利益集团与非政府组织内容介绍

第四节　利益集团与非政府组织

（一）利益集团的含义极其与政党的区别

利益集团是指有着共同利益，通过对政府政策施加影响，所达到影响政治过程、实现政治目的人们组成的集合体。这里所指共同利益包括经济利益、行业利益、政治利益、精神利益和社会公共利益。

利益集团与政党有明显的区别。第一，目标不同。利益集团活动的目的是用各种方式影响政府决策，以此来实现自己的集团利益。而政党活动的根本目的是通过选举得权力，利益集团一般与特殊项目和事件相关联，从事获取自己的经济利益，行为利益、精神利益和社会公共利益。利益集团通过推动政党极其领导人往预定方向前进，试图获取自己的政治利益。第二，利益集团只是以“共同利益”来联结其成员，在思想不强求统一。而政党则要求党员在思想上服从党纲，为共同的政治理想而奋斗。第三，利益集团成员之间的关系往往比较松散，并且不断分化与组合，一个人可以同时以不同的身份参加不同的利益集团。而政党的组织比较严密，一般不允许其成员跨党，并用党纪来约束成员的行为。第四，利益集团一般具备共同的工作条件、生活方式及相似的教育程度和文化背景。如环境保护团体、限制核扩张的团体等等。而大多数政党为了在选举中获胜，会把利益不同的人扩充到组织内部。如美国的共和党，其成员包括美国各个职业阶层。

1．利益产生的经济条件，马克思主义曾经论证：每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的。经济关系在本质上表现为人与人之间的物质利益关系。在劳动主要还体现为谋生手段的现代社会，经济利益、物质利益是以需要为基础的。另一方面，人们对生产资料占有方式的不同，决定了该社会形成不同的利益关系。利益伴随着对生产资料的占有方式和使用方式的变革，对资本的占有权、经营权和使用方式的取得，对股份持有的不同份额不断地分化和组合，在这个过程中，利益集团应适产生。

2．利益集团产生的政治条件。现代化，特别是政治现代化，是利益集团产生的政治条件。现代化过程中，社会分工不仅造成各社会成员经济利益的差别，而且造成社会成员在社会结构中地位上的差别。社会分化是社会中刚性的阶级结构向复杂的 性的阶层结构转化的根本原因。社会分化既形成不同类型的地位群体，又形成高低有序的不同等级。

由于社会分工的多样化、政治机构的庞大和社会成员的复杂，引起了多层次的基本利益的分化和聚合，而执政者已经无法单单依靠自己的判断来制定政策。这样，利益集团就有了产生与存在的必要性。又由于社会民主政治的发展，人们有了一定的民主参政权利，能够通过努力来实现自己的某些利益，因此，利益集团就应运而生了。

（二）非政府组织与利益集团的策略

非政府组织是指不代表公民整体意志，不拥有主权和治理社会公共事务的社会非公共性组织。如行业组织、工会、行业工会、环境保护委员会、民权组织和政治行动委员会等等。利益集团依托各种非政府组织接近立法者、政府和司法机关。

利益集团的策略是指各集团在特定条件下，为实现其经济利益、政治利益精神和社会公共利益目标的手段和方式。西方国家利益集团一般采取以下策略：

1．接近立法者，影响议会立法。议会是立法机构，议员较易接触，因此，大多数利益集团都把议会作为施压的对象，试图通过影响立法，捍卫自己的利益。他们首先通过联络人与立法者建立良好的关系。再由信息人向立法听证会作有利于集团议题的见证，在大众中散发印刷材料，给立法听证会施加压力。

第二种方式是派出人员常驻立法机构的所在地，设立办事处，接触议员，通过其游说来影响立法过程。这些游说者被称之为“院外活动集团” 或“第三院”，他们通过向议员提供可作为立法依据的、具有倾向性的重要情报和建议，协助议员制定政治策略，决定重要立法的立场，以影响议员在利益确定过程中的立场。

第二，接近政府，影响公共政策决策。利益集团影响利益实现过程的第一种方式是采用对行政机构进行咨询的方法。现代政府的权能涉及社会生活的各个领域，在这些广泛的领域里，行政部门都需要专家的咨询和建议。利益集团就是利用自己成员的专长充当行政部门的智囊团，向其提供对自己有利的建议或施加压力，以实现自己的利益。资本主义国家的许多政策都是由政府行政机构和利益集团共同协商制定的。有利益集团还想方设法接近政府的最高首脑，寻求自己对自己的支持。而政府首脑也离不开利益集团在某些问题上所提供的经济、政治支持。利益集团影响利益实现过程的第二种方式是影响政府对行政官员的任命。在资本主义国家，政府机构的许多高级官员在进入政府之前就是某一利益集团的成员；而某些从政府机构中退下来的高级官员往往又被利益集团所吸收。这样，利益集团同政府就建立了一种极为密切的关系，从而可以有效地影响利益实现过程。利益集团影响利益实现的第三种方式是在政府政策确定以后，对其实施支持或者阻挠。他们赞成或者阻挠某项法案，是以是否有利于本集团的利益为取舍标准。

在现代社会，特别是私有制的条件下，利益集团的特殊利益表明这个社会出现了凌驾于社会公众利益的特殊利益，面这种特殊利益的形成恰好是利益集团通过对公共政策的影响力来获得的，这种情况并不少见，以至于西方学者把能够从影响公共政策中获取更多利益的利益集团称为“特殊利益集团”。精英主义理论则是“特殊利益集团”生存的理论形态。

其一，发现公共政策问题，精英意见的决定性作用。公共政策问题具有客观性，也具有主观性，是主客观的统一。而在实践上，发现公共政策问题并不总体现为主客观之间的契合。对于什么是公共政策问题，人们只能通过一定的概念对问题情境加以分析，在西方国家，精英主义往往起很大作用。古典精英主义理论是在19世纪末由意大利人莫斯卡所创设，其意是政治精英通过一系列方式来取得和巩固他们的统治地位。现代精英主义则表明了权力是建立在各种资源基础上的观点，突出了组织控制和组织职位作为关键性的政治资源的重要价值。在社会发展进程中，对于什么是公共政策问题，精英的意见往往比大众的意见更有决定作用。

其二，制定公共政策，精英价值观的体现。长期以来，政治学已经发展出许多模式，分析公共政策的制定，主要依据理性模型、渐进模型、团体模型、精英模型、公共选择模型、博弈论模型，这些体现特定的思维方法和作用方式的模型都有各自关注公共政策的焦点，在一般情况下，公共政策的制定是理性规划、渐进主义、利益集团、精英偏好、博弈过程、公共选择和政治过程的综合作用。尽管如此，精英偏好仍具有决定作用。理性决策以“社会收益最大化”为目标，强调了公共政策的社会价值，由于精英的偏好却很少在公共政策的制定中成为现实。公共政策制定的精英模型最早是由托马斯·戴伊（T·R·Dye）、哈蒙·齐格勒（H·Zeigler）在《民主政治的讽刺》中提出来的。在政治系统中的精英依靠公共权力，控制了财富、资讯、地位、知识、技能、教育等资源，而大众则是缺乏信息、冷漠和被动的，精英与大众通过自上而下的方式进行沟通。公共政策中的精英主义与大众福利之间尽管并不是完全对立的，但在政策制定中，精英在事实上很少受公众意见的影响，而是认为大众福利必须肩负在精英而不是大众自己身上。因此，“精英主义认为公共政策不会反映民众的要求，而是反映精英的利益、价值和偏好。”⁽⁴⁾公共政策的变迁和创新也只能是精英自身价值观的修订。

第三，接近司法机关，通过诉讼维护利益。当某些利益集团的目的没有达到时，它们就会运用法律来维护自己的利益。尤其是势单力薄、规模较小、无法影响利益确定过程和利益实现过程的利益集团，法律系统为它们影响公共政策提供了一条通道，使它们能够运用利益维护过程来实现自己的目标。运用利益维护过程的主要方式是诉讼。例如，许多大的建设项目由于环境保护集团的诉讼而被迫停止或延缓，消费者集团通过威慑力量赢得了取消不安全商品和劣质商品的胜利等。

第四，接近政党，操纵选举。利益集团活动的目的在于影响公共政策，实现自己的特殊利益。它们虽然并不直接上台执政，但能够操纵国会选举、立法和政府政策的制定过程，使之为其获取高额垄断利润服务。利益集团影响利益确定过程的方式有两种。一种方式是通过选举，直接让其政治代言人进入利益确定过程。利益集团都成立有“政治行动委员会”，以它作为接近政治家的媒介。事实上，离开了“政治行动委员会”的捐款，任何一个竞选者都难以获得成功。除金钱外，利益集团还广泛利用电视、广播、报刊等大众传播媒介来影响选民的态度。

第五，用强制性手段来影响政治过程。除合法方式以外，某些利益集团有时还运用强制性的手段来影响政治过程。主要是搞政治恐怖恐怖活动，如暗杀、绑架等，以此来恫吓政府和政府官员，以达到自己的政治目的。

3．社会主义国家利益集团的活动方式。在社会主义国家中，人民的根本利益是一致的。但是，人们在生产资料的占有与政治权力的行使上又存在着差异，这种利益的差异必然导致利益的矛盾，这就导致了社会主义国家内部不同利益集团的形成。社会主义国家利益集团的类型可以从两个方面来划分。（1）根据社会劳动分工的职业特点划分，有工人集团、农民集团、知识分子集团、管理者集团、个体劳动者集团等。（2）根据年龄、性别来划分，有妇女集团、青年集团、学生集团等，如全国妇联、全国青联和全国学联。

社会主义国家利益集团与资本主义国家利益集团相比较，有几个不同特点：（1）矛盾的非对抗性。利益集团与政府的关系不是对立的关系，它们不是以向政府施加压力的办法来达到自己的目的。社会主义国家利益集团之间的矛盾是人民内部矛盾，是非对抗性的。（2）合作性。几个利益针对同一问题，可以共同直辖市，而不是极力操纵决策者实现自己利益，各利益集团都是为实现全体人民的根本利益而奋斗。（3）国家控制性。如工会、妇联、青年组织等，从人员安排到活动内容都与国家机构有密切的联系。这一特点的好处是使利益集团的组织能够较好地作为政府政策的传送带，使政府政策在社会的各个领域里得到贯彻。这一特点的消极之处是使集团利益的表达缺乏充分的方式。（4）竞争的不平衡性。由于各利益集团和社会组织分别从属于不同的行政领导机关控制管辖，而各行政机关的权能大小不同，这就形成了各利益集团在竞争发展上的不平衡性，影响了利益集团积极作用的发挥。社会主义国家的利益集团影响政治过程的方式有以下几种：

第一、影响利益的产生过程。在社会主义国家，各利益集团都可以选出代表进入国家最高权力机关，影响利益产生过程。例如，中国的最高权力机关是全国人民代表大会，人大代表享有充分的民主权利，他们代表各自的集团表达利益，参与制定国家的法律，协调国家各项方针、政策，民主选举国家立法机关和行政机关的领导人，从而影响利益的产生。

第二、影响利益形成过程。在社会主义国家，由于各集团之间的根本利益是一致的，因此可以采取直辖市、对话等方式来调整各自的特殊利益，照顾各方的利益。可以通过新闻工具发表对时政的意见，影响政策的实施。各利益集团还可以推荐、选举自己的代表进入行政部门任职或给行政部门提供情报或咨询等方式来影响利益实现过程。如在各级政府部门中都有一定数量的妇女代表，而各类知识分子则成为政府部门的智囊团，为政策的制定和实施提供技术服务。

第三、影响利益维护过程。各利益集团当本集团的利益或集团成员个人的合法权益受到伤害时，往往及时地作出反应，运用一定的手段来维护本集团及成员的利益。主要手段是两种：一是法律的手段，即通过法律诉讼的形式，依法维护自己的利益；二是舆论的手段，即借助于广播电视、报刊等大众传播工具，实施舆论呼吁，造成一定的社会舆论压力，达到利益维护的目的。

总体上说，社会主义国家，利益的产生、形成、实现和维护必须是合理的、公正的。

【注释】

(1) 杨宏山著：《当代中国政治关系》，经济日报出版社，2002年，第16页。

(2) 迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，华夏出版社2001年，第35页

(3) 熊复：《世界政党辞典》，红旗出版社1986年，第1页。

(4) 托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，华夏出版社 2005 年版，第20页