家机关推荐的法律要求有哪些？依法执政的法律要求

二、依法执政的法律要求

(一)执政权力准入法定

依法进入国家政权系统是依法执政的首要前提。它要求执政党在与国家权力系统发生作用与关联时在介入资格与介入根据、介入方式与路径方面应有法律的授权与规范，实行权力准入法律制度的法定化。包括权力准入的根据法定、方式法定和形式法定。法治国家的理论与实践表明，并不是任何政党都必然可以成为执掌政权的党，执政党也不可能以任何方式进入国家政权组织而随意地对其发生作用。从世界各国的宪政模式看，由于各国的政体组织形式不同，对政党进入政权组织的内涵与形式存在不同的看法与做法。在议会制共和国和君主立宪制国家中，议会是国家的权力机构，行使着代表民意进行立法等事关国家根本关系与任务的最重要事项的权力。所以，一个政党的代表进入议会，就代表这一政党已经进入到国家政权组织而对国家权力系统能够产生影响;有所不同的是，在总统制共和国中，国家权力机构被认为是由议会和政府共同组成。因此，无论是政党成员进入到议会当选为议员还是进入政府组织担任政府官员，都意味着该党已经介入国家政权组织。根据宪政与法治的要求，实现依法执政的首先要求，党依照宪法典或宪法性文件的规定以法定的途径进入国家政权组织。在我国，宪法、国家机关组织法和选举法明确规定了国家机关的性质、组织形式，对国家机关得以产生与组织的法定程序和方式进行了原则规范与设定。我国实行人民代表大会制度，依照宪法规定，人民在民主选举的基础上选派自己的代表，组成全体人民行使国家权力的代议机关人民代表大会，根据人民主权原则，人民通过人民代表大会行使当家做主的权力，由人民代表大会产生其他国家机关。中国共产党作为执政党依法进入国家政权组织的前提是在宪法和选举法等赋予的权限内，广泛动员全体人民通过选举产生各级国家权力机关，选派自己的党员依法通过选举担任国家权力机关的工作人员，通过他们的工作来发生作用。

另一方面，中国共产党作为执政党依法进入国家权力系统的形式还包括依照法律程序向国家机关推荐干部担任国家机关的领导职务。这是中国共产党依法进入国家政权组织的最为广泛的形式。从国际社会看，任何一个国家的主要领导职务都是理所当然地由执政党的领袖来担任的，执政党还通过推荐本党成员执掌国家机关的重要岗位来作用于政治。执政党重视控制国家机关的重要领导职务已经成为一个通常的习惯做法。当然，执政党在选择如何执掌国家机关的关键职位时又应当通过法律的授权和法定程序来进行，这是宪政的基本要求。我国的政治结构与西方国家不同，但是，在实施依法治国方略、厉行宪政上的一些共同经验教训是值得借鉴与吸取的。按照宪政原则，中国共产党向国家机关推荐重要干部的方式、范围和程序，要根据不同国家机关的性质、职能和工作特点，将党推荐重要干部的原则与规则法律化与具体化。

可见，依法介入国家权力系统既是依法执政的基本表现，更是全国人民意志的反映，也是党的意志和主张的体现。依法进入国家政权组织，就是依照体现党和人民意志的宪法和法律所授予的权力，通过依法选举的方式、组织领导与人事管理的方式，介入到国家权力体系。

(二)执政权力运行法定

权力运行法定是依法执政的关键环节。它要求当执政党依法进入到国家权力体系后，在执掌与运行国家权力时必须严格遵守宪法和法律所规定的原则与具体规则，使各个具体行为在准入之后一直到该行为运行完毕之前的全部过程都在总体上依法而行。从公共权力的角度看，依法治国的方略首先是由中国共产党在“十五大”报告中提出，然后才在1999年国家的宪法修正案中加以确立的。从执政党的法治立场到国家的法治规范的展开过程，意味着共产党对国家权力与党的关系及其运行模式上的观念已经发生了根本转变，即不能按照个人意志随意地去行使权力，更不能因领导人的改变而改变对国家权力的态度与介入方式，而必须依法运作国家权力。

在我国宪政体制下，国家权力的运行是通过不同的国家机关在行使法律赋予的职权的过程中动态地体现出来的，包括人民代表大会代表的选举产生程序、国家权力的分工机制、立法、行政与司法活动、各种权力的冲突与整合机制、国家权力机关特别调查和对国家机关主要领导人的罢免以及对国务院的质询程序等。由宪法和法律设计的这种“权力流程”既反映了不同的国家机关及其各个具体职能部门之间的权力分工与配合的特性，也体现了不同权力相互之间的约束、监督与制约关系。这一权力构造能否不受外在干涉和人为妨碍而得到保障，直接关系到整个国家权力系统能否高效率、高质量地运行。任何一个政治力量或国家机关越权干预、或者定位偏误、或者怠于用权，亦或任何一个政治力量的运作程序发生错位，都势必直接导致国家权力运作程序发生差错和混乱，使其处于不正常的无序状态。为此，在各级国家机关行使权力的内容和程序已经被法律所规范的情况下，关键是要求游离于国家机关之外的执政党实行对国家和社会的执政即政治领导时，必须符合国家政权运作的法律方式，不能脱离于对国家政权运作方式加以规范的法律以外另行其事。

众所周知，作为国家机构的人民代表大会、人民政府和人民法院、人民检察院(简称“一府两院”)的组织形式和运作方式都是由宪法和法律规定的。依法治国首先是指依法治理“国”这一特定的对象，这里的“国”即是国家权力，必须使国家权力的运作方式严格依法规范与管束。只有这样，才能保证国家权力的运作方式实现由人治向法治的根本转变。而这一过程是无法自动完成的，要使国家权力运作方式从人治转变到法治的状态，其中需要解决的核心问题就是执政党能否以及如何按照国家权力运作的规律与规范来执政，执政党的执政方式不能背离宪法和法律规定的国家政权运作方式。也就是说，依法治国下治国方略的转变要求治党方略的转变即转到依法执政上来。

在处于执政地位且由本党推荐当选的领导干部掌握着国家各职能权力机构的情况下，执政党应当充分发挥它们的职能，通过这些职能权力机构依法行使权力，贯彻以法律的形式表现出来的本党执政意图和主张。党的十六大报告在总结以往执政方式的经验和教训的基础上提出:党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。党的组织必须根据宪法和法律的规定，依照法定程序与国家机关发生关系，在此基础上形成制度化的法律关系，依法对国家实施领导。

(三)执政权力载体法定

权力载体法定是依法执政的主要力量。依法确认与规范领导权力和执政权力，使执政党的执政权力不仅仅是一种政治道德上的权力，更是一项法律上的权力，将权力的依据与载体法定化。首先，依法规范执政权中的建议权与提案权。根据宪法规定，任何公民及组织均享有提出批评、建议、控告、申诉的权利，政党作为特殊的组织，也应当享有广泛的建议权。提案权是一定的个人或组织向法定的机构提出具有法律效力的议案的权力。政党作为建议与提案权的行使者之一，并非应当被排斥在法律之外，相反，在规范行使这类权力时还存在诸多界限与问题需要解决。特别重要的是应在法律中予以明确规定:第一，行使建议权、提案权的法定形式与渠道;第二，提交的法定机关以及受理的法定方式，建议与提案所引起的法律后果;第三，不受理的法律后果与救济方式;第四，对建议与提案的处理方式与处理结果。

其次，依法规范执政权中的提名权。提名权是执政党向国家机关推荐领导干部行使对国家政权的领导权的重要形式，是党的组织领导的一个基本方式，在党的执政实践中得到了广泛的运用。当然，我国宪法以及有关组织法对此所进行的规定依然是不完全充分的，存在不尽完善之处。此外，执政党的提名权在法律上的性质是什么也尚待明确。这种提名权并不是国家权力，也不是社会组织的权利，不同于一般社会团体或公民的推荐权，后者是一种权利而非权力。只有在西方多党制国家，才将党的提名权等同于一般社团组织的权利，将执政党组织的提名权和其他社会组织的推荐在性质上等同看待，把执政党组织的提名的候选人当作是可以和其他社会组织推荐的候选人平起平坐地进行竞争的对象。这一西方政党制度下的运作方式在中国现行宪政模式下是不适宜的。但是，有必要借鉴国外经验，通过制定或修改现行政治法，规范提名权的行使主体、行使的法定方式以及权限。明确执政党对国家政权机关领导候选人的提名范围，即哪些需要党组织提名，哪些不需要党组织提名，超越这一界限便没有法律效力;人民团体的哪一级领导应当由党组织提名，而哪些无须党组织提名;国有企业和事业单位中哪些领导必须要由党组织提名候选人。

再次，依法规范执政权中的否决权。否决权是党组织在对于国家权力机关、政治协商会议或人民团体所作决定不满意时要求重新讨论决定的一种权力。为合法行使此项权力，应当在法律中确定:第一，在性质上确立这是一种法定的领导方式和权力。目前，我国各级党委在实际上行使着这种权力，但是难以发现其法律规范的依据。究其实质，否决权是权力而不是权利，它在宪法体制中是一种不可缺少的制度安排。第二，依法划清行使否决权的界限与范围。党组织的否决权是实现党的领导的重要途径之一，对其范围大小有必要加以规范。执政党在哪些问题和事项上能够行使否决权，在哪些问题与事项上无权否决，应该有严格的法律评判准则与限定。第三，在方式上，一般说来，对于一人一事只能行使一个否决权，不能在一事一人问题上连续多次行使否决权。否决权不等于决定权，否决者只能要求有关组织重新讨论决定，否决以后的重新讨论应当是自由的充分的。

最后，依法规范执政权中的批评权。批评权是党组织对国家和社会生活中的重要现象与问题作出各种评价，表达自身的政治意向、偏好与立场，从而影响社会舆论和社会价值取向的权力。主要包括党组织对于国家机关的批评、对社会团体的批评、对社会思潮的批评和对社会风气的批评四方面。为此，应该界定这种批评权的法律地位，明确它不同于一般的社会批评，是可以直接动用官方资源来实现的强制批评，即是一种权力。一般的社会批评仅仅是一种权利，是不能动用国家权威资源的自治行为。行使批评权力是实现党的思想领导的主要方式，必须依法规范其行使方式与渠道、效力与后果。

(四)执政权力制约法定

权力制约法定是依法执政的根本保证。执政权力作为一种有组织的决定力和统治力，应当符合权力运行的一般规律。权力规律表明，一切权力直到遇到有界限的地方才会休止，而能够胜任为权力设定边界的只能是强大到足以与权力相互抗衡的外在力量，这种力量便是具有强制力量的法律。依法制约权力是权力场域的定律。为此，应当使执政的权力依法接受监督与制约。中外政治实践反复证明，不受法律约束的执政党很容易导致以党治国和独断专行。因此，依法治国的基本保障就是执政党必须依法接受法律的监督制约。权力制约是执政党依法执政的最后一道防线，是执政党依法执政的最有力的保护屏障和强大支柱。

权力制约法定所重点强调的是执政党要依法接受来自党内外的法律制约与监控、督促。主要内容包括:一是不仅权力的来源要符合法律的规定，而且在法律中应该赋予人民依法收回和取消权力的权利。在制度上就要实行领导职务的任期制，明确权力行使者行使权力的具体时限，到期必须收回。二是对整个执政权力的运作内容进行监督，包括执政党将自己的意志上升为国家法律的过程是否合法，这种法律是否体现并尊重了多数人的意志和利益，执政党介入国家政权组织的方式与程序是否合法，执政党的政策和党规党法是否合乎国家宪法和法律。三是矫正机制和制裁机制的建立。包括建立与完善罢免、弹劾与质询制度。一旦发现执政权力行使过程中有违法现象，便要依法弹劾、罢免、取消授权，从而使监督制约具有强制力量和防护功能。这是对执政党执政活动依法制约和监督的根本保障和关键所在。四是这种监督与制约主要是对执政党执政活动的合法性进行监督。当然，对不属于执政范畴的事项，便不在监督制约之列。实际上并不是执政党的所有行为都是对外的执政活动，还有大量的行为和活动属于政党内部事务或政党的一般性社会活动。