第二节 公务员聘任制度
一、公务员聘任制概述
（一）西方国家的公务员聘任制
20世纪80年代以来，西方公务员制度借鉴现代企业对从业人员进行合同管理的经验，越来越多地采用聘任制公务员，出现了一种淡化职业化，强调专业化的发展趋势。西方公务员制度建立之初，是为了解决政党分赃制，并弥补由于政党轮流执政所带来的政局不稳和社会的动荡，所以，公开考试录用与公务员常任制成为现代文官制度诞生的两大标志。而在西方国家公务员制度的发展过程中。常任制公务员欠缺灵活性的弊端暴露无遗，某些专业化职位需要灵活性来保证的要求促进了聘任制公务员的诞生。20世纪80年代以来，打破常任制，实行聘任制，成为西方各国行政改革的共同趋势。国际劳工组织在《关于经济结构调整对公职部门影响的报告》中指出，以加强市场在经济管理中的作用为特征的结构调整，已经使越来越多的国家限制或放弃了终身制，签订短期或临时合同的公职人员日益增长。
经济合作发展组织中的大多数国家已经实行了公务员聘任合同制。职位型公务员制度实现程度比较高的国家，如新西兰、丹麦等，聘任制已经代替原有任用制度，成为其最基本的公务员任用制度。亚洲的韩国、日本等国，也开始了聘任制公务员的任用。如1999年，韩国政府修订其《政府组织法》，根据新修订的法律规定，对于专业性强的职位，各中央行政机关可以在20%的范围内对总统指定的职位通过聘任制补充录用公务员。
（二）我国公务员聘任制
西方国家实施对特定公务员的聘任制是以新公共管理理论为指导，以引进私人部门的管理经验为向导，以政府大量裁员为前提。其聘任制公务员制度的应用，有利于增强对公务员制度的强性管理，吸收专门技术人才进入公务员队伍，增强公务员队伍的活力。
我国过去对聘任制的概念认识比较混乱。1993年《国家公务员暂行条例》第四十五条规定，国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制。在实践中，公务员的聘任制出现了公务员身份的聘任制与行政机关内部职务的聘任制，即所谓的外聘与内聘两种聘任制，导致了概念的混淆。其中，内聘制实质是在国家行政机关内部，对本身已具有公务员身份的人员规定一定的职务任期，任期届满自动解职，由聘任机关根据任职表现决定是否重新任免新的职务的一种任用方式。内聘制不是本身意义上的聘任制，其实质是一种职务任期制，即对已取得公务员身份的人员的一种职务任用方式，其最大的特点就是公务员身份常任而职务不常任。内聘制的主要作用是解决公务员职务能上能下的问题。而外聘是聘任制的本来意义，就是由国家机关通过契约形式，定期聘用专门人员的一种制度。聘任制是一种非考试录用公务员的方式，它的适用对象是某种特殊的公务员，如政府部门所需要的专家、科技人员或者书记员、数据录入员等辅助性工作人员。
二、聘任制含义及特点
各国公务员的任用形式多种多样，总结起来主要包括如下四种：考任制、选任制、委任制和聘任制。公务员的聘任制是由国家机关通过契约的形式任用工作人员的方式，聘任制公务员的权利义务、身份待遇等依合同确定，聘期届满，公务员身份消失，与国家机关的任用关系终止。
聘任制的特点是由聘任单位与应聘人员签订聘任合同，明确双方的权利与义务，并按照合同规定的条款，履行职、责、权。在合同期满后，由双方协商决定是否续聘。聘任制在各国一般用于任用专业技术人员。
与选任制相比，聘任制公务员的特点是由任免机关直接任职。而委任制与考任制绝大多数都为常任制公务员。聘任制公务员的特点可以总结为平等协商、合同管理和任期明确。其中，平等协商是指在确定聘任关系的过程中，用人机关与应聘人员地位平等，合同内容是由双方当事人在平等协商的基础上的意思表示一致。合同管理是指聘任制公务员依据合同约定来履行职责、遵守义务，享受权利及相关待遇。用人机关也是依据合同来对聘任制公务员进行管理。合同管理是聘任制的核心。任期明确，聘任制公务员一般都有明确任期，而不是常任制。聘任期满，除非双方约定续聘，否则聘任关系自然解除。
三、公务员聘任制的意义
我国在政府机关部分职位实行聘任制具有非常重要的理论意义和实践意义。
其一是实行聘任制可以满足机关的用人需求。随着国际国内环境的变化发展，我国公共管理事务日益复杂，专业性不断增强，一些职位需要特殊技能、经验或资历，而具有特殊技能、经验或资历的人才，机关短时间内难以培养出来，有的也不可能通过机关自身培养，只能采取措施从机关以外引进；如果从机关外引进这些人才时仍采取通常做法，一方面难以吸引他们，另一方面即使引进来，也难以留住。对这些职位实行聘任制，可以满足公共管理对高新技术人才的需要。
其二是实行聘任制可以降低机关用人成本。对于一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作，机关可以随时从社会上直接招聘适当人员来做，没必要经过严格的考试录用和长期培养，从而进一步降低了机关用人成本。
其三是实行聘任制可以健全用人机制，增强公务员队伍的生机和活力。党的“十六大”提出，要努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制。委任制的一个弊端就是管理缺乏弹性，国外推行聘任制的主要目的也在于解决委任制活力不足的问题。当前，我国个别地方公务员任用方式单一，机制不活，把聘任制作为公务员任用的补充形式，可以拓宽选人、用人的渠道，吸引多样化的优秀人才，改善公务员队伍结构，保持机关与全社会各类人才的合理交流，体现公开、平等、竞争、择优原则，有利于提高公务员队伍的整体素质。
其四，聘任制公务员制度有利于满足机关对较高层次专业技术人才的需要。由于各种专业技术人才和专家、学者广布于社会的各个领域，设立聘任制公务员，通过聘任的形式，可以打破身份界限、地域，罗致社会上最优秀的专门人才为国家服务。
四、我国公务员聘任制度设计
（一）聘任范围
职位聘任制只是较小部分公务员的任用方式，根据新公务员法的规定，适用聘任制的公务员范围主要包括两类：一是专业技术性比较强的职位，如金融、财会、法律、信息等方面的职位，其对专业性要求较高，而且有时又是机关所急需要任用，这一类职位可以适用聘任制；二是辅助性职位，比如书记员、资料管理员、数据录入员和勤杂事务等方面职位，这样一些辅助性职位其操作性强，工作的连续性要求不是很严格，可以适用聘任制。涉及国家秘密的职位不能实行聘任制，
（二）聘任方式与条件
《公务员法》第九十六条规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。”
根据本条规定，机关聘任公务员可以采取两种方法：一种是公开招聘的方法，另一种是直接选聘的方法。公开招聘的方法参照公务员考试录用的程度进行。直接选聘的方法是与符合条件的人员直接签订聘任合同。与公开招聘方法的不同，直接选聘不发布公告、不接受社会广大应聘人员的申请，直接对符合条件的人员进行考核，审查其条件，如学历、资历或者经验等，然后确定是否聘任。直接选聘的人选，一般通过机关自己有所储备、有关组织或人员推荐、个人自荐等方式产生。直接选聘的方法简便易行，程序简单，但选人视野窄小，缺乏客观标准，又容易受到人为因素的影响，因此，应当加强对直接选聘方法的监督管理。
聘任公务员需要的前提条件一是编制限额，二是工资经费限制。机关编制和工资经费的多少，都是通过法定标准和程序来确定的。每一个机关都有确定的编制限额和工资经费限额，非经法定程序不得变更。各机关都不得超出规定的编制限额和工资经费限额。实际上，超出编制限额和工资经费限额，也得不到国家的承认和财政的保障。因此聘任公务员只能在规定的编制限额和工资经费限额内进行。
（三）签订聘任合同的基本原则
《公务员法》第九十七条规定了签订聘任合同的基本原则。
一是明确了签订聘任合同的主权双方是机关与公务员。明确了签订聘任合同的是公务员，就排除了那些机关以其他合同形式聘请的人员，如政府雇员或者兼职顾问等。
二是明确了签订聘任合同的原则是平等自愿、协商一致。聘任合同当事人双方在签订聘任合同时的法律地位是平等的。当事人双方完全出于自己的意愿而签订合同，双方当事人进行充分平等协商，在双方意思表示完全达成一致的基础上签订聘任合同。
三是明确了签订聘任合同的方式。聘任合同应当是书面形式的。聘任合同的期限比较长，为避免或减少争议，必须以书面形式确定双方的权利和义务。签订书面合同有利于合同的履行和保护当事人双方的合法权益。
四是明确了签订聘任合同的目标是确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。
（四）聘任合同的基本原则内容
《公务员法》第九十八条规定了聘任合同的内容，聘任合同应当包括如下条款：
（1）聘任合同期限为1～5年，聘任合同可以约定试用期，试用期为1～6个月。
（2）职位及职责要求。聘任制公务员是专才型公务员。其职位与职责的特殊要求，双方应当在聘任合同中协商确定，以保证聘任制实效的切实发展。
（3）聘任制公务员的工资、福利、保险待遇条款。新《公务员法》第九十八条第三款规定，聘任制公务员的工资，按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门确定。一般而言，聘任制公务员的工资福利等待遇应当适当高于同类同级委任制公务员。
（4）违约责任条款。聘任合同是一种劳动合同，合同经双方协商一致可以变更或者解除，如果一方出现违约，则应当对另一方承担违约责任。违约责任条款是聘任合同的必备条款。
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