提升；考绩平常者，保持原地位；考绩低劣者，受到减薪、降级直至免职的处分。例如在日本，定期考核评为A（优异）级的，可以越级增加工资，还可得到表彰和提升；评为B （优良）、C（良好）、D（不良）的，可增加一级工资；评为E（劣）的，不得晋升工资，并且要进行批评、变更职务乃至调离工作。日本、法国等国也在公务员立法上把考核成绩作为对公务员加薪、升级、调职、解职、免职的依据。

本法第四十七条规定：“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。”第八十三条规定，公务员在年度考核中，连续两年被确定为不称职的，予以辞退。第七十四条中规定：“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。”按此规定，则在定期考核中被确定为基本称职或不称职的，则不享受年终奖金，至少在数量上要受到影响。在目前某些设有基本称职层级的地方或者部门中，一般规定考核为基本称职的，减发全年目标考核奖，有的是减发一半。

《公务员法》第三十七条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”这样就明确了年度考核结果的法律效力。过去我国干部考核中存在的一个重要问题就是没有把考核结果同干部的奖惩、培训、职务升降管理环节挂起钩来，因而难以解决干与不干一个样、干好干坏一个样的问题。现在把年度考核结果确定为进行公务员奖惩、培训、辞退等管理活动的依据，就使得考核结果在公务员管理中能够真正发挥作用和效力。

当然，年度考核结果并不是奖惩、培训、辞退、调整职务等管理环节的唯一依据。除了考核结果之外，还需要其他相关条件作为依据。

为充分发挥定期考核结果的作用，为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退提出科学、合理的依据，应当建立考核档案制度。新加坡在这一方面的经验可资借鉴。新加坡的考核制度中规定了由常务秘书负责建立公务员的考核档案，考核档案的内容包括公务员的所有考核材料、受嘉奖的副本、惩罚的详细情况及结果等。档案一般不得查阅，少数官员如部长、公共服务委员会、财政部主管公共服务署的常务秘书需要查阅时，必须亲手呈上或加附绝密封印后交付。公务员转任到其他部门，其考核档案也转到新任职务所属的部门。档案的保管一般由常务秘书负责；常务秘书的档案由公共服务委员会保存；计算机等行业公务员的档案由财政部主管预算工作的常务秘书保管。

六、完善我国政府部门人力资源绩效考核制度^[1]

（一）政府部门人力资源绩效考核实践中的主要问题

考核标准缺乏细化与具体化。过于笼统的考核标准往往导致考核结果的失真，严重损伤考核的公正性和有效性。我国公务人员的队伍庞大、人数众多、职位种类繁多、职务层级复杂，所以考核的标准要达到公正、合理、科学，就必须充分细化与具体化，以此适应各个层级的各类公务人员。然而我国目前现行的公务员考核制度中规定的“德、勤、绩、能”4项标准只是原则性的规定，绩效评估标准过于笼统，虽然有的部门出台了一些细则，但由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。

考核责任制不完善。《国家公务员考核暂行规定》第十八条对考核主体的责任做了一般性的要求，但未明确规定各个考核主体在各个考核环节应负什么样的责任，认真履行了责任有何奖励，失职失误有何追究。以至于在考核实践中，公务员考核主体的责任不清、失职、失误无法追究。一些被考核者未履行岗位责任或有严重的问题仍然在考核中轻松过关，考核主体碍于情面，做好人，或与被考核者有私交，于是在考核中睁一只眼闭一只眼，使公务员管理的一个重要把关环节变得没有实际意义，公共部门依据这样的考核结果用人治事后果可想而知。

考核主观色彩较浓，考核过程缺乏公平。我国行政管理中大多数实行行政首长负责制，但由于我国的监督约束机制不完善，使得首长权力集中，容易引起个人专断。实践中上级领导的评价作为公务员考核的一个部分往往起着重要的作用，这使得考核结果带有浓厚的主观色彩。考核过程缺乏公平主要表现为，按比例分配名额。考核分为优秀、合格、不合格3个等级，按照办法规定优秀者在参评人数的l0～l5 ，将名额分配到各部门。这样一来，一方面不管部门的工作优劣，有指标就可以评优，挫伤了其他公务人员的积极性。

（二）建立和完善科学、有效的考核制度

制定量化的、可操作性的考核标准。考核标准是考核工作的评价依据，标准的科学与否直接影响考核工作的成败。确立科学合理的考核标准体系必须做到：一方面需要由行政管理专家和理论专家共同制定考核标准，将行政管理专家丰富的实践经验和理论专家高深的科学理论知识结合起来，提高考核标准的科学性和可操作性；另一方面，应确立制定考核标准的科学依据。首先，公务员的权利和义务是以法的形式固定下来的。其次，德、能、勤、绩是公务员考核的基本内容，应成为制定考核标准的主要依据。再次，岗位责任制和工作目标责任制是制定考核标准的直接依据。应量化、细化岗位职责和工作目标，制定出科学合理的标准体系。

完善公务员考核责任制。过去公务员管理上出现的诸多问题与公务员考核制度不完备不无关系。实行公务员考核责任制，必须明确规定在各种公务员考核的各个环节考核主体应负的责任，以及考核失实后考核主体要受到的处罚，进而保证考核进程和考核结果客观、公平、公正。建立公务员考核责任制，就是要从制度上明确一个责任机制，以此对公务员考核的各主体在考核过程中的表现进行考察，做到有功赏功，有过究过，功有人领，过有人当。

加强考核工作的监督，坚决抵制关系风、人情风。为保证考核公平，需要有监督考核人员的法规和机制，尤其是要加强对负有考核责任的领导干部的监督。加强教育，树立公平竞争的观念，要推进公务员考核制度改革，必须促使公务员转变观念。实行定性、定量相结合。我们可以借鉴企业人力资源的考核方法。比如层次考核方法、排列法、对比法、强制分类法、量表分析法、目标考核法等等，形成立体化综合性的方法；坚持定性定量的考核方法相结合，以确保考核的科学性和准确性。

【资料一】

国外公务员绩效评价制度

西方主要发达国家对考核的称谓不尽相同，英国和美国是“考绩”，法国是“鉴定”，日本是“勤务评议”，德国是“综合评议”。英国是最早实行公务员制度的国家，美国是西方文官绩效评价的后起之秀；英美的公务员考核实践为各国公务员考核提供了经验，并为其他国家所借鉴和效仿。本文从以英国公务员绩效考核制度的综述开始，分析介绍西方文官考绩制度，并提出对我国的启示和借鉴。

英国公务员的绩效评估

1855年，英国设立“公务员事务委员会”，建立起公务员考试录用、晋升考核、工薪调整、职业培训、奖励惩处、辞职辞退、退休养老等制度。20世纪70年代，英国政府建立了公务员绩效评估制度的法律体系，进一步保障了国家公务员评价机制。英国枢密院通过的《公务员法令》成为规范全国公务员的准则。英国公务员绩效评估制度可以归纳为以下5个方面：

1．领导机构

英国公务员绩效评估制度取得成就的主要原因之一，在于有专门的评估领导机构负责组织实施评估工作。英国实行中央政府和地方政府两种不同的领导模式。中央政府实行“内设管理机构”模式，内阁办公厅设置录用评估署负责年度评估的部署安排，公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部配合，各单位人事部门和公务员的直接管理者负责评估的具体事项（涉及工薪问题时要同财政部门和工会协商）；地方政策实行由本部门最高负责人、实际执行人员、工会负责人、被服务方人员组成“评审团”的模式，“评审团”按地方政府的法律规定，领导组织对地方政府工作人员年度绩效评估工作的部署、检查、监督、复议等工作。

英国中央政府和地方政府的两种不同的评估领导模式，有利于加强政府对公务员绩效评估工作的领导，保障绩效评估制度的有效落实。这两种领导模式各有利弊，中央政府内设管理机构是中央政府的常设机构，稳定性较强，较好地反映出政府和管理者的意志，但公开性和民主程度较差；地方政府评审团由多方面人员组成，较客观的反映被评估人的真实表现，公开和民主的程度较高，但稳定性和持久性较差。尽管如此，这两种领导模式都为绩效评估工作起到了较好的组织保障作用。

2．评估内容

绩效评估的一般性内容主要是对公务员的共性素质要求，对于职业的差异会有不同侧重。英国在公务员队伍建设中重用通才，评估中能够量化的部分都使用数量化指标。绩效评估内容比较宽泛，主要由图1中10方面构成，它们较为抽象，给评估标准的掌握带来一定困难。所以，探求一套科学、合理、规范、简明的公务员绩效评估的标准，一直是不断探索的目标。

3．评估程序

英国特别重视评估程序的科学性，而不是把程序简单地视为评估的先后顺序。英国公务员绩效评估流程如图2所示，它主要由6个步骤构成。

（1）部门年度目标。政府部门根据职能制订全年工作目标，分析实现目标的可能性，通过协商、研究、论证、确定目标的具体做法；

（2）个人年度目标。公务员依照部门年度目标，按职务分解任务，制订个人年度目标，明确实现年度目标的有利条件、不利因素、必要措施；

图1　英国公务员绩效评估内容图

（3）目标年中检查。每年6月，部门管理人员要与工作者一起检查个人年度目标的落实情况，针对那些未按期达到的，要分析主客观原因并商定下半年改进措施；

（4）自我评价。每年度，按照绩效评估的统一安排，根据本人年度目标完成情况，写出年度评估材料：

（5）管理者的评价。直接管理者要与工作人员本人交换意见，协商评估结论，做出书面评价并报人事部门审查备案；

图2　英国公务员绩效评估流程图

（6）评估复议。被评估人对管理者评估报告有争议时，可向管理者的上级提出评估复议；管理者的上级接到评估复议申请后，将组织专门人员进行调查核实（实际上，在各部门申请评估复议的都很少，这也说明了评估程序本身的合理性）。

4．评估标准

英国中央和地方政府公务员的绩效评估都设定档次等级，比较客观地反映每个公务员的年度工作状况和优劣程度。评估是一个公开和沟通的过程，无论采取哪种评估标准，做出评估结论前都要先同被评估者见面，然后再报管理者的上级。下面是3种具有代表性的标准类型。

（1）内阁办公室式的分档法。英国内阁办公室制定的公务员绩效评估标准，具有一定的普遍性和代表性。评估标准分为5个级别档次：一级最出色；二级比较出色；三能级够达到圆满程度；四级需要改进；五级业绩不佳不能接受。公务员的直接上级按照评估的内容，根据被评估人一年的业绩表现，用打分的方法确定级别档次。

（2）公务员学院式的分档法。英国公务员学院的评估按4级分档：一级为杰出（出色完成工作目标、高于标准要求）；二级为高效（某些工作超出标准要求）；三级为有效（能达到岗位目标要求）；四级为不佳（许多方面达不到目标要求）；

（3）贸工部式的分档法。英国贸工部的评估标准较为细密，按照7级分档：一档为杰出；二档为比较杰出；三档为超出标准；四档为达标（没有失误）；五档为达标偶有失误；六档为达不到标准；七档为不能被接受（贸工部的7个档次是由内阁办公室的5级标准演变而来的）。

5．绩效评估与激励机制

英国公务员绩效评估制度得以持久，其重要原因之一在于它同个人的发展和利益紧密结合，使管理者与被评估者具有贯彻实施的主动性。贸工部对1档加薪6%，2档加薪4%，3～5档加薪2%，6～7档不加薪并可能辞退或解雇。桑德兰市政交通部规定A档即得以提升（工资增长6%），B档第二年内提长（工资增长4%），C或D两档职位不升（工资增长2%），E档职位不提升（工薪不增加）。英国各级政府根据公务员被评定的档次，有目的地选送公务员参加学院培训，使其获得一定的学位，为今后升迁打下基础，这也是一种有效的激励制度。最低档次公务员也要培训，使其在限定时间内掌握一定的知识和技能，为继续留在原岗位就职创造条件。

英国公务员绩效评估制度是在实践中不断的改革而发展起来的，它已经历两次大变革。第一次变革是1990年开始对封闭式评估方式的革新，实行开放式评估，被评估者可以看到评估报告的内容；第二次变革于1996年开始，内阁将对公务员的统一评估权下放到所属各部分别进行。近年来，英国仍在酝酿对绩效评估制度的进一步改革，通过提高评估的民主程度、扩大被评估对象的范围、规范一次性的奖励办法、简化评估的程序和标准，使绩效评估更好地发挥激励作用，充分地调动被评估者的积极性，更有效地发挥评估制度的作用，实现社会价值的最大化。

美国、新加坡的开放式评估

美国于1883年建立公务员制度，4年后便正式建立考绩制度。美国十分重视将工作实绩作为考核的主要内容。1934年美国所用的考核指标为16项，1943年增订为31项之后，年终考绩表一般由主管领导担当考核员逐项考评并上报行政长官核准后，给予一个考绩成绩。这种考绩制较多地依赖行政长官的主观判断，对提高工作效率作用不大。美国50年代开始改革考绩制，力求建立一个结果导向的公务员体制模式，该模式既要保留体制的核心价值，又不陷入官僚规则之中而降低公共服务效率。它建立在分权、灵活、绩效的基础上，而不是在过程和顺从之上。这种新模式由普遍适用框架（目标、指导原则等）、产出和结果要求（绩效基线、项目目标等）、政府实体权威（州政府等地方政府）三个共同因素组成。文官奖励依据主要是工作表现、实际效益、工作效率；对工作表现不良和违纪行为给予必要惩戒。美国国会通过的《工作考绩法》，规定对每一职位确定具体标准并依此评定工作人员绩效。文官的任用、加薪、晋级均以工作考绩为依据。由此，美国的考核制度便完善起来。

华人占多数的新加坡政府公务员的绩效考核和潜能评估，按年度采用公开方式进行。凡经考核认定绩效突出的，不仅花红多（一年可发13～15个月工资），而且有更好的晋升机会；反之，则会受到口头诫勉、扣发当年花红，甚至停止或暂停常年加薪。在新加坡，公务员潜能评估直接同晋级紧密联系。公务员的晋级取决于工作表现，而潜能则决定晋级度。对被认为有发展潜力的公务员，政府部门将安排适当的培训机会（包括到欧美大学深造）、发展机会（调任更合适的职位），并据此策划所在机构的继任计划。这些实际是人力资源开发“职业生涯设计”的一种运用，这种方法，便于新加坡高级公务员队伍迅速实现了年轻化。

法国、德国的首长考评制

法国公务员考评实行首长考评制（称为“评定”或“鉴定”）。二战前法国主要使用的考核因素为教育、性格、行为、精确、人际关系、特别才能6种，鉴定成绩作为公务员晋升、奖惩的主要依据。战后，法国改进考核制度，把考评项目扩展为14个，考评时有6个以上达到要求即可。在考核评语鉴定时，会因被考评的公务员级别不同而不同。高级公务员的鉴定评语侧重于领导能力及效果，低级公务员则侧重于工作效率。

德国公务员考评制度也是一种首长考评制，考评采用经验式的定性考评，由主管行政长官给下属写鉴定。考核分三种形式，一是平时考勤，二是定期考绩，三是不定期考绩。定期考绩一般三年一次，不定期考绩则根据需要而定。考评重在考绩，考绩项目主要由工作数量、工作质量、服务优劣、特长、文化程度、社会状况6个方面组成。

资料来源：赵小东，刘全乐、胡智薇，国外公务员绩效评价制度的借鉴与启示，中国行政管理，2006年12期

【资料二】

以人为本的德国公务员考核制度

德国公务员管理概况

德国为联邦制国家，约有500万公务员，分为终身制和雇员制公务员。终身制公务员和国家确立效忠关系，代表国家行使公共权力，全职工作，政治中立。雇员制公务员则以合同或协议的形式确定服务期限、工作职责、薪酬等权利和义务，有罢工的权利。

德国公务员实行分类管理。公务员共分为初级、中级、较高级和高级4类，其中，初级类人员应具备初级中学文化水平，中级类人员应具备中等专业学校文化水平，再经过两年针对性培训，这两类人员主要从事一些体力和辅助性质的工作；较高级类人员应具备高中文化水平，或三年高等专科学校毕业，主要从事一些简单的管理工作、公文处理和警察事务；高级类人员应具备大学以上文化水平，在行政部门从事较为复杂的管理和决策工作。

在公务员管理方面，德国有比较系统完善的法律制度。如联邦一级有《联邦公务员法》，各州有各自的公务员法，做到公务员管理的各个环节都依法进行。德国公务员收入稳定透明，全国一致，并在税收、补贴、假期等方面向已婚和多子女家庭倾斜。公务员诉求渠道畅通，终身制公务员可以通过工会组织和行政法院维护自己的权益，雇员制公务员可以通过工会与政府进行谈判。

近年来，适应公共管理改革浪潮，德国在公务员管理方面一直在进行改革探索。如施罗德总理执政时期，为调动公务员工作积极性，采取了制定激励政策、引入现代人力资源开发体系、对高层次人员进行专业化培训等一系列改革措施。目前，改革仍在进行之中，如内政部正在制定雇员制公务员绩效评估与部分工资挂钩的政策，计划于明年实施。

德国公务员考核制度

联邦和各州的公务员法规定了要对公务员进行考核评估，但各级政府、各部门在公务员考核方面具体做法不同，如有进行定期考核的，也有只对晋升、调转岗位的人进行专项考核评估的；在考核的时间上，有1年考核一次的，也有几年考核一次的；在考核标准上，有评定分值的，有分等次的等等。但从总体上看，联邦和各州公务员考核也有许多共同之处，主要有以下四方面：

1．考核目的立足于开发人

一般来说，德国公务员考核评估的结果与晋级、工资、奖励等没有关联。对被考核公务员而言，可以通过这种比较公正、透明的考评，对自己胜任工作的能力以及工作业绩有一个比较明确的自我认知；对人事管理部门和管理者而言，考核的目的主要是促进人力资源开发，即对公务员能否胜任工作做出评价，并根据其能力特征预测未来发展方向，提出相关培训建议。同时，考核也为上下级及横向之间提供沟通交流的机会。

2．考核内容针对性强

德国公务员考核主要为业绩考核和综合能力评估两项。通常情况下，业绩考核主要包括工作态度、责任心、工作效果和质量、工作方法、专业知识、合作能力等，主要评估其是否胜任工作。综合能力评估主要包括理解能力、思维判断能力、决策实施能力、谈判技巧、创造性工作能力、沟通交流能力、对工作压力的承受能力、学习能力等，主要评估其发展潜力和方向。对领导者要专门进行领导能力考核评估，对工勤人员采取比较简便的考核方式，55岁以上的公务员不参加考核。

3．考核程序注重保障公平

考核评估的方式主要有两种，一是根据确定的岗位目标任务，对完成工作任务情况进行评估，二是填写考核评估表。

考核程序为：第一，考核前谈话，直接上级作为第一考核人与被考核公务员谈话，先由被考核人对自己作出评价；第二，第一考核人写出书面意见交给上级领导（第二考核人）。第二考核人主要对第一考核人是否公正和履行程序进行审查。如果两位考核人对被考核人的评价不一致，以第二考核人评价为准；第三，公布考核结果，对考核结果或其中的评价不满的，被考核人可在1个月之内到人事部门申诉或直接到行政法院上诉。如人事部门或法院无法否定考核结果，将有关档案保存备查。为保障公平，对非全日制工作的人员、残障人等弱势群体采取了保护性措施。

考核工作由人事部门负责组织。为统一考核评价标准，人事部门先对考核责任人进行培训，在考核工作进程中不断接受政策咨询，并对考核工作进行监督。

4．探索业绩考核与薪酬挂钩的有效形式

据莱茵兰—普法耳茨州和巴登—符腾堡州介绍，近几年来，为了改变比较僵化的分配制度，在某些领域实行了业绩考核结果与薪酬（奖励部分）挂钩的办法，但试行一段时间后，感到阻力比较大。有的人认为对业绩打分、分档次不科学；有的人认为工作业绩出自团队，仅仅奖励个人不够合理；有的领域工作业绩不容易量化等等。目前，有关改革措施基本已不再实行。在介绍主要做法的同时，德国有关方面人员也谈了他们在实际工作中遇到的困惑和问题：一是由于直接领导不愿得罪人或担心影响相互关系，所给的评估分数偏高和比较平均，使考核难以发挥作用；二是由于考核是由具有主观性的人来实施的，且大部门工作无法计量和测量，考核难以做到客观公正；三是考核中存在职务层次越高的人评估分数越高的现象。

资料来源：中国人才杂志 2006年10月上半月 第271期